LA DISCIPLINE DANS LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Présentation au sujet: "LA DISCIPLINE DANS LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE"— Transcription de la présentation:

1 LA DISCIPLINE DANS LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
Le droit disciplinaire existe aussi en droit privé du travail et est réglé par le titre III de la première partie du Code du travail qui impose notamment l’élaboration d’un règlement intérieur dans toute entreprise privée, ou établissement public à caractère industriel et commercial, de plus de 20 salariés (art. L ). D’abord considéré comme un archaïsme inacceptable et marquant le pouvoir privé d’un homme sur un autre, le règlement intérieur s’est progressivement imposé comme un outil garant du respect des libertés des salariés contre l’arbitraire de l’employeur. D’autre part, le texte du règlement intérieur est soumis au contrôle de l’inspecteur du travail en vertu du Code du travail (art. L ). En droit public, c’est le statut général qui prévoit expressément la possibilité de sanctionner un agent (loi n° du 13 juillet 1983 article 29) : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. » En aucun cas, le droit du travail est alors applicable. Mais, en parlant d’archaïsme, on reste dans la fonction publique en général sur une conception du fonctionnaire qui doit être exemplaire et au dessus de tout soupçon, d’une intégrité à toute épreuve, bref, un superman de l’intégrité, déconnecté de son humanité en quelque sorte, ce qui justifierait la sévérité particulière du régime disciplinaire qui lui est applicable. Nous parlions juste avant de la reconnaissance du règlement intérieur dans l’entreprise comme moyen de canaliser les dérives dans les sanctions qui pourraient être appliquées aux salariés en fonction de la personnalité du patron, et bien, dans la fonction publique la procédure disciplinaire et son respect sont d’autant plus primordiaux que les fautes commises par les agents sont vaguement définies et que, nous le verrons, leur définition ne dépend pas d’une réglementation claire et précise. C’est, dans la plupart des cas, la jurisprudence nombreuse qui va nous éclairer sur ce qui constitue une faute passible de sanction disciplinaire, et plus les textes sont vagues et plus les décisions de justice sont nombreuses.

2 Pourquoi parle-t-on de discipline ?
Le mot « discipline » a plusieurs acceptions. Il s’agit pour nous de parler de droit disciplinaire, à savoir, la possibilité de sanctionner le non-respect d’un règlement. La nécessité d’une discipline applicable aux fonctionnaires témoigne du rapport intrinsèquement inégalitaire qui existe entre les salariés et les employeurs. On peut parler de discipline lorsqu’il est question d’obéir à un ensemble de règles qui a, normalement, pour but d’organiser la vie en commun ou les rapports entre les individus. Une autre définition du mot discipline vise des champs d’activité, des matières étudiées ou dans le cadre desquelles on exerce une activité. Enfin, le mot discipline désigne aussi un objet qui sert à la flagellation. L’origine latine du mot évoque la notion de disciple, dans le sens de celui qui apprend, qui étudie, soumis à un maître. C’est une méthode d’apprentissage qui inclut la soumission au maître qui a le pouvoir de punition. La discipline est synonyme d’ordre, d’obéissance à des prescriptions réglementaires, de conduites à tenir pour que l’ordre soit respecté, et de punition, de châtiment. Le fonctionnaire est en position d’infériorité dans la relation avec son employeur. La notion de discipline est étroitement associée à celle d’obéissance, de soumission à une autorité, et le fonctionnaire est bien placé dans un rapport d’obéissance, inégalitaire, par rapport à sa hiérarchie, dans le lien de subordination qui caractérise les relations de travail. Il a l’obligation d’obéir aux ordres qui lui sont donnés par l’autorité hiérarchique. Ce devoir d’obéissance aura une signification plus ou moins forte en fonction notamment du corps auquel appartient le fonctionnaire (discipline militaire), ou de son grade, avec des obligations plus ou moins accrues en fonction de la représentation que le fonctionnaire est censé personnaliser. Il ne faut pas perdre de vue que le pouvoir disciplinaire exercé par l’administration reste considéré comme un pouvoir de puissance publique dont l’expression va nécessairement plus loin que celle du pouvoir disciplinaire d’un employeur privé beaucoup plus encadré.

3 loi n° 83-634 du 13/07/1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
Article 29 : « toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ». On voit que la définition du champ d’application du droit disciplinaire est particulièrement vaste puisqu’il s’agit de « toute faute ».

4 Pas de procédure disciplinaire sans faute
Qu’est-ce que la procédure disciplinaire est censée sanctionner ? La faute commise à l’occasion de l’exécution du service La faute commise hors service La preuve de la faute par référence aux obligations des fonctionnaires. Les faits reprochés doivent être clairement identifiés comme constituant une faute, mais nous verrons que la notion de comportement fautif est à géométrie variable et que peuvent y être inclus un grand nombre de faits. C’est l’autorité qui détient le pouvoir disciplinaire qui va qualifier le comportement de fautif et qui devra faire référence à une obligation qui n’aurait pas été respectée. Le fait générateur de la procédure disciplinaire est la faute et elle doit être établie sans ambigüité avant le déclenchement de la procédure. L’engagement d’une procédure disciplinaire suppose l’existence d’un trouble dans l’exécution du service public et que ce trouble soit constitutif d’une faute. A l’origine de ce trouble, il peut y avoir par exemple, une infraction pénale commise en dehors du service, dans la sphère privée de la vie de l’agent, mais l’autorité territoriale pourra considérer, parfois à bon droit, que la conduite répréhensible de l’agent peut entacher la réputation de l’administration et donc l’intérêt général. On pourrait ici parler de double peine, puisque la punition pourra s’exercer pénalement par une amende et/ou une peine de réclusion prononcée par le juge pénal, mais aussi il pourra s’y adjoindre une punition professionnelle qui va toucher le « coupable » dans le déroulement de sa carrière. Le seul cas où l’autorité territoriale a le devoir de prononcer une sanction contre un agent poursuivi devant le juge pénal, c’est quand ce dernier aura prononcé la déchéance des droits civiques de l’agent où elle devra prononcer la radiation des cadres (article 24 de la loi du 13/07/1983) Toutefois, si on peut corréler la faute disciplinaire avec des infractions punies par le code pénal, nulle part dans le statut on trouve une énumération de faits qui seraient susceptibles de constituer une faute, ou une liste de fautes qui seraient punissables, mais seulement une liste d’obligations auxquelles les agents publics doivent se conformer. L’absence de définition du comportement fautif est un point commun que le droit de la fonction publique partage avec le droit du travail. L’autorité investie du pouvoir disciplinaire a un très large pouvoir d’appréciation quant à considérer un comportement comme fautif et quant à conclure à la gravité de la faute. Bien évidemment la qualification de la faute fait l’objet d’un contrôle « normal » (par opposition à restreint) par le Tribunal administratif. Il vérifiera notamment si le comportement qui est reproché à l’agent constitue bien une faute

5 La faute est un manquement à une obligation
Ainsi le fonctionnaire doit se soumettre à un certain nombre d’obligations qui sont énumérées, pour certaines en tout cas, dans la loi de juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Mais la liste n’est pas exhaustive. La gravité du manquement est considérée comme variable en fonction du grade et des fonctions occupées par l’agent. Les obligations des fonctionnaires : le statut prescrit un certain nombre d’obligations auxquelles l’agent doit se conformer. Il s’agit notamment et surtout d’obligations déontologiques qui du fait de l’exercice d’une mission de service public place l’agent public dans un cadre plus contraignant que les autres salariés. En effet, l’agent public doit rendre compte de son éthique exemplaire à ces concitoyens. Ainsi l’article 15 de la déclaration des droits de l’homme et des citoyens prévoit que “la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration”. En découle un principe de sévérité à regarder les fautes commises par les agents publics que ce soit dans le cadre de leurs fonctions et parfois même dans le cadre de leur vie privée justifiée par le fait qu’ils collaborent à une mission de puissance publique et par là même doivent avoir un comportement irréprochable. La loi de juillet 1983 comporte un chapitre IV intitulé : « Obligations ». Ces obligations visent tous les fonctionnaires, et, par conséquent, les fonctionnaires territoriaux y sont assujettis. Les obligations énumérées dans la loi sont : l’obligation de ne pas cumuler plusieurs activités lucratives, en effet, tout fonctionnaire a l’obligation de se consacrer à sa fonction (art. 25), l’obligation de discrétion (art. 26), l’obligation d’information du public qui doit se conjuguer avec l’obligation de discrétion (art. 27), l’obligation d’obéissance (art. 28),… s’y ajoutent l’obligation de probité, l’obligation de réserve. Certaines de ces obligations trouvent leur origine dans la préoccupation d’assurer le bon fonctionnement du service, d’autres ont une connotation beaucoup plus moraliste. D’un point de vue moral, le comportement du fonctionnaire peut être sanctionné même s’il s’agit d’une « faute » commise hors service, pour manquement à l’honneur ou au devoir de probité. C’est alors en vertu d’une exigence de moralité, pour protéger la « réputation » de l’administration (certains parlent de « dignité » de l’administration) que sera sanctionné le comportement litigieux. Souvent, dans ce cas, le comportement sera lié à l’établissement d’une infraction pénale et sera poursuivi devant les tribunaux judiciaires. Mais ni le caractère non définitif des poursuites judiciaires et de la décision de justice, ni le principe de la présomption d’innocence, ni le principe de prohibition des doubles peines, n’entrave les poursuites disciplinaires lancées à l’encontre du fonctionnaire. L’engagement de poursuites disciplinaires est indépendant de l’engagement de poursuites pénales, et la décision de sanction n’est pas contingente de la décision de justice prise par la juridiction pénale sauf dans les cas où la décision de justice entraîne la déchéance des droits civiques du condamné. Les manquements à la déontologie sont très largement interprétés comme tout « comportement d’un fonctionnaire entrave le bon fonctionnement du service ou porte atteinte à la considération du service dans le public » (cf. définition de la faute disciplinaire sur le site du ministère de la fonction publique). Toutefois, il n’existe aucun code de l’honneur permettant de fixer les devoirs de moralité auquel l’agent public devrait répondre. D’autre part, certaines professions, au sein même des corps et cadres d’emploi, sont soumises à des Codes de déontologie qui leur sont spécifiques.

6 L’obligation d’obéir confrontée à l’obligation de désobéir
L’obligation d’obéissance qui a elle seule semble garante du bon fonctionnement de l’administration connaît des atténuations en vertu de la « théorie de baïonnettes intelligentes » si l’illégalité de l’ordre est manifeste (l’article du Code pénal déclare irresponsable celui qui a accompli « un acte commandé par l’autorité légitime, sauf si cet acte est manifestement illégal »). Mais le principe reste l’obligation d’obéir : Le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique Article 28 de la loi du 13/07/1983 : « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. Il n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés ». Le principe est l’obéissance aux ordres donnés sans avoir, normalement, à en vérifier la légalité. On obéit et on observe scrupuleusement l’ordre donné, c’est alors le supérieur hiérarchique auteur de l’ordre qui assume la responsabilité de la légalité de l’ordre. Toutefois, l’obéissance aveugle à des ordres ayant des conséquences irréversibles n’est pas souhaitable pour l’intérêt général. Ainsi, le devoir de désobéissance est parfois organisé dans les codes de déontologie de certains corps, notamment de police, avec établissement d’un droit d’alerte sur les ordres manifestement illégaux. Le refus d’obéissance sera exonéré de poursuites que si l’exécution de l’ordre entraîne des conséquences suffisamment graves pour l’intérêt général. Le caractère manifeste de l’illégalité est interprété plus largement par le juge pénal que par le juge administratif. Ainsi du point de vue du droit pénal existerait un réel devoir de désobéissance qui ne serait pas reconnu par le juge administratif, ce qui pourrait placer un fonctionnaire devant un cas de conscience difficile. Il sera également exonéré de poursuites disciplinaires en vertu de l’application du droit d’alerte et de retrait lorsque l’ordre met l’agent en situation de danger grave et imminent (art 5-1 du décret modifié n° du 10/06/1985). Autre cause d’exonération, les cas de refus d’ordre visant à obtenir des faveurs d’ordre sexuelles (cf. loi n° du 02/11/1992 : « Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire en prenant en considération : 1°) Le fait qu’il a subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement d’un supérieur hiérarchique ou de toute personne qui, abusant de l’autorité que lui confèrent ses fonctions, a donné des ordres, proféré des menaces, imposé des contraintes ou exercé des pressions de toute nature sur ce fonctionnaire dans le but d’obtenir des faveurs de nature sexuelle à son profit ou au profit d’un tiers ; 2°) Ou bien le fait qu’il a témoigné de tels agissements ou qu’il les a relatés. Est passible d’une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé aux agissements définis ci-dessus ».) Lorsque l’agent sera sanctionné pour avoir manqué à son devoir d’obéissance, il faudra vérifier notamment qu’il a bien désobéi à un ordre émanant d’un supérieur hiérarchique. Il pourra alors être utile de se procurer l’organigramme de la collectivité pour déterminer les relations hiérarchiques. Et si l’agent a reçu des ordres contradictoires, il faudra vérifier que celui auquel il a obéi est celui donné par le supérieur le plus haut placé dans la hiérarchie.

7 L’obligation de se consacrer à sa mission publique
La référence à cette obligation permet aux autorités administratives de sanctionner notamment l’abandon de poste, mais aussi, le manque de conscience professionnelle, les retards, et, enfin, le non respect de la règle d’interdiction de cumul d’emplois public- privé La sanction de l’abandon de poste connaît une procédure particulière et il convient que soit bien établie sans équivoque l’intention du fonctionnaire de rompre le lien avec son administration-employeur. La règle du non-cumul a subi au fil du temps quelques dérogations puis des aménagements au fur et à mesure que s’est précisé la volonté de nos gouvernants d’établir des passerelles entre le public et le privé, pour permettre au plus grand nombre de fonctionnaires que quitter l’administration qui les emploient. D’autre part, le fonctionnaire est responsable des tâches qu’il accomplit et de leur exécution sans pouvoir se décharger sur ses subalternes (art. 28). Dans le cas d’absence de service fait l’autorité territoriale a une compétence liée et doit suspendre le traitement de l’agent même en dehors de toute procédure disciplinaire suivie.

8 Les obligations répondant à un devoir de loyauté des agents
L’obligation de discrétion L’obligation de réserve L’obligation de loyalisme à laquelle sont tenus de se conformer certains agents dont les emplois sont très liés au pouvoir politique. L’obligation de neutralité religieuse, politique est issue de la jurisprudence L’obligation d’impartialité L’obligation de secret professionnel concernant certaines professions en particulier Cependant le fonctionnaire garde le droit de critiquer mais pas de dénigrer. L’obligation de discrétion est imposée par la loi (art. 26 de la loi du 13 juillet 1983) et ne peut pas être atténuée par l’exercice d’un mandat syndical. Elle devra être conciliée avec l’obligation d’information des administrés qui peut conduire, elle aussi à l’application de sanctions disciplinaires si elle n’est pas respectée. Elle se distingue du secret professionnel. L’obligation de réserve n’est pas inscrite dans les textes. Elle a été créée par le Conseil d’Etat. Elle subsiste même si l’agent exerce un mandat syndical et le juge vérifiera notamment si le non respect de cette obligation s’est exercé dans le limite du droit d’expression syndicale et dans un but de défense des intérêts professionnels collectifs ou individuels des salariés. Il s’agira de concilier la liberté d’expression avec le devoir de réserve et le juge vérifiera au cas par cas dans quelle mesure les limites auront ou pas été respectées. On notera parmi les atteintes au devoir de réserve qui ont été considérées comme sanctionnables par la jurisprudence : les écarts de langage surtout lorsqu’ils s’adressent à un supérieur hiérarchique, les abus de langage, les insultes, les propos injurieux, les désaccords avec l’autorité hiérarchique portés sur la place publique… Ainsi pour illustrer l’obligation de neutralité religieuse, on peut citer la possibilité de sanctionner un agent qui ferait état de ses croyances religieuses ou de signes ostentatoires dans l’exercice de ses fonctions. Cette faute est reconnue par le tribunal administratif au nom du principe de laïcité.

9 Les obligations répondant à un devoir d’honnêteté des agents
L’obligation de probité L’obligation d’intégrité L’obligation de ne pas porter atteinte à l’honneur Les missions des agents publics sont considérées par nature comme des missions d’intérêt général qui demandent peut-être un scrupule à la hauteur de la valeur de la mission qui leur est confiée. On va en particulier regarder si le comportement de l’agent, même s’il ne concerne que sa vie privée, est compatible avec les fonctions qu’il exerce. Ces obligations ne sont inscrites que dans certains statuts mais s’appliquent à tous les fonctionnaires auxquels on tendrait à demander une conduite exemplaire. La notion de probité fait appel à des valeurs morales. Bien évidemment, le comportement qui vient le plus volontiers à l’esprit lorsqu’on parle de probité ou d’intégrité, c’est le vol, on pense aussi à la corruption. Le code pénal punit déjà plus sévèrement les vols lorsqu’ils sont commis par des agents détenant ou gérant des fonds publics. C’est en effet une circonstance aggravante. Mais cette sanction pénale se doublera souvent d’une sanction disciplinaire prononcée en plus. Par extension, on verra sanctionner « toute situation révélant un comportement abusif dans l’exercice des fonctions par un détournement des moyens mis à disposition »

10 Pas de sanction sans procédure disciplinaire
La procédure disciplinaire est considérée comme une garantie des droits des fonctionnaires « à un procès équitable » Les sanctions sont limitativement énumérées : on ne peut pas inventer de nouvelles sanctions (théorie des sanctions déguisées) Une même faute ne peut être punie qu’une seule fois (principe non bis in idem) Pas de délai de prescription sauf en cas de suspension donc de « faute grave ». Les principes fondamentaux du droit à la défense doivent être respectés. Avant tout, une garantie qui devra avoir été respectée scrupuleusement dès le début du lancement de la procédure est l’information de l’intéressé. Le respect de cette garantie comme de toute la procédure est fondamental pour que le pouvoir disciplinaire s’exerce dans la légalité. L’administration est libre de poursuivre le fonctionnaire fautif quand elle le souhaite sans que lui soit opposable un délai de prescription. Certaines garanties fondamentales ne lui sont applicables qu’avec une extrême variabilité dans les interprétations. Ainsi l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’homme qui prévoit « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. » ne reçoit pas une application systématique. En effet, la jurisprudence communautaire considère que la procédure disciplinaire est une procédure purement administrative à laquelle les principes posés par la Convention ne s’appliquent pas. En effet, le Conseil de discipline n’est pas considéré comme une juridiction, un tribunal, et il ne s’agit pas d’une procédure judiciaire. Il ne s’agit pas d’un procès mais d’une procédure administrative. On rencontre toutefois des velléités d’appliquer cette conception du « délai raisonnable » en droit national (CE 23 février 2000 « L’hermite »).

11 Pas de sanction sans texte
Les sanctions sont classées en 4 groupes qui vont de la plus faible à la plus sévère : 1er groupe : avertissement, blâme, exclusion temporaire de 4 jours maximum 2ème groupe : abaissement d’échelon, exclusion temporaire de 4 à 15 jours 3ème groupe : exclusion temporaire de 16 jours à 2 ans, rétrogradation 4ème groupe : mise à la retraite d’office, révocation Pourquoi 4 groupes ? Il existe 9 sanctions et les sanctions prises à l’encontre d’un fonctionnaire ne peuvent qu’être prévues dans cette liste qui est exhaustive. Toute autre type de sanction appliquée serait considérée comme sanction déguisée et pourrait faire l’objet d’un recours en annulation. Ces quatre groupes constituent une échelle de sanctions, et dans chacun des groupes les sanctions qui y sont visées sont elles-mêmes classées par ordre de sévérité. Mais il n’existe pas de grille permettant de définir une échelle de sanctions proportionnée à la gravité de la faute. L’autorité territoriale dispose d’un très large pouvoir d’appréciation quant à la sanction à infliger. Le juge n’exercera qu’un contrôle restreint qui est celui de l’erreur manifeste d’appréciation. Ainsi la sévérité de la sanction pourra être justifiée par la faute commise à laquelle pourra s’adjoindre l’examen du comportement de l’agent en général. En ce qui concerne la fonction publique territoriale c’est la loi du 26 janvier 1984 qui établit la liste des sanctions applicables : Article 89 « Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : Premier groupe : l'avertissement ; le blâme ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ; Deuxième groupe : l'abaissement d'échelon ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ; Troisième groupe : la rétrogradation ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; Quatrième groupe : la mise à la retraite d'office ; la révocation. … » Dans le cadre des sanctions disciplinaires du 4ème groupe on trouvait également auparavant la suspension des droits à pension qui accompagnait la révocation ou la mise en retraite d’office, ou encore en cas de condamnation à une peine afflictive ou infamante. Ces cas qui ouvraient donc la possibilité de suspendre la perception de la pension de retraite ont été supprimé des sanctions disciplinaires par la loi n° du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité territoriale après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. Ce pouvoir est exercé dans les conditions prévues à l'article 19 du titre Ier du statut général. L'autorité territoriale peut décider, après avis du conseil de discipline, de rendre publics la décision portant sanction et ses motifs. Un décret fixe, pour chacune des sanctions du deuxième et du troisième groupe définies au premier alinéa du présent article, les conditions et les délais à l'expiration desquels la mention des sanctions cesse de figurer au dossier du fonctionnaire. Enfin, une même faute ne peut être sanctionnée qu’une fois. Ainsi, si la procédure disciplinaire est considérée comme irrégulière, parce que, par exemple, le Conseil disciplinaire n’a pas été saisi avant la décision, les faits reprochés ne peuvent pas être à nouveau poursuivis.

12 La suspension La suspension n’est pas une sanction. C’est ce qu’on peut appeler une mesure conservatoire. Elle est prévue par l’article 30 de la loi du 13 juillet Elle est limitée dans le temps (4 mois). Seule l’autorité qui détient le pouvoir disciplinaire peut prendre une décision de suspension. Article 30 « En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline. Le fonctionnaire suspendu conserve son traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et les prestations familiales obligatoires. Sa situation doit être définitivement réglée dans le délai de quatre mois. Si, à l'expiration de ce délai, aucune décision n'a été prise par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire, l'intéressé, sauf s'il est l'objet de poursuites pénales, est rétabli dans ses fonctions. Le fonctionnaire qui, en raison de poursuites pénales, n'est pas rétabli dans ses fonctions peut subir une retenue qui ne peut être supérieure à la moitié de la rémunération mentionnée à l'alinéa précédent. Il continue, néanmoins, à percevoir la totalité des suppléments pour charges de famille. »

13 La position de l’agent poursuivi
La position la plus classique dans laquelle un agent peut être poursuivi est bien évidemment la position d’activité, qui inclut le cas des congés maladie. Une procédure disciplinaire peut être introduite également contre un agent en détachement

14 LA PROCEDURE DISCIPLINAIRE COMME GARANTIE DES DROITS DE L’AGENT POURSUIVI
Comme nous l’avons vu la notion d’obligations auxquelles sont soumis les agents publics est une notion suffisamment élastique pour permettre au pouvoir local de sanctionner ses salariés quel que soit le comportement qui leur est reproché. Or, pourtant, on trouve dans la jurisprudence, une littérature abondante concernant les « sanctions déguisées » infligées aux fonctionnaires. C’est que parfois, le pouvoir dit disciplinaire préfère se soustraire à une procédure disciplinaire qui se veut une garantie fondamentale des droits des agents. Le non-respect d’une procédure telle que la procédure disciplinaire affaibli la décision de sanction qui pourra être annulée en conséquence. Défendre un agent qui fait l’objet d’une procédure disciplinaire signifie de veiller au respect des prescriptions procédurales. En effet, l’application d’une sanction disciplinaire peut avoir des conséquences non négligeables à graves sur la carrière de l’agent et il appartient aux représentants du personnel chargé de le défendre de veiller à ce que toutes les garanties légales et règlementaires de ses droits aient été respectées. La procédure disciplinaire applicable aux agents titulaires des collectivités territoriales est régie par le décret n° du 18 septembre 1989.

15 Le pouvoir de sanctionner
Seule l’autorité territoriale qui a le pouvoir de nomination peut sanctionner un agent : - le maire - le président Dans la fonction publique territoriale, l’autorité investie du pouvoir de nomination, et donc du pouvoir disciplinaire, est l’exécutif local, c’est-à-dire l’élu, et non le supérieur hiérarchique. Le pouvoir de sanctionner ou pas est discrétionnaire sauf en cas de compétence liée. C’est l’autorité territoriale qui entame la procédure disciplinaire et elle seule en a le pouvoir. Il faudra donc s’assurer que l’autorité qui use du pouvoir disciplinaire le détient bien. C’est cette même autorité qui devra qualifier les faits qui sont reprochés à l’agent de faute disciplinaire par référence aux obligations que nous avons énumérées ci-avant. L’engagement d’une procédure disciplinaire fait l’objet d’un pouvoir discrétionnaire de la part de l’autorité territoriale qui le détient. Le choix de la sanction, s’il est un peu plus encadré, n’en est pas moins l’expression d’un large pouvoir d’appréciation. L’autorité qui détient le pouvoir disciplinaire ne sera obligée de sanctionner un agent que lorsqu’un juge pénal aura prononcé la déchéance de ses droits civiques ou en cas d’abandon de poste.

16 Le devoir de sanctionner
L’autorité qui détient le pouvoir disciplinaire ne sera obligée de sanctionner un agent que lorsqu’un juge pénal aura prononcé la déchéance de ses droits civiques. Le cas particulier de l’abandon de poste. Bien que la compétence de l’administration soit liée par la décision du juge pénal qui a prononcé la déchéance des droits civiques, elle n’est pas dispensée de respecter la procédure disciplinaire. En cas d’abandon de poste, l’autorité territoriale a une compétence liée. Toutefois, l’abandon de poste n’est pas considérée comme une faute à proprement parler et la radiation des cadres ne suit pas la procédure disciplinaire mais une procédure spécifique qui doit garantir les droits de l’agent, notamment, et encore une fois, à son information.

17 Une procédure allégée pour les sanctions du 1er groupe
Les sanctions du 1er groupe ne font pas l’objet d’une consultation du Conseil de discipline. Procédure à respecter : Information de l’agent sur la possibilité d’obtenir communication de son dossier Information de l’agent sur la possibilité de se faire assister d’un conseil de son choix Rédaction d’un rapport disciplinaire placé dans le dossier de l’agent et dont il doit pouvoir prendre connaissance Rédaction d’un procès-verbal de consultation du dossier Respect d’un délai suffisant pour établir sa défense Comme pour toutes les procédures disciplinaires, la procédure à respecter pour l’application d’une sanction du 1er groupe impose de mettre le fonctionnaire en position de pouvoir consulter son dossier et de se faire assister d’un conseil de son choix. Le rapport disciplinaire doit préciser quels sont les faits qui sont reprochés à l’agent poursuivi et dans quels contexte et circonstances ils se sont déroulés. C’est un rapport de ce type qui servira à la saisine du Conseil de discipline pour les sanctions des autres groupes. Selon l’article de la loi du 26 janvier 1984 : « Parmi les sanctions du premier groupe, seuls le blâme et l'exclusion temporaire de fonctions sont inscrits au dossier du fonctionnaire. Ils sont effacés automatiquement au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période. »

18 L’ouverture de la procédure disciplinaire
L’agent est invité par écrit à venir consulter son dossier Il lui est indiqué qu’il est envisagé de lui appliquer une sanction en précisant le groupe de sanctions et la sanction envisagée Les motifs des poursuites sont énoncés également Le courrier précise également que l’agent a le droit de se faire assister du défenseur de son choix C’est le courrier qui est adressé à l’agent par l’autorité détentrice du pouvoir disciplinaire (par LRAR) qui ouvre la procédure disciplinaire. Ces points doivent être vérifiés car si une de ces mentions manquent, la procédure pourra être considérée comme irrégulière. L’ouverture de la procédure disciplinaire appartient, comme son initiative, à l’autorité investie du pouvoir disciplinaire (= autorité investie du pouvoir de nomination) qui informe par écrit l’agent de l’ouverture d’une procédure disciplinaire à son encontre et qui, le cas échéant, et après avoir fait bénéficier l’intéressé de ses droits à consultation de son dossier et de se faire assister, devra saisir le Conseil de discipline. « L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense » article 4 du décret n° du 18 septembre 1989. La règlementation n’impose aucune forme particulière pour informer l’agent de ses possibilités de se faire assister du défenseur de son choix (CAA Paris du 12 novembre 2009, n° 08PA03095, M M.)

19 La consultation du dossier
Elle doit être obligatoirement proposée à l’agent quelle que soit sa situation et quelle que soit la sanction qui est envisagée. Le dossier contient le rapport disciplinaire. L’agent peut demander des photocopies de chaque pièce contenue dans son dossier Un procès-verbal de consultation sera rédigé et signé des personnes présentes Il semble que toute information utile doit être délivrée à l’agent lors de la consultation de son dossier et, notamment, il doit être informé du fait qu’il peut obtenir des photocopies des pièces contenues dans son dossier. La consultation du dossier par l’agent doit être organisée avant toute prise de mesure individuelle le concernant (LOI DU 22 AVRIL 1905 PORTANT FIXATION DU BUDGET DES DEPENSES ET DES RECETTES DE L'EXERCICE Art Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté. ) a fortiori donc lorsqu’il s’agit d’une mesure disciplinaire. Lorsque l’on assiste un agent pour la consultation du dossier, il ne faut pas hésiter à noter tout ce qu’on constate d’insolite. Il est alors important de savoir de quoi est constitué le dossier d’un agent.

20 Obligation de constituer un dossier INDIVIDUEL pour chaque agent
LOI N DU 13 JUILLET 1983 PORTANT DROITS ET OBLIGATIONS DES FONCTIONNAIRES Article 18 : Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activité politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques de l'intéressé. Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. Dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, le dossier du fonctionnaire peut être géré sur support électronique s'il présente les garanties prévues par les alinéas précédents. Il s’agit d’une obligation qui vise l’autorité territoriale pour chacun des fonctionnaires qu’elle emploie. Ainsi pour que le dossier soit consultable, et que, donc, l’agent soit inviter à le consulter, il faut que le dossier préexiste à la procédure disciplinaire. Les pages ont dû être numérotées au fur et à mesure de la constitution du dossier et ce depuis le recrutement de l’agent. Si on constate, par exemple, que la numérotation s’est faite avec le même stylo et la même écriture, il y a des chances pour que la numérotation ait été faite toute en même temps et que donc elle ne préexistait pas à la demande de consultation du dossier. D’autre part, au dossier, doit figurer l’enregistrement des « pièces administratives » le constituant et, par conséquent, le dossier doit contenir un registre retraçant la composition du dossier.

21 La saisine obligatoire du Conseil de discipline
Seules l’application des sanctions du premier groupe est dispensée de la saisine du Conseil de discipline. Dans tous les autres cas, le Conseil de discipline est obligatoirement saisi par l’autorité disciplinaire qui envisage l’application d’une sanction. Formellement la saisine du Conseil de discipline se fait par un courrier de saisine auquel est joint le dossier disciplinaire. La saisine du Conseil de discipline est obligatoire avant le prononcé d’une sanction sauf dans le cas des sanctions du 1er groupe. Si le Conseil de discipline n’est pas saisi avant, la procédure disciplinaire est invalidée et ne peut pas être régularisée par une saisine ultérieure. Même si une collectivité choisissait, alors qu’elle n’y est pas obligée, de saisir le Conseil de discipline pour prononcer une sanction du 1er groupe, l’antériorité de la saisine devrait être respectée. Si un agent est suspendu pour faute grave, la saisine du conseil de discipline doit se faire sans délai. Dans les autres cas, il n’existe pas de délai de saisine du Conseil de discipline après le constat de la faute, ce qui peut faire peser une épée de Damoclès sur la tête du fonctionnaire et on pourrait même imaginer que ce puisse servir de moyen de chantage pour une hiérarchie peu scrupuleuse. Le dossier disciplinaire est composé de : La lettre de saisine du Conseil de Discipline Copie de la lettre informant l'agent de la procédure engagée à son encontre Procès-verbal de communication de dossier Rapport daté et signé de l'autorité territoriale, précisant les faits reprochés à l'intéressé (e), les circonstances dans lesquelles ils ont été commis et mentionnant la sanction que vous estimez devoir être appliquée. L'adresse exacte de l'agent Fiches de notation de l'intéressé(e). Le cas échéant, observations écrites de l'agent. Un double du présent dossier disciplinaire pour permettre la consultation par les membres du Conseil de Discipline Autres  Les pièces du dossier et documents annexés doivent être numérotés

22 Le Conseil de discipline
C’est la Commission administrative paritaire qui, réunie en formation disciplinaire, constitue le Conseil de discipline. C’est la Commission administrative paritaire dont dépendent les agents de la collectivité qui va connaître de la procédure disciplinaire prise à l’encontre de ces agents. Comme pour les commissions administratives, il existe un Conseil de discipline par catégorie (A, B et C) Il s’agit donc d’un organisme paritaire dans lequel le personnel est représenté. Quand elle siège en formation de Conseil de discipline, la CAP est présidée par un magistrat et non par l’Autorité territoriale (art . 31 de la loi du 26 janvier 1984). C’est l’article 90 de la loi du 26 janvier 1984 qui fixe la composition du Conseil de discipline et les modalités de son fonctionnement La position des délégués du personnel au Conseil de discipline va être celle de la défense des agents quels que soient les faits qui leur sont reprochés. Le magistrat qui préside le Conseil de discipline est nommé par le Président du Tribunal Administratif dans le ressort duquel siège la commission. Avant 1994, il s’agissait d’un magistrat de l’ordre judiciaire mais, depuis, il s’agit donc d’un magistrat de l’ordre administratif en activité ou honoraire. Il est rémunéré à la vacation par la Collectivité qui a engagé la procédure. Art 90 de la loi de 1984 : « Le conseil de discipline ne comprend en aucun cas des fonctionnaires d'un grade inférieur à celui du fonctionnaire déféré devant lui. Il comprend au moins un fonctionnaire du grade de ce dernier ou d'un grade équivalent. Les grades et emplois de la même catégorie classés par décret dans un même groupe hiérarchique sont équivalents au sens de la présente loi. La parité numérique entre représentants des collectivités territoriales et représentants du personnel doit être assurée au sein de la commission administrative paritaire siégeant en formation disciplinaire, au besoin par tirage au sort des représentants des collectivités territoriales au sein de la commission lorsqu'un ou plusieurs fonctionnaires de grade inférieur à celui du fonctionnaire poursuivi ne peut ou ne peuvent siéger. Lorsqu'un conseil de discipline est appelé à donner un avis sur les sanctions applicables aux personnels occupant un des emplois mentionnés à l'article 53 ci-dessus, les représentants du personnel sont tirés au sort sur des listes établies par catégorie dans un cadre interdépartemental ou national et comportant le nom de tous les agents occupant ces emplois. Le conseil de discipline délibère valablement lorsque le quorum, fixé, pour chacune des représentations du personnel et des collectivités, à la moitié plus une voix de leurs membres respectifs, est atteint. En cas d'absence d'un ou plusieurs membres dans la représentation des élus ou dans celle du personnel, le nombre des membres de la représentation la plus nombreuse appelés à participer à la délibération et au vote est réduit en début de réunion afin que le nombre des représentants des élus et celui des représentants des personnels soient égaux. Si le quorum n'est pas atteint lors de la première réunion, le conseil de discipline, après une nouvelle convocation, délibère valablement quel que soit le nombre des présents. Le conseil de discipline est saisi par un rapport de l'autorité territoriale. Ce rapport précise les faits reprochés et les circonstances dans lesquelles ils ont été commis. L'autorité territoriale et le fonctionnaire poursuivi peuvent faire entendre des témoins. » Les dispositions du décret n° du 18 septembre 1989 viennent préciser ces dispositions. Il faut bien évidemment, lorsqu’on siège en tant que titulaire ou que suppléant aux CAP avoir bien en tête le contenu de ces textes et en vérifier les modalités d’application.

23 Devant le Conseil de discipline
L’agent qui fait l’objet de poursuite est convoqué au moins 15 jours avant la date de la réunion du Conseil. (L’agent peut demander le report de la séance). L’autorité investie du pouvoir de discipline est convoquée dans les mêmes conditions et dispose des mêmes droits que l’agent poursuivi. Elle ne siège pas. Les débats ne sont pas publics. L’agent peut se faire assister d’un conseil (avocat) autre que les délégués du personnel élus en CAP L’agent qui fait l’objet de la procédure disciplinaire ou l’administration employeur peuvent appeler des témoins Les agents stagiaires ou titulaires sont convoqués devant le Conseil de discipline dès lors qu’ils font l’objet d’une procédure disciplinaire qui prévoit l’application d’une sanction autre que celles du 1er groupe. Les agents à temps non complets sont également convoqués dans les mêmes conditions (art. 104 de la loi du 26 janvier 1984). Ici encore l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’homme qui prévoit la publicité des débats devant les juridictions n’a pas lieu de s’appliquer car encore une fois le Conseil de discipline même s’il est présidé par un magistrat n’est pas une formation de jugement. (cf procédure devant le conseil de discipline décret du 18 septembre 1989) A signaler que nous devons conseiller, en cas de prévision d’application d’une sanction lourde, à l’agent poursuivi de prendre un avocat. Le Conseil de discipline doit se réunir dans les deux mois de sa saisine par l’autorité territoriale, un mois lorsque l’agent a été suspendu. L’autorité territoriale n’est pas obligée de surseoir à la procédure disciplinaire en attendant le résultat devant la justice pénale CAA Paris du 17 novembre 2009, n° 08PA4910, M S. Que l’agent concerné soit présent ou pas, le Conseil de discipline prend sa décision sauf si l’agent avait demandé le report de la séance ou s’il n’a pas été mis en mesure de présenter sa défense. Le Conseil de discipline délibère à huis clos en dehors de la présence de l’agent et peut demander une enquête (décidée à la majorité des présents) pour compléter son information.

24 L’avis du Conseil de discipline
Il doit être motivé Il est adopté à la majorité des membres présents (le Président n’a pas voix prépondérante) Il n’est pas contraignant pour l’autorité disciplinaire qui peut prononcer une sanction plus sévère ou moins sévère ou abandonner la procédure Il n’est pas susceptible de recours car il ne fait pas grief L’avis pris par le Conseil de discipline est notifié à l’agent et à l’autorité territoriale.

25 LA DECISION La décision de sanction ne peut intervenir qu’après consultation du Conseil de discipline sauf pour les sanctions du 1er groupe L’avis du Conseil de discipline ne s’impose pas à l’autorité territoriale à laquelle revient de prendre la décision finale La forme de la décision Les recours possibles contre la décision de sanction L’avis du Conseil de discipline dans les cas où il doit être consulté est facultatif. Ceci signifie que l’autorité territoriale n’aura pas d’obligation de se conformer à cet avis. La décision de sanction prend la forme d’un arrêté, sauf lorsqu’il s’agit d’un avertissement qui peut prendre la forme d’une lettre. A partir du 1er janvier 2010, aucune des décisions de sanction ne fera plus l’objet d’une transmission au contrôle de légalité. C’est déjà le cas pour les sanctions du 1er groupe. C’est en effet une ordonnance du 17 novembre 2009 qui réduit le nombre d’actes transmissibles au contrôle de légalité des préfectures et donc le nombre d’actes qui peuvent faire l’objet d’un déféré préfectoral.

26 LES VOIES DE RECOURS CONTRE LES DECISIONS DE SANCTION
Les sanctions disciplinaires font l’objet d’un contentieux abondant, ce qui a eu l’avantage de faire préciser de nombreuses dispositions par le juge Le recours devant le Conseil de discipline de recours Les recours possibles devant le Tribunal administratif Effacement par une loi d’amnistie Recours devant le Conseil de discipline de recours (article 91 et 93 de la loi de janvier 1984) : gratuit, il doit être déposé au secrétariat du Conseil de discipline régional de recours dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision de sanction. Le conseil de discipline de recours est composé d’élus de différents niveaux de collectivités territoriales (9 en tout) et de représentants du personnel. Le principe de parité est également, ici aussi, respecté. Il y a donc 9 représentants du personnel mandatés par les organisations syndicales. Il est comme le conseil de discipline de première instance présidé d’un magistrat de l’ordre administratif, mais qui, à la différence du Conseil de discipline dispose d’une voix prépondérante. L’agent qui fait l’objet d’une sanction du 4ème groupe ou qui fait l’objet d’une sanction du 2ème ou 3ème groupe plus sévère que celle prescrite par le Conseil de discipline, peut former un recours devant le Conseil de discipline régional de recours dans le délai d’un mois de la notification de la décision d’application de la sanction. Le Conseil de discipline régional de recours peut rejeter le recours par un avis motivé ou émettre des observations sur une sanction qui, cette fois, vont lier l’autorité territoriale qui ne pourra pas prononcer une sanction plus sévère. Sa décision toujours motivée va être notifiée à l’intéressé requérant, à l’autorité territoriale et au président de la CAP. Article 90 bis Créé par Loi juillet 1987 art 36 JORF 16 juillet 1987. Il est créé un conseil de discipline départemental ou interdépartemental de recours, présidé par un magistrat de l'ordre judiciaire, en activité ou honoraire, désigné par le premier président de la cour d'appel dans le ressort de laquelle est situé le siège du conseil de discipline. Le conseil de discipline départemental ou interdépartemental comprend en nombre égal des représentants des fonctionnaires territoriaux et des représentants des collectivités et des établissements publics territoriaux du département ou des départements concernés. Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application du présent article. » Article 91 Les fonctionnaires qui ont fait l'objet d'une sanction des deuxième, troisième et quatrième groupes peuvent introduire un recours auprès du conseil de discipline départemental ou interdépartemental dans les cas et conditions fixés par un décret en Conseil d'État. L'autorité territoriale ne peut prononcer de sanction plus sévère que celle proposée par le conseil de discipline de recours. » Quant au recours devant le Tribunal administratif, il sera peut-être plus facile d’obtenir une annulation en plaidant, le cas échéant, que les faits qui sont reprochés à l’agent ne constituent pas une faute, sur le fondement duquel le juge exerce un contrôle normal ; plutôt qu’à faire réviser la sanction sauf si la sévérité de celle-ci paraît réellement déconnectée de la réalité de la faute ou que l’agent n’a plus rien à perdre parce que par exemple il a été révoqué.

27 Application de la sanction
Certaines sanctions peuvent être prononcées avec sursis total ou partiel Effets sur la carrière de l’agent Art. 89 de la loi du 26 janvier 1984 : « … L'exclusion temporaire de fonctions, qui est privative de toute rémunération, peut être assortie d'un sursis total ou partiel. Celui-ci ne peut avoir pour effet, dans le cas de l'exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe, de ramener la durée de cette exclusion à moins de trois mois. L'intervention d'une sanction disciplinaire des deuxième et troisième groupes pendant une période de cinq ans après le prononcé de l'exclusion temporaire entraîne la révocation du sursis. En revanche, si aucune sanction disciplinaire, autre que celles prévues dans le cadre du premier groupe, n'a été prononcée durant cette même période à l'encontre de l'intéressé, ce dernier est dispensé définitivement de l'accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il a bénéficié du sursis. … » Les sanctions prononcées au titre du pouvoir de discipline détenue par l’administration sur les agents vont affectés ceux-ci, parfois très lourdement, dans le déroulement de leur carrière et dans leurs droits professionnels.

28 Disparition de la sanction
Ce n’est pas parce qu’une procédure disciplinaire a été suivie qu’une décision de sanction doit obligatoirement être prise par l’autorité disciplinaire Disparition de tout ou partie de la sanction pour « bonne conduite ». L’amnistie. Article 89 de la loi de janvier 1984 : « … si aucune sanction disciplinaire, autre que celles prévues dans le cadre du premier groupe, n'a été prononcée durant cette même période à l'encontre de l'intéressé, ce dernier est dispensé définitivement de l'accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il a bénéficié du sursis. … » L’article 31 du décret de 1989 ouvre la possibilité à l’agent de demander à ce que les sanctions du 2ème et 3ème groupe soient effacés de son dossier après 10 ans de service effectif à dater de la sanction.

29 Les spécificités de la fonction publique territoriale
Les règles propres applicables à la procédure disciplinaire de la fonction publique territoriale sont prévues dans les articles 89 et suivants de la loi n° du 26 janvier portant dispositions statutaires relatives à la Fonction Publique Territoriale Nous pouvons déplorer dans la fonction publique territoriale, comme dans la plupart des corps de la fonction publique d’Etat, l’absence de définition de la faute et d’établissement d’un code de déontologie qui pourrait par exemple aménager, dans certains cas, un « devoir de désobéissance » qui pourrait exonérer les agents de leur faute.

30 Le régime disciplinaire applicable aux agents non titulaires
Des garanties amoindries par le décret n° du 15 février 1988 qui vise les agents non titulaires de la fonction publique Les agents non titulaires ne sont soumis qu’à une partie seulement des obligations des agents publics La garantie minimale qui est ici aussi offerte à l’agent contractuel est la consultation de son dossier (art. 37)