Sommaire Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

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0 Module de formation de niveau application « La tutelle financière des opérateurs de l’Etat » Direction du Budget La tutelle financière des opérateurs – 1er trimestre 2009

1 Sommaire Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs
Présentation des intervenants Les grandes étapes budgétaires de l’année L’analyse des documents budgétaires et financiers du CA Les principes budgétaires et comptables L’équilibre global du budget : quelques notions et principes Exercices L’évolution de la tutelle et le pilotage stratégique La gestion en mode LOLF et la démarche de performance Le pilotage stratégique et l’évolution vers la contractualisation Les champs respectifs de la tutelle et du pilotage Les perspectives de modernisation des modalités d’exercice de la tutelle 14h h00 DEMI-JOURNEE 10 min (pause) 16h10 -17h00 1

2 Présentation des intervenants (1/5)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Le budgétaire (tutelle financière ministérielle ou DB) il est économe mais il n’hypothèque pas l’avenir il suit de près l’établissement il dialogue avec les autres ministère de tutelle il doit donc veiller à la cohérence activité de tutelle / rôle d’administrateur 2

3 Présentation des intervenants (2/5)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs L’autorité chargée du contrôle financier ou économique et financier (chef du DCB / CFR ou CGEFi) il a une bonne connaissance de l’établissement grâce à ses relations de travail permanentes il veille aux enjeux et risques budgétaires, à court et moyen terme il contrôle les actes de gestion les plus importants en s ’appuyant sur le « visa » ou l’« avis » mais son rôle dans l’établissement n’est pas strictement identique à celui exercé dans un ministère. 3

4 Présentation des intervenants (3/5)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Le comptable de l’opérateur il tient la comptabilité et établit le compte financier il connaît bien sa trésorerie et son évolution infra annuelle il est indépendant et seul habilité à manier les fonds publics associé aux décisions financières, il peut être une source précieuse d’informations 4

5 Présentation des intervenants (4/5)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Le directeur de l’opérateur Il a pour principales préoccupations : l’atteinte de ses objectifs (éventuellement fixés par lettre de mission) et l’autonomie de son organisme l’équilibre de ses comptes de l’année la stabilité de ses ressources dans le temps le besoin de clarté sur ses moyens et ses objectifs 5

6 Présentation des intervenants (5/5)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Le président du CA il partage les préoccupations du directeur il préside à la définition des stratégies de long et court terme par la définition de l’ordre du jour et l’organisation des débats au sein du CA il fait respecter l’équilibre des débats au sein du CA il assure un rôle de médiateur sur les éventuels sujets conflictuels 6

7 Les grandes étapes budgétaires de l’année (1/2)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs La circulaire annuelle de la direction du budget détermine les modalités de présentation des budgets des opérateurs, en prenant en compte les spécificités liées aux différents statuts (EPA, EPIC, GIP, EPST,…) 1ère étape : le vote du budget (en n-1) : Tableaux budgétaires incontournables à format standardisé Note de présentation Tableau 1 : budget présenté par enveloppes soumis au vote du CA (compte de résultat prévisionnel et tableau de financement abrégé prévisionnel) Tableaux 2 (CRP détaillé en compte à 3 chiffres), 3 (calcul de la capacité d’autofinancement) et 4 (TFAP à 2 chiffres et tableau complémentaire présentant l’évolution du fonds de roulement/trésorerie) : pour information du CA Tableaux annexes budgétaires obligatoires mais à format adaptable Tableau 5 : Tableau des opérations pluriannuelles Tableau 6 : Tableau des emplois de l’opérateur Tableau 7 : Tableau de présentation des dépenses par destination Tableau 8 : Tableau des immobilisations et des dotations aux amortissements Tableau 9 : Tableau de suivi des ressources affectées Tableau 10 : Plan de trésorerie Tableau 11 : Tableau des dépenses informatiques 7

8 Les grandes étapes budgétaires de l’année (2/2)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs 2ème étape : les décisions modificatives (en n) : Budget modifié : mouvements de crédits Note de présentation Tableaux 1 à 4 présentés modifiés et présentés au CA Les annexes budgétaires, tableaux 5 à 11, sont obligatoirement présentées lorsqu’elles sont affectées par la DM 3ème étape : le vote du compte financier (en n+1) : Présentation d’un dossier type : Compte de résultat et Tableau de financement abrégé Bilan Tableau faisant apparaître le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie Annexes (prévues par les instructions et normes comptables) Règles applicables : Rapport du comptable sur le fonctionnement de l’organisme (ratios significatifs, soldes intermédiaires de gestion, évolution de l’activité de l’établissement par rapport aux deux exercices précédents) ; Rapport de synthèse rédigé par l’ordonnateur, commentant et élargissant les données figurant dans le compte financier et comprenant les tableaux et annexes budgétaires ; Développement spécifique sur les dépenses d’investissement expliquant les orientations de l’établissement et le coût de revient de chaque opération. 8

9 Le rôle de la tutelle dans l’analyse des documents budgétaires et financiers du CA
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Dans les différents organismes sous tutelle (qu’ils soient opérateurs ou non) bénéficiant de financements publics, le contrôle exercé tout au long de l’année par la tutelle doit permettre de vérifier : Lors de l’adoption du budget : La conformité du budget aux ressources publiques (montant des subventions notifiées) et aux missions et objectifs fixés par le responsable de programme. Tout au long de l’exécution : Le respect des règles budgétaires, financières et comptables, l’application des décisions budgétaires du gouvernement, la détection des dérives en gestion (surveillance de certains postes de charges, exemple les charges de personnel) et des risques de trésorerie. A moyen terme : L’identification des reports de charges, la soutenabilité des engagements pluriannuels de l’organisme (notamment en matière d’investissements), les risques économiques et financiers des décisions de gestion, les réformes structurelles qui doivent être mises en œuvre dans l’organisme ou les réformes du ministère de tutelle auxquelles il doit contribuer. 9

10 Les grands textes à connaître
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Le RGCP : décret n° du 29 décembre 1962 portant règlement sur la comptabilité publique (3ème partie : les EPN, art. 151 à 225) Les régimes budgétaires, comptables et financiers particuliers : décret n°94-39 du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier des EPSCP décret n° du 22 février 2002 relatif au régime budgétaire, financier et comptable des EPST décret statutaire de l’EP (ex : les offices agricoles) Le décret n° du 8 juillet 1999 relatif aux modalités d’approbation de certaines décisions financières des EP de l’Etat (accord tacite sous un mois) Les instructions générales M 9 (notamment M 9-1 pour les EPA, M 9-3 pour les EPSCP et M 9-5 pour les EPIC) La circulaire annuelle de la DB relative à la préparation des budgets des opérateurs Les textes qui fondent le contrôle économique et financier et le contrôle financier : le décret n° du 26 mai 1955 modifié, relatif au contrôle économique et financier de l’Etat le décret n° du 4 juillet 2005 relatif au contrôle financier au sein des établissements publics administratifs de l’Etat en lien avec le décret n° du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l’Etat 10

11 Les principes budgétaires et comptables à connaître (1/3)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Annualité budgétaire l’établissement doit soumettre à son assemblée délibérante un budget chaque année p.m. : budget = compte de résultat + tableau de financement abrégé dans les EPA = budget primitif et dans les EPIC = EPRD Unité budgétaire le budget retrace l’ensemble des recettes et des dépenses Universalité budgétaire absence d’affectation d’une ressource à une dépense et de contraction entre recettes et dépenses Spécialité budgétaire les crédits sont ouverts pour un objet déterminé 11

12 Les principes budgétaires et comptables à connaître (2/3)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Un travail préalable à la préparation du BP : la détermination du montant de la subvention en conférence budgétaire : des mesures d’ajustement automatiques (valeur du point, mesures statutaires actées,...) ou de rebasage en cas de difficulté avérée, des mesures nouvelles demandées par le ministère technique correspondant soit à de nouvelles missions, soit à un nouveau projet, …qui viennent modifier le montant n-1. 12

13 Les principes budgétaires et comptables à connaître (3/3)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Au moment de la préparation du BP : l’équilibre global du budget : le résultat tout d'abord, puis la capacité d'autofinancement, puis la variation du fonds de roulement, …qui offrent dans une approche globale, une bonne vision de la santé de l'EP l’évaluation des ressources propres (taxe fiscale, conventions de ressources,…), les emplois et la masse salariale (enveloppe de dépenses de personnel). 13

14 L’équilibre global du budget : quelques notions et principes (1/9)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Compte de résultat prévisionnel (le résultat est le solde des opérations de gestion de l’établissement) Capacité d’autofinancement (surplus monétaire dégagé par les opérations de gestion) Tableau de financement prévisionnel abrégé Variation du fonds de roulement 14

15 L’équilibre global du budget : quelques notions et principes (2/9)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Le résultat, comme l’indique la circulaire, doit être positif ou nul. A défaut, cela signifie que les ressources de l’EP ne lui permettent pas de financer son activité. Il faut donc rechercher : les causes structurelles, les économies ou rationalisations possibles, l’accroissement des ressources propres. 15

16 L’équilibre global du budget : quelques notions et principes (3/9)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs La capacité d’autofinancement est l’excédent de ressources internes dégagé par l’établissement : son calcul revient à ne prendre en compte que les opérations entraînant des encaissements ou des décaissements c’est donc un véritable excédent de gestion : qui peut être utilisé pour des opérations d’investissement ou pour abonder le fonds de roulement et préparer des dépenses à venir. 16

17 L’équilibre global du budget : quelques notions et principes (4/9)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Pour la variation du fonds de roulement : si elle est positive, on prépare l’avenir si elle est négative : soit une grosse opération est en cours ; soit l’établissement puise dans ses ressources propres, ce qui peut signaler une situation difficile. 17

18 L’équilibre global du budget : quelques notions et principes (5/9)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs L’évaluation des ressources propres : elles constituent une ressource limitée mais indispensable ; leur surévaluation représente un risque de gestion ; à l’inverse leur sous-évaluation pénalise la gestion de l’EP ; il peut être intéressant d’optimiser leur niveau (recherche de possibilités d’augmentation, de modulation plus favorable,…). 18

19 L’équilibre global du budget : quelques notions et principes (6/9)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Les emplois et la masse salariale : distinguer ETPT inscrits au budget de l’Etat et les emplois de l’EP, mesurés en ETP ou en ETP et en ETPT depuis le 1er janvier 2009 (en application de l’article 64 de la LFI pour 2008), un plafond d’emplois pour les opérateurs, mesurés en ETP, est prévu par la loi de finances. En pratique, ils (emplois sous plafond voté par la LFI et emplois hors plafond) font l’objet d’une autorisation dans le tableau d’emploi associé au BP ou à l’EPRD voté par le CA. Ainsi, les demandes de créations doivent être justifiées et arbitrées, en cas de difficultés, c’est une piste d’économie. 19

20 L’équilibre global du budget : quelques notions et principes (7/9)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Le principe de l’annualité budgétaire et ses limites : le budget des EP, comme celui de l’Etat, obéit au principe de l’annualité. Un BP et un CF par an Toutefois, ce cadre, qui est aussi celui de l’exercice comptable des entreprises, doit être aménagé pour prendre en compte la continuité de l’activité de l’établissement. Un aménagement trans-annuel : les reports 20

21 L’équilibre global du budget : quelques notions et principes (8/9)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Quelques mots sur les reports : les reports sont une notion budgétaire traduite dans une DM mais comptablement, ce sont des prélèvements sur le fonds de roulement. le niveau de l’ajustement des dépenses en DM et celui du prélèvement sur le FDR doivent donner lieu à un dialogue de gestion entre l’opérateur, son contrôle et ses tutelles portant sur : l’évaluation du besoin (probabilité de réalisation de l’opération, distinction entre dépenses réellement reportées et besoins complémentaires,…) l’opportunité du prélèvement sur le FDR (niveau du FDR, montant effectivement disponible au regard d’engagements nouveaux ou attendus notamment) 21

22 L’équilibre global du budget : quelques notions et principes (9/9)
1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Quelques mots sur les reports : le « droit à report » est différent selon la catégorie de dépenses qu’il concerne : crédits de fonctionnement = pas de report ou très limité (souci de bonne gestion) crédits informatiques = en général, report de la totalité de ce qui a été engagé mais non mandaté crédits d’investissement = en général, intégralement reportables même si non engagés en raison de la difficulté de maîtriser le calendrier des opérations. L’ordonnateur doit fournir un argumentaire précis justifiant le besoin et démontrant sa soutenabilité financière. 22

23 Vous devez faire une note sur la situation de l’EP avant un CA…
Exercices - Question 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Vous devez faire une note sur la situation de l’EP avant un CA… Sur quoi insistez-vous ? 23

24 Vous devez faire une note sur la situation de l’EP avant un CA…
Exercices - Réponse 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Vous devez faire une note sur la situation de l’EP avant un CA… Sur quoi insistez-vous ? sur l’équilibre du compte de résultat et l’évolution du fonds de roulement sur les recettes propres (montant et crédibilité) sur le tableau d’emplois sur la masse salariale éventuellement sur les autres postes de charges Tout budget en déséquilibre doit être rejeté 24

25 En cours d’année, le budget dérive…
Exercices - Question 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs En cours d’année, le budget dérive… Comment redresser ? 25

26 En cours d’année, le budget dérive…
Exercices - Réponse 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs En cours d’année, le budget dérive… Comment redresser ? demander un point précis au directeur et au contrôleur (financier ou général économique et financier) rechercher les opérations annulables ou reportables imposer des audits des comptes qui dérivent (ex : télécom, informatiques, locations,…) demander la remise en concurrence des marchés Accroissement des recettes (hausse des taxes ou redevances, dotations budgétaires supplémentaires) = un expédient à n’accepter qu’en dernier recours. 26

27 Et si le budget n’est pas voté ?
Exercices - Question 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Et si le budget n’est pas voté ? 27

28 Et si le budget n’est pas voté ?
Exercices - Réponse 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Et si le budget n’est pas voté ? L’EP fonctionne selon le principe dit du « 12ème provisoires » (cf. le décret statutaire ou les instructions comptables M9) En principe, les interventions et les recrutements sont stoppés le règlement de cette situation doit être une priorité (nouveau CA pour voter le budget) 28

29 Un conseil 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Le dialogue de gestion entre les tutelles, l’opérateur et l’autorité chargée du contrôle financier ou économique et financier nécessite d’organiser des réunions préparatoires avant chaque CA et avant l’envoi des documents à l’ensemble des administrateurs 29

30 Sommaire Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs
14h h00 Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Présentation des intervenants Les grandes étapes budgétaires de l’année L’analyse des documents budgétaires et financiers du CA Les principes budgétaires et comptables L’équilibre global du budget : quelques notions et principes Exercices L’évolution de la tutelle et le pilotage stratégique La gestion en mode LOLF et la démarche de performance Le pilotage stratégique et l’évolution vers la contractualisation Les champs respectifs de la tutelle et du pilotage Les perspectives de modernisation des modalités d’exercice de la tutelle DEMI-JOURNEE 10 min (pause) 16h10 -17h00 30

31 Rappel de la définition et du rôle de la tutelle
2 – L’évolution de la tutelle et le pilotage stratégique La tutelle est le contrôle exercé par l’Etat sur ses opérateurs en contrepartie du financement qu’il leur accorde pour la mise en œuvre de missions de service public. Elle se décompose en : une tutelle administrative et financière qui consiste à contrôler le budget et le fonctionnement administratif de l’opérateur une tutelle sectorielle (ou « métier » ou « technique ») qui consiste à contrôler l’activité de l’opérateur Le rôle et les objectifs de la tutelle financière : un rôle essentiel dans l’adoption du budget des opérateurs elle assure un contrôle permanent de l’exécution elle tente de détecter et de contenir les risques futurs

32 La démarche de performance
2 – L’évolution de la tutelle et le pilotage stratégique La démarche de performance mise en place par la LOLF, est un dispositif de pilotage ayant pour objectif d’améliorer l’efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers la réalisation de résultats (ou performances) prédéfinis, en matière d’efficacité socio-économique, de qualité de service ou d’efficience, dans le cadre de moyen prédéterminés. Elle doit se traduire concrètement par des engagements pris vis-à-vis du responsable de programme, et être relayée par un dispositif de pilotage interne , qui permet à l’opérateur de décliner à son tour les objectifs retenus par la tutelle en objectifs de gestion interne, dont le suivi sera de son ressort. Les objectifs des opérateurs doivent au minimum décliner les objectifs des projets annuels de performances des programmes, tout en présentant, si nécessaire, des objectifs complémentaire

33 La tutelle et la LOLF 2 – L’évolution de la tutelle et le pilotage stratégique Avec la mise en œuvre de la LOLF, le pilotage stratégique des opérateurs a vocation à se développer et à compléter l’exercice traditionnel de la tutelle. L’évolution de la tutelle et le développement du pilotage représentent un enjeu certain car ils sont autant de leviers nécessaires : à l’application des règles (du référentiel) budgétaires et comptables issues de la LOLF: qualité des informations budgétaires et comptables qualité de la gestion clarification des responsabilités financières à la contribution des opérateurs aux objectifs des politiques publiques (dont les objectifs des finances publiques): définition des objectifs (dont les objectifs de finances publiques) contractualisation évaluation des résultats

34 Le pilotage stratégique
2 – L’évolution de la tutelle et le pilotage stratégique Le pilotage stratégique consiste à déterminer et à suivre les objectifs de la politique publique mise en œuvre par un opérateur Exemple d’instrument de pilotage : le contrat de performance doit être conçu pour faire évoluer la gestion de l’opérateur et l’exercice de la tutelle Le contrat de performance : se fonde sur : une réflexion stratégique sur les missions de l’opérateur (incitation pour les tutelles à formaliser les missions confiées à l’opérateur) la contribution de l’opérateur aux politiques publiques définies par le (ou les) ministère et décrites dans les PAP (incitation pour l’opérateur à améliorer l’efficacité socio-économique de son action, la qualité du service rendu au public et l’efficience de sa gestion, mesurés à l’aide d’indicateurs) peut fixer trois types d’objectifs : les objectifs du PAP déclinés au niveau de l’opérateur des objectifs complémentaires correspondant à des missions non mentionnées dans les PAP des objectifs intermédiaires de gestion

35 Champs d’action de la tutelle et du pilotage stratégique
2 – L’évolution de la tutelle et le pilotage stratégique Tutelle d’un opérateur (champ d’action) Création de l’opérateur (objet, forme juridique, mode de fonctionnement) Nomination et renouvellement de ses principaux dirigeants Allocation des subventions annuelles (évaluation, budgétisation) Approbation des documents budgétaires et des comptes Contrôle de l’activité de l’opérateur, approbation des décisions du CA Intervention en cas de défaillance ou de crise (conflit social, crise financière,…) Contrôle (visa ou avis) de la régularité juridique des principaux actes budgétaires par l’autorité chargée du contrôle financier ou économique et financier Contrôle de la disponibilité des crédits, de l’imputation comptable, de la validité des dépenses et des recettes par le comptable. Pilotage d’un opérateur (champ d’action) Négociation des objectifs et élaboration des indicateurs de mesure de l’activité et de la performance, formalisés par un document de performance Allocation des subventions en fonction de la performance atteinte dans l’exécution des budgets antérieurs, de l’évaluation des ressources propres et des objectifs fixés pour l’année suivante Evaluation des résultats de l’opérateur (analyse annuelle ou infra-annuelle des résultats des indicateurs par rapport aux cibles fixées) Détermination des modalités et du montant de la rémunération à la performance des dirigeants Contrôle de la soutenabilité budgétaire et détection des risques financiers, réalisation d’analyses financières par l’autorité chargée du contrôle financier ou économique et financier Réalisation d’analyse financière par le comptable

36 Les perspectives de modernisation des modalités d’exercice de la tutelle
2 – L’évolution de la tutelle et le pilotage stratégique Le troisième Conseil national de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a décidé la modernisation de l’exercice de la tutelle par la généralisation des lettres de mission pour les dirigeants et la fixation d’objectifs précis Le ministre du budget dans sa communication au Conseil des ministres du 28 janvier sur le contrôle des opérateurs a rappelé la nécessité de définir un ensemble de règles transversales garantissant un effort de maîtrise des dépenses comparables à celui engagé par les administrations, ainsi qu’une bonne cohérence entre l’évolution des missions et celle des moyens. Disposition retenue : circulaire à venir sur les modalités de la généralisation des lettres de missions, des contrats de performance, d’objectifs ou d’objectifs et de moyens entre les organismes publics et l’Etat, le choix entre ces instruments se faisant selon les situations et les organismes

37 Pour aller plus loin : les sources d’information
Documentation de référence LES SITES : Direction du budget – liste des missions / programmes / objectifs / indicateurs (format PDF) LES GUIDES : Le guide pratique de la LOLF Le guide pratique de la déclinaison des programmes pratiques.html Les guides de lecture des documents budgétaires Des exemples d’objectifs et d’indicateurs LES CIRCULAIRES : Les circulaires budgétaires