Droits fondamentaux et immigrants sans toit Expériences du contentieux en France Flor TERCERO Gisti Conférence FEANTSA Barcelone - 16 novembre 2012.

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1 Droits fondamentaux et immigrants sans toit Expériences du contentieux en France Flor TERCERO Gisti Conférence FEANTSA Barcelone - 16 novembre 2012

2 Présentation Trois catégories de personnes ont été identifiées en ce qui concerne le combat mené par plusieurs associations pour faire reconnaître par les juridictions françaises et européennes, le droit à l’hébergement des migrants : les migrants avec ou sans papiers, les demandeurs d’asile et les Roms de l’Union européenne (Roumanie, Bulgarie). Seront exposés le cadre du combat légal, les avancées et les limites pratiques de l’accès au logement de ces catégories de personnes.

3 Les migrants Logement d’urgence Les structures d'hébergement s'adressent aux personnes en détresse sociale, sans domicile, et qui ne peuvent recourir à une aide efficiente de leur entourage. Il existe différents modes d'hébergement : – Les centres d'hébergement d'urgence (CHU) : l'accueil est ponctuel (une nuit renouvelable selon les disponibilités de la structure). – Les hôtels sociaux et les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) : ils accueillent pour une durée variable (quinze jours à six mois renouvelables) des personnes seules, des couples et des familles. Ils sont souvent spécialisés dans l'accueil d'un public spécifique, notamment anciens détenus sortants de prison, femmes victimes de violence conjugale. – Les établissements d'accueil mère-enfants : ils hébergent les femmes isolées enceintes ou mères d'un ou de plusieurs enfants dont le plus jeune doit avoir moins de trois ans. Ils ont une équipe pluridisciplinaire offrant des aides éducatives, sociales, psychologiques et financières.

4 Accès sans titre de séjour L'article L. 111-2 du code de l'action sociale et des familles garantit, au titre de l'aide sociale, la prise en charge des frais d'hébergement des étrangers sans titre de séjour. L'article 4 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable dispose que « toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d'hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation ». Obstacles Hormis les centres d'urgences, ces structures accueillent le plus souvent au vu du projet d'insertion social et professionnel du postulant, afin de préparer le passage vers un logement « autonome ». Dès lors, l'absence de titre de séjour et de travail compromet fortement l'admissibilité des sans-papiers, pour « défaut de projet d'insertion ». Les migrants Logement d’urgence

5 Textes et jurisprudences : L’article 31 de la Charte sociale européenne du Conseil de l’Europe relatif au droit au logement prévoit que : « en vue d'assurer l'exercice effectif du droit au logement, les Parties s'engagent à prendre des mesures destinées : à favoriser l'accès au logement d'un niveau suffisant ; à prévenir et à réduire l'état de sans-abri en vue de son élimination progressive ; à rendre le coût du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes ». L’article E relatif à la non-discrimination prévoit de plus que : « la jouissance des droits reconnus dans la présente Charte doit être assurée sans distinction aucune fondée notamment sur […] l'ascendance nationale ou l'origine sociale, la santé, l'appartenance à une minorité nationale, la naissance ou toute autre situation. » Le Comité européen des droits sociaux décision n°39-2006 FEANTSA c.France, du 5 décembre 2007 : « les Etats doivent s’assurer que les immigrés bénéficient d’un accès à des conditions « non moins favorables » que les nationaux.». Les migrants Logement d’urgence

6 La jurisprudence du Conseil d’Etat sur le droit au logement Le juge des référés du Conseil d’Etat, consacre une nouvelle liberté fondamentale au sens du référé-liberté : « qu’il appartient aux autorités de l’Etat de mettre en œuvre le droit à l’hébergement d’urgence reconnu par la loi à toute personne sans abri qui se trouve en situation de détresse médicale, psychique et sociale », et « qu’une carence caractérisée dans l’accomplissement de cette tâche peut (…) faire apparaître (…) une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu’elle entraîne des conséquences graves pour l’intéressé ». Conseil d'État N° 356456 Lecture du vendredi 10 février 2012 Les migrants Logement d’urgence

7 La jurisprudence du Conseil d’Etat sur le droit au logement Le juge des référés du Conseil d’Etat, consacre une nouvelle liberté fondamentale au sens du référé-liberté : « qu’il appartient aux autorités de l’Etat de mettre en œuvre le droit à l’hébergement d’urgence reconnu par la loi à toute personne sans abri qui se trouve en situation de détresse médicale, psychique et sociale », et « qu’une carence caractérisée dans l’accomplissement de cette tâche peut (…) faire apparaître (…) une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu’elle entraîne des conséquences graves pour l’intéressé ». Conseil d'État N° 356456 Lecture du vendredi 10 février 2012 Les migrants Logement d’urgence

8 Par une deuxième ordonnance du 11 avril 2012, le Conseil d’Etat a reconnu l’effet direct de l’article 6-1 de la Convention internationale du travail concernant les travailleurs migrants et a jugé que le décret d’application DALO était discriminatoire : La « loi DALO » du 5 mars 2007 affirme que le droit à un logement décent et indépendant est garanti par l’Etat à toute personne qui n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir. Elle pose toutefois la condition de résider sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret. L’article 6 de la convention C97 révisée de l’OIT du 1 er juillet 1949 relative aux travailleurs migrants prévoit que : « tout Membre pour lequel la présente convention est en vigueur s'engage à appliquer, sans discrimination de nationalité, […] aux immigrants qui se trouvent légalement dans les limites de son territoire, un traitement qui ne soit pas moins favorable que celui qu'il applique à ses propres ressortissants en ce qui concerne […] le logement ». Les migrants Logement d’urgence

9 Par une deuxième ordonnance du 11 avril 2012, le Conseil d’Etat a reconnu l’effet direct de l’article 6-1 de la Convention internationale du travail concernant les travailleurs migrants et a jugé que le décret d’application DALO était discriminatoire : La « loi DALO » du 5 mars 2007 affirme que le droit à un logement décent et indépendant est garanti par l’Etat à toute personne qui n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir. Elle pose toutefois la condition de résider sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret. L’article 6 de la convention C97 révisée de l’OIT du 1 er juillet 1949 relative aux travailleurs migrants prévoit que : « tout Membre pour lequel la présente convention est en vigueur s'engage à appliquer, sans discrimination de nationalité, […] aux immigrants qui se trouvent légalement dans les limites de son territoire, un traitement qui ne soit pas moins favorable que celui qu'il applique à ses propres ressortissants en ce qui concerne […] le logement ». Les migrants Logement d’urgences – Jurisprudence Conseil d’Etat

10 L’article 3 de la CEsDH, la Cour européenne a pu juger que l’absence de tout hébergement pouvait constituer une atteinte à ce droit (Cour EDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09 – ADL du 21 janvier 2011 (2)).M.S.S. c. Belgique et GrèceADL du 21 janvier 2011 (2) Certes, l’arrêt est relatif aux demandeurs d’asile. Toutefois, la CEDH caractérise précisément dans certains passages, sans se référer au droit d’asile, la gravité des conséquences de l’absence de tout hébergement pour l’intéressé. Pour la Cour, l’hébergement constitue un des « besoins les plus élémentaires » dont l’absence entraîne « l’angoisse permanente d’être attaqué et volé » (§ 254), et qui peut conduire à « des sentiments de peur, d’angoisse ou d’infériorité propres à conduire au désespoir » (§ 263). Enfin, la Cour caractérise l’atteinte à ce droit en raison du fait que les demandeurs d’asile sont des « personnes vulnérables » (en ce sens, v. aussi pour les mineurs : Cour EDH, 1 e Sect. 5 avril 2011, Rahimi c. Grèce, Req. n° 8687/08Rahimi c. Grèce Cour EDH, 5 e Sect. 19 janvier 2012, Popov c. France, Req. n° 39472/07Popov c. France Or, il n’apparaîtrait pas absurde de qualifier les personnes sans abri de « personnes vulnérables » Les migrants Logement d’urgence – Jurisprudence CEDH

11 L’exclusion du système d’hébergement d’urgence est susceptible de constituer une atteinte discriminatoire au droit de chacun au respect d’une vie familiale normale au sens des articles 8 et 14 de la Convention européenne des droits de l’Homme. La Cour européenne a en effet estimé sur ce fondement que les Etats pouvaient avoir l’obligation de prendre des mesures appropriées en faveur des personnes handicapées lorsque ces mesures ont un lien direct avec le droit au respect de la vie privée et familiale (CEDH 24 février 1998 Botta c/ Italie). La Cour européenne des droits de l’Homme a précisé que : « l’article 8 de la Convention ne saurait s’appliquer en règle générale et chaque fois que la vie quotidienne de la requérante est en cause, mais seulement dans les cas exceptionnels où un manque d’accès aux établissements publics et ouverts au public empêcherait la requérante de mener sa vie de façon telle que le droit à son développement personnel et son droit d’établir et d’entretenir des rapports avec d’autres êtres humains et le monde extérieur soient mis en cause » (CEDH 14 mai 2002 Zehnalova et Zehnal c/ République tchèque). Les migrants Logement d’urgence – Jurisprudence CEDH

12 Le Gouvernement français a amputé de 30% le budget de l’hébergement d’urgence pour 2011. Il n’y a plus assez de places en hébergement d’urgence et la jurisprudence limite son impact aux moyens dont dispose l’Etat. Ce qui en temps de crise économique rend illusoire une application pratique généralisée des jurisprudences favorables. Une autre limite pratique est qu’il faut recourir à deux phases juridictionnelles supplémentaires pour obtenir concrètement une indemnisation de l’Etat faut d’obtenir un logement : la mise en œuvre d’un astreinte et sa liquidation d’une part, et l’indemnisation du préjudice d’autre part. Avec des délais de procédure très longs qui ne sont pas adaptés à l’urgence du besoin de logement. En effet, la loi sur le DALO ne fait que faciliter la condamnation de l’Etat à financer un fonds du logement social générique, sans aucune conséquence concrète sur la situation personnelle d’un requérant. Les migrants Logement d’urgence – Limites

13 05/10/2012 Des CRS et toujours pas de places d'hébergement d'urgence : la Veille Sociale se met hors-jeu 170 refus d'hébergement la dernière nuit d'activité, soit 95% des demandes formulées par les sans-toit divers, le commun des SDF, les familles ou les femmes seules. «Ce n'est tout simplement plus possible de travailler dans ces conditions, explique Stéphane Robaire. Nous nous mettons en grève à chaque fin de trève hivernale et ça ne sert à rien. Là, nous usons de notre droit de retrait.» La Veille Sociale se met hors jeu. Déclencheur du mouvement : les deux interventions des CRS, mardi 2 octobre puis le lendemain, qui ont fracassé quelques portes au Pôle d'Accueil de la rue Adolphe Coll pour en chasser les manifestants venus l'occuper. 27/10/2012 Coup de pouce à l'hébergement d'urgence toulousain Toulouse et la Haute-Garonne devraient recevoir 587.000 euros sur les 50 millions pour le logement des sans-abri annoncés par le gouvernement le 20 septembre. Les migrants Logement d’urgence – Limites

14 Fondements juridiques Directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membresDirective 2003/9/CE du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres » Droit de tout demandeur d’asile à bénéficier de conditions matérielles d’accueil comprenant le logement, la nourriture et l’habillement ainsi qu’une allocation journalière CE, 16 juin 2008, Cimade, n° 300636 CE, 23 mars 2009, n° 325884 "la privation du bénéfice des mesures prévues par la loi afin de garantir aux demandeurs d’asile des conditions matérielles d’accueil décentes jusqu’à ce qu’il ait été statué définitivement sur leur demande est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à cette liberté". Le demandeur en procédure "Dublin" bénéficie des mêmes droits CE, 20 octobre 2009, n° 332631 "l’engagement d’une procédure de prise en charge par un autre état d’un demandeur d’asile postérieurement à son entrée sur le territoire est sans influence sur le droit de l’intéressé de bénéficier de conditions matérielles d’accueil décentes tant que cette prise en charge n’est pas devenue effective". Les demandeurs d’asile Un bras de fer permanent

15 Dans l’objectif du « plein respect de la dignité humaine » ? Dans une décision du 19 novembre 2010, le juge des référés du Conseil d’État a conseillé au préfet de Paris de mettre en place un hébergement sous tentes des demandeurs d’asile qui, faute de places dans les centres spécialisés ou de crédits pour les loger dans des structures alternatives ou en hôtels, sont laissés à la rue. Selon le Conseil d’Etat, il appartiendrait à l’administration de « recourir à des modalités d’accueil sous forme de tentes ou d’autres installations comparables » de façon à pallier l’insuffisance notoire du dispositif national d’accueil, dont les capacités culminent, depuis 2006, à 20 410 lits quand il en faudrait au moins le double. En cas de manque ponctuel de moyens, la directive accueil permet aux Etats d’user de modalités d’accueil différentes, dont elle ne précise pas la nature, c’est « à titre exceptionnel » et « pendant une période raisonnable, aussi courte que possible ». Or, en France, ce manque de moyens est chronique. Les demandeurs d’asile Un bras de fer permanent

16 Dublin II : Arrêt CJUE C-179/11 du 27 septembre 2012 : Interrogée par le Conseil d’Etat, la Cour répond, en premier lieu, qu’un État membre, saisi d’une demande d’asile, est tenu d’octroyer les conditions minimales d’accueil des demandeurs d’asile, même à un demandeur d’asile pour lequel il décide de requérir un autre État membre pour le prendre en charge ou le reprendre en charge en tant qu’État membre responsable de la demande. La Cour considère que l’obligation de garantir les conditions minimales d’accueil du demandeur d’asile s’impose dès l’introduction de la demande et pendant toute la durée du processus de détermination de l’État membre responsable jusqu’au transfert effectif du demandeur par l’État requérant. Les demandeurs d’asile Un bras de fer permanent

17 La garantie des conditions d’accueil décentes : obligation de moyens ou obligation de résultat ? CE, réf., 13 août 2010, Ministre de l'immigration c/ M..., req. n° 342330342330 "même si le versement de l'allocation temporaire d'attente ne peut, eu égard au montant de cette prestation, être regardé comme satisfaisant à l'ensemble des exigences qui découlent de l'obligation d'assurer aux demandeurs d'asile, y compris en ce qui concerne le logement, des conditions d'accueil décentes, le dossier ne fait pas apparaître d'illégalité manifeste, compte tenu tant de l'ensemble des diligences accomplies en l'espèce par l'administration au regard des moyens dont elle dispose que des particularités de la situation de M. Mbala N" (CE, réf., 13 août 2010, Ministre de l'immigration c/ M..., aux tables, req. n° 342330).342330 Il s'agit néanmoins d'un droit composite qui est modulable selon les circonstances d'espèce, notamment le sexe, l'état de santé, de la situation de famille, les ressources du demandeur ou encore le fait qu'il soit libre ou enfermé. Cette modulation dépend, elle, des moyens dont dispose l'administration. Mais, comme l'exige la directive, ce droit social ne peut descendre en dessous d'un certain seuil nécessaire couvrir les besoins fondamentaux. Les demandeurs d’asile Un bras de fer permanent

18 La garantie des conditions d’accueil décentes : obligation de moyens ou obligation de résultat ? - l'article 13§2 de la directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 prévoit que : "Les Etats membres prennent des mesures relatives aux conditions matérielles d'accueil qui permettent de garantir un niveau de vie adéquat pour la santé et d'assurer la subsistance des demandeurs". directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 Il est précisé que les conditions d'accueil comprennent "le logement, la nourriture et l'habillement, fournis en nature ou sous forme d'allocation financière ou de bons, ainsi qu'une allocation journalière". - l'article 14§ 8 n'admet "à titre exceptionnel" la fixation de modalités différentes que le logement est fourni en nature, sous forme des centres d'hébergement offrant un niveau de vie suffisant, de maisons, appartements, hôtels privés ou d'autres locaux adaptés à l'hébergement des demandeurs, "pendant une période raisonnable" et "aussi courte que possible« Les demandeurs d’asile Un bras de fer permanent

19 Que s’est-il passé pour que, pendant l’été 2011, le Conseil d’État, la plus haute juridiction française de la filière administrative, juge soudain que l’ensemble des personnes qui sollicitent l’asile bénéficient d’un hébergement et d’allocations de survie (310 € par mois)? Pendant les deux années précédentes, ces magistrats avaient au contraire estimé que les bénéficiaires de l’allocation devaient se loger eux-mêmes et que diverses autres catégories, sans allocation, pouvaient rester à la rue. Deux circonstances : la condamnation de la Grèce par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), en janvier 2011, pour avoir laissé à la rue les étrangères et les étrangers qui y cherchent une protection. Pour la Cour, il s’agit d’un « traitement inhumain et dégradant ». Le jugement vaut pour l’ensemble des 47 États du Conseil de l’Europe, dont la France qui risquait donc d’être bientôt à son tour condamnée. Il y eut ensuite, en France, une campagne de contentieux devant les tribunaux administratifs, largement orchestrée par le Gisti au sein du Collectif parisien de soutien aux exilés (Afghans, Irakiens et Iraniens sans toit à Paris) : près de 300 recours ont convaincu le tribunal de Paris, et d’autres à sa suite, que la position du Conseil d’État était injuste et qu’il ne fallait pas s’y soumettre. Conseil d'État 351083 5 août 2011 Les demandeurs d’asile Un bras de fer permanent

20 La régionalisation de l’admission au séjour des demandeurs d’asile a aggravé les conditions de leur accueil. L’Office français de l’Immigration et de l’Intégration (OFII), qui depuis le 1er janvier 2010 pilote et finance le dispositif de premier accueil, conçoit a minima ses missions et l’Etat se décharge de ses obligations en orientant les demandeurs vers les associations pour trouver une domiciliation ou un hébergement, des bons alimentaires ou de transport et pour aider les demandeurs dans leurs démarches auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ou de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Plus de 15 000 personnes sont en attente d’une entrée dans un centre d’accueil pour demandeur d’asile (CADA) en raison de l’engorgement du dispositif d’accueil. Pour ceux qui ne sont pas hébergés en CADA, l’allocation temporaire d’attente (environ 320 €/mois) est insuffisante pour survivre et l’accès au travail fortement limité. L’utilisation excessive des procédures Dublin II et prioritaire (plus d’un tiers des demandes traitées en 2009, notamment les ressortissants de pays d’origine « sûrs ») conduit à priver de fait les demandeurs de conditions matérielles d’accueil décentes (pas accès aux CADA ni à l’ATA). Les demandeurs d’asile Limites

21 Cela fait deux ans que le gouvernement français a ciblé les Roms comme boucs émissaires : leurs campements sont détruits et des expulsions au nom du respect de décisions de justice et l’excuse cynique de l’hygiène et la protection de la santé des Roms sont menées, suivies la plupart de temps d’éloignements du territoire français. Alors que le nouveau gouvernement de gauche s’y était engagé, concrètement aucune solution de relogement n’est recherchée et on retrouve des familles à la rue au péril de la santé des enfants en particulier. Or, le système d’hébergement d’urgence est déjà saturé : pas de possibilités de relogement. La défense des Roms se fonde sur leur statut de citoyens de l’UE, mais la France applique encore une liste restreinte des emplois pour les Roumains et les Bulgares pour empêcher les Roms de ces nationalités de pouvoir revendiquer un emploi pour pouvoir rester sur notre territoire. Ils ne sont donc pas en mesure de revendiquer ni un titre de séjour (exclusion loi DALO) ni la qualité de travailleurs migrants (Convention OIT). liberté de circulation, (CJUE Jipa, 10/12/2008, C-33/07) a d’ailleurs rappelé qu’un Etat membre ne peut imposer des limitations à la liberté de circulation, même pour des raisons d’« ordre public » ou de « sécurité publique », que s’il établit de manière spécifique, que l’exercice par celui-ci du droit de quitter son propre État membre en vue de se rendre dans un autre État membre peut constituer une menace réelle et suffisamment grave pour l’ordre public, affectant un intérêt fondamental de la société ». Les Roms

22 Décision du Comité européen des droits sociaux du 24 janvier 2012 : Forum européen des Roms et des Gens du Voyage contre la France Les Roms d’origine roumaine et bulgare 126. Comme mentionné plus haut, étant donné que le droit à un abri est étroitement lié au droit à la vie, et au droit au respect de la dignité humaine de tout individu, les Etats parties doivent fournir un abri aux personnes qui se trouvent en situation irrégulière sur leur territoire aussi longtemps qu’ils relèvent de leur juridiction (Conclusions 2011, France). 128. Or, il apparaît au vu de nombreuses sources récentes (mémoire de septembre 2010 du Centre européen des Droits des Roms (CEDR) pour la Commission européenne concernant la légalité de la situation des Roms en France, rapport de 2011 d’Amnesty International et un rapport de juillet 2011 de Médecins du Monde sur les conditions de vie des Roms en France), qu’une grande partie des camps de Roms ne répondent pas à ces exigences, et ce au moins depuis 2006, lorsque le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe constatait, dans un rapport du 15 février, que ces campements étaient insalubres, souvent sans accès ni à l’eau ni d’électricité, coincés sous un pont, entre une autoroute et une voie ferrée à quelques mètres d’un périphérique. Les Roms

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