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Renforcement des capacités des cadres supérieurs en techniques de rédaction et de traitement des communications au Conseil des Ministres.

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1 Renforcement des capacités des cadres supérieurs en techniques de rédaction et de traitement des communications au Conseil des Ministres.

2 1 - Contexte et justification Différentes questions ou préoccupations nationales ou sectorielles appellent de la part du Gouvernement une prise de décision. La mise en œuvre et la vulgarisation de la plupart desdites décisions du Gouvernement font suite à ladoption des communications introduites en Conseil des Ministres.

3 Il apparaît ainsi que la solidarité, lefficacité, lefficience et le dynamisme du Gouvernement ne peuvent être objectivement appréciés que par rapport à la qualité de ses délibérations, lesquelles prennent nécessairement appui sur des communications qui ne sont rien dautres que des études et informations contenues dans des rapports revêtus dune forme particulière et émanant soit du Président de la République, soit dun ou de plusieurs ministres.

4 Cest dire que la communication est un précieux outil dont lusage est dune portée historique et dune grande utilité dans le processus décisionnel au sommet de lEtat. Lélaboration dun tel document stratégique requiert certains critères et une méthodologie dont lignorance fait fausser les bases dune bonne rédaction.

5 Par ailleurs, il est noté que dans bien de cas, le traitement des communications se fait aussi suivant des directives spécifiques souvent négligées ou très mal maîtrisées. Cest pourquoi lorganisation de la présente session de formation / recyclage est apparue nécessaire et permettra de renforcer ou de vous faire acquérir les aptitudes et techniques requises en la matière.

6 2 - Contenu de la formation Etant donné sa finalité (servir de socle à la prise de décisions politiques engageant la vie de la nation) toute communication doit, aussi bien dans sa conception, dans son élaboration que dans son traitement, rester fidèle à lesprit et la lettre de la constitution du 11 décembre 1990 ainsi quaux lois et règlements qui régissent le cadre des institutions politiques et administratives quest lEtat.

7 Par ailleurs, de par sa source (lAdministration), une communication au Conseil des Ministres est un document administratif. Et comme telle, elle ne peut saffranchir des règles précises qui constituent la substance de la rédaction administrative. La prise en compte des exigences liées aux deux préalables incontournables ci-dessus évoqués, ainsi que celles liées aux facteurs daptitudes et de techniques indispensables a inspiré le contenu suivant à la présente session de formation.

8 2.1 : Rappels de quelques principes dordre constitutionnel, législatif et réglementaire régissant lEtat et de quelques notions théoriques en matière de rédaction administrative ; 2.2 : Principes généraux et techniques de rédaction et de traitement des différents genres de communication au Conseil des Ministres ;

9 2.3 : Quelques exercices dapplication : travaux dirigés délaboration et de traitement de communications.

10 3- Animation de la session de formation La session de formation sera animée par Messieurs : Edmond ATCHESSI : Ancien Secrétaire Général Adjoint du Gouvernement (1997 – 2005) Léandre S. LOKO : Inspecteur Général des Services et Emplois Publics à la retraite.

11 Première partie : Rappels de quelques principes dordre constitutionnel, législatif et règlementaire régissant lEtat et de quelques notions théoriques en matière de rédaction administrative

12 A – LEtat du Bénin sous ses aspects politiques, juridiques et administratifs Dun point de vue politique, lEtat du Bénin est une république, laquelle a, depuis la Conférence historique des Forces Vives de la Nation de février 1990, opté pour un régime de démocratie libérale. Sous son aspect juridique, le Bénin est caractérisé par une structure dEtat unitaire. Les caractères du régime politique en vigueur au Bénin tels quils découlent de la constitution du 11 décembre 1990, se présentent comme suit :

13 le pourvoir politique y est fondé sur la souveraineté du peuple ; le souverain nest pas un monarque mais le peuple que lon saisit dans son entier et qui est considéré comme la source unique du pouvoir ; cest véritablement selon létymologie du mot « démocratie » le pourvoir du peuple. le deuxième caractère est la liberté des élections qui se pratiquent au suffrage universel : tous les hommes (femmes et hommes) sans distinction de classe ou de richesse sont amenés à donner leur opinion dans toutes les élections.

14 Troisième caractère : la structure du gouvernement y repose sur le principe de la séparation des pouvoirs, ce vieux principe démocratique qui remonte à Montesquieu et que lon trouve dans son « Esprit des lois » (1748). Partant de lidée que tout homme qui a du pouvoir est tenté den abuser, Montesquieu estime quil faut que ce pouvoir soit divisé en fonction des trois tâches de lEtat : faire la loi (tâche qui revient au pouvoir législatif), lexécuter (tâche qui incombe au pouvoir exécutif), et trancher les différends à propos de lapplication de la loi (tâche qui est du ressort du pouvoir judiciaire). Partant de cette division fonctionnelle, Montesquieu espère ainsi que « le pouvoir arrêtera le pouvoir ».

15 Quatrième caractère : les prérogatives des gouvernants y sont limitées et leurs actions peuvent toujours être censurées au moment des élections par les gouvernés. Enfin cinquième et dernier caractère, les gouvernés y jouissent de libertés publiques importantes et la représentation de toutes les idées politiques des partis politiques (cest le pluralisme politique). Cest là une idée fondamentale, car elle suppose quaucun parti nest en pouvoir dimposer son idéologie au peuple tout entier ; les idéologies restent concurrentes et le peuple peut réellement faire un choix démocratique au moment des élections.

16 Cest à ce signe de la pluralité des idées que lon reconnaît vraiment une démocratie libérale contrairement à la caractéristique essentielle des régimes autoritaires qui est labsence de liberté dans lexpression politique). 2 – La forme de gouvernement le pourvoir politique y est fondé sur la souveraineté du peuple ; le souverain nest pas un monarque mais le peuple que lon saisit dans son entier et qui est considéré comme la source unique du pouvoir ; cest véritablement selon létymologie du mot « démocratie » le pourvoir du peuple.

17 le deuxième caractère est la liberté des élections qui se pratiquent au suffrage universel : tous les hommes (femmes et hommes) sans distinction de classe ou de richesse sont amenés à donner leur opinion dans toutes les élections. La forme dun gouvernement est déterminée par la Constitution du pays. Cette forme est représentée par les différents rapports des pouvoirs publics (gouvernement, parlement, président). Les formes de gouvernement sont essentiellement variables selon les pays les formes dEtat.

18 Dans les régimes démocratiques de type occidental (France, Italie, Pays-Bas, Allemagne, Etats-Unis, etc.…) il existe deux grandes formes de gouvernement : le régime présidentiel et le régime parlementaire. Conformément à la Constitution du 11 décembre 1990, cest le régime présidentiel (tel quil en existe aux Etat-Unis) qui prévaut au Bénin. Un tel régime est caractérisé essentiellement par la part considérable prise par le président de la République dans le gouvernement du pays. En effet, il est élu au suffrage universel (direct en ce qui concerne le Bénin), donc par lensemble du peuple.

19 Ensuite, il sentoure dune équipe ; équipe qui est en fait le gouvernement nommé par lui et révocable par lui seul, larticle 54 (alinéa3) de la Constitution ne lui faisant obligation que de requérir lavis consultatif du Bureau de lAssemblée Nationale avant la nomination des membres du Gouvernement. Dans le régime présidentiel du Bénin, le rôle du Parlement (lAssemblée Nationale) nen est pas moins important. Cest le Parlement dabord qui détient les cordons de la bourse et qui alloue ou refuse les crédits sans lesquels le Président de la

20 république ne pourrait mener de politique, même à courte vue les mesures dexception prévues à larticle 110 de la Constitution du 11 décembre 1990 : « lAssemblée Nationale ne sest pas prononcée, à la date du 31 décembre, les dispositions du projet de loi de finances peuvent être mise en vigueur par ordonnance ». Enfin, il faut signaler quon est en présence dune séparation (rigide) des pouvoirs au Bénin, puisque le Président de la République ne peut dissoudre lAssemblée Nationale, pas plus que cette dernière ne peut renverser le président de la République.

21 3 – LEtat du Bénin sous son aspect administratif Lorganisation administrative au Bénin peut se caractériser comme suit : Il existe : une administration dEtat ; une administration locale ; des établissements publics Ladministration dEtat se décompose en :

22 : Une organisation centrale, comprenant des organes de direction et de décision (le Chef de lEtat et les Ministres) et ; des organes de préparation et dexécution (les cabinets des Ministres, les Secrétariats Généraux + les Directions Centrales et techniques des Ministères, les Organes dinspection et de contrôle, les Organismes consultatifs) ;

23 3-1-2 Une organisation locale (ladministration territoriale dEtat) Lorganisation de lEtat comporte ce que lon appelle « un aménagement territorial », cest-à- dire le découpage du pays en un certain nombre de circonscriptions administratives territoriales. Ce sont : le Département, la Commune et les autres circonscriptions administratives (Arrondissement, le Village et le Quartier de ville).

24 Lorganisation locale de lEtat comprend : des organes de direction et de décision (les Directeurs départementaux ou régionaux des Ministères, les Préfets et les Maires) et des organes de préparation et dexécution (les services des Directions départementales des Ministères, les Services de la Préfecture et les Services de la Mairie).

25 3-2 Ladministration locale (Cest une administration décentralisée : administration des collectivités locales). Les autorités de ladministration locale (les Maires et les Conseillers Communaux ou municipaux) relèvent directement des collectivités locales, considérées comme personnes morales de droit public au même titre que lEtat. Du fait quà ladministration dEtat se superpose une administration décentralisée, il y a :

26 - coïncidence des territoires des collectivités locales avec les circonscriptions de ladministration dEtat ; - et dédoublement des autorités administratives : les autorités locales agissant tantôt au nom de lEtat, tantôt au nom des collectivités locales. 3-3 Les établissements publics Outre la décentralisation portant sur ladministration territoriale, il existe également une décentralisation par service : cest la décentralisation technique. Elle prend en compte les établissements publics.

27 B – Rappels relatifs à quelques notions théoriques en matière de rédaction administrative Une communication au Conseil des Ministres étant un document administratif, elle se doit de respecter les principes qui régissent le fonctionnement de ladministration publique et assurent en même temps lhomogénéité des écrits administratifs.

28 1- Les principes fondamentaux du fonctionnement de ladministration publique Les plus important de ces principes sont : la légalité, légalité, la justice, le respect de la hiérarchie, le sens des responsabilités, lobjectivité, la courtoisie, la prudence, la précision et lexactitude, la clarté et la concision, lefficacité et la dignité. 1 – 1 La légalité Un Etat démocratique est avant tout celui dans lequel règne lordre, c'est-à-dire où tous les citoyens doivent se conformer aux règles établies et acceptées par eux-mêmes.

29 Nul nest censé ignorer la loi et nul nest au-dessus de la loi, même pas lAdministration. Pour garantir tout cela, larticle 114 de la Constitution fait de : « la Cour Constitutionnelle la plus haute juridiction de lEtat en matière constitutionnelle. Elle est juge de la constitutionnalité de la loi et elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques. Elle est lorgane régulateur du fonctionnement des institutions de lactivité des pouvoirs publics ». Par ailleurs, larticle 131 de la Constitution édicte que « la Cour Suprême est la plus haute juridiction de lEtat en matière administrative, judiciaire et des comptes de lEtat…

30 Les décisions de la Cour Suprême ne sont susceptibles daucun recours. Elles simposent au pouvoir exécutif, au pouvoir législatif, ainsi quà toutes les juridictions ». 1 – 2 Légalité LEtat du Bénin a adopté et ratifié la Déclaration universelle des droits de lhomme et des peuples, dont le préambule souligne que : « Tous les hommes naissent libres et égaux…. ». En Appui à ce préambule, larticle et de la Constitution propose que : « lEtat assure tous légalité devant la loi sans distinction dorigine, de race, de sexe, de religion, dopinion politique ou de position sociale.

31 LAdministration est donc tenue de se conformer à ce principe dégalité. 1 – 3 La justice La justice est certes un concept insaisissable. Mais elle trouve sa manifestation dans la satisfaction personnelle, par une absence de frustration ou de brimade. Aussi, les cadres de lAdministration publique, garants de lautorité, doivent-ils veiller à ce que les décisions prises au nom de lAdministration soient constamment justes, cest-à- dire non susceptibles de provoquer chez les citoyens ou les usagers un sentiment de brimade ou de frustration.

32 1 – 4 Le respect de la hiérarchie Bien quancrée dans une logique de décentralisation, lAdministration béninoise, hiérarchisée et reste donc très centralisée. Cette centralisation se veut être le gage de la lutte contre lanarchie et laffermissement de lautorité de lEtat. Cest pourquoi, disposant de lAdministration, le Président de la République délègue des parcelles de son pouvoir à diverses autorités qui se trouvent les unes par rapport aux autres dans des liens de subordination hiérarchique, sans lesquels le fonctionnement de lappareil administratif ne peut être harmonieux (Président de la République – Ministres

33 (Président de la République – Ministres Délégués – Directeurs Généraux – Directeurs - Chefs de Service – Chefs de Division- Chefs de Section.). la hiérarchie des attributions de ces diverses autorités est fixée par des textes : lois, décrets, arrêtés, décisions…. Le respect de cette hiérarchie simpose à tous. Les structures des différents services dune unité administrative sont schématisées par un organigramme. Le respect de la hiérarchie se manifeste dans la rédaction administrative de deux manières :

34 - Dans la transmission du courrier : de léchelon le plus élevé (au besoin) en passant nécessairement par les échelons immédiatement supérieur. Le même principe sobserve de haut en bas. Ainsi, lautorité hiérarchique va, du haut vers le bas, tandis que la subordination hiérarchique du bas vers le haut. - Dans les nuances apparentes ou non, de courtoisie, contenues dans les expressions propres à la rédaction administrative.

35 1-5 Le sens des responsabilités Les écrits de lAdministration lengagent aux yeux du public. Lautorité signataire dun document endosse la responsabilité de son contenu même si elle nen est pas lauteur. Ce souci de la responsabilité se manifeste par le refus de lanonymat. Toute signature sera suivie de sa transcription dactylographique et précédée de la mention de la qualité du signataire, éventuellement, de la délégation qui lhabilite.

36 La correspondance est signée en principe par la plus haute autorité du service (dans la pratique, la délégation de signature conduit à un assouplissement du principe). La responsabilité du signataire implique la prudence, car en sengageant lui-même, il engage aussi lAdministration toute entière ; il devra donc sexprimer au conditionnel chaque fois quune décision dépend dune autre autorité que la sienne), (il doit également éviter de sortir de attributions et compétences) ou bien lorsquil rapporte des faits ou des déclarations quil na pas lui-même vérifier et dont il na été quindirectement informé.

37 De même quand les déclarations dun tiers seront rapportées, son identité ne sera pas mentionnée. Le signataire en endosse lui- même (avec prudence, lorsquil na pu vérifier le fait) la responsabilité. Cest également une règle de courtoisie pour le tiers que lon saurait mettre en cause et auquel on doit éviter les désagréments liés à son intervention.

38 1 -6 Lobjectivité LAdministration est au service de tous ; elle sert non des intérêts particuliers, mais lintérêt général, le bien public. Elle se doit donc dêtre impartiale, objective et sereine (sans passion), en appliquant des critères qui sont égaux. Cette impartialité a pour conséquence de rejeter de la rédaction des documents administratifs tous les termes, toutes les expressions qui ont un caractère subjectif, arbitraire, émotionnel tels que :

39 Jai le regret de vous informer Dans lattente de vous lire….. Lobjectivité garantit lunité et la continuité de laction administrative en dépit du changement des agents Lobjectivité LAdministration nest pas une fin en soi, elle est au service des administrés et des usagers, qui sont également des citoyens, tous également dignes de respect. Elle se doit de les satisfaire, dans le strict respect des lois et règlements.

40 Par ailleurs, les fonctionnaires qui ajpposent leur signature sur les documents administratifs incarnent lEtat, cest-à-dire le souverain ; et chacun sait que la politesse est la marque des rois et des personnes de haute distinction. Les qualificatifs désagréables, péjoratifs ou les vocables triviaux nont aucune place dans les écrits administratifs.

41 1 – 8 La prudence Cette qualité est inséparable du sens des responsabilités, de lobjectivité et de la courtoisie, lesquels interdisent toute erreur. Lécrit administratif doit toujours être imprégné de prudence, car : il engage la responsabilité de toutes lAdministration ; toute faute, erreur ou négligence révélée par un écrit sera imputée par le public à lensemble de lAdministration, voir ou gouvernement ; la mesure prise par un fonctionnaire doit pouvoir être acceptée par son successeur dans loptique de la continuité de laction administrative ;

42 tout jugement mal fondé peut porter un préjudice grave et injustifié à la personne quen est lobjet. Par conséquent, les fonctionnaires ne devront tenir pour certains que les faits dont lexistence leur aura été clairement démontrée. Les faits rapportés par eux seront souvent sous réserve de confirmation. Cest pourquoi, le conditionnel est mode préféré de lAdministration.

43 1 – 9 La précision et lexactitude Ces qualités sont aussi nécessaires à tout document administratif, notamment à toute communication au Conseil des Ministres ainsi quà tout relevé des décisions consécutif à son adoption ou approbation. Il en est ainsi parce quune communication est un document de travail et la précision doit être de rigueur dans sa rédaction. Dans ce domaine, le premier soin à lui apporter doit être lexactitude.

44 Tout ce qui comporte des aléas doit être exprimé avec prudence ; en revanche, tout ce qui est certain et vérifié doit être indiqué en terme précis. Ainsi, le document sera compris de la même manière par tous les lecteurs (président de la République, Ministres etc..) qui ne doivent pas avoir dhésitations pour son exploitation et les conséquences à en tirer.

45 1 – 10 La clarté et la concision, lefficacité et lefficience Ces qualités découlent des précédentes. Un texte sera bien clair sil est précis et exact. Tous les caractères ci-dessus cités de la rédaction administrative ne sont pas sans conséquence sur sa forme. Lune de ces conséquences est la longueur de la phrase. Le document sera dautant plus précis et exact si lon utilise le mot juste et bien à sa place, et quon sinterdit les digressions inutiles, les phrases et les formules trop complexes. Mais il est à préciser aussi que ce besoin de concision ou de synthèse nest pleinement satisfait que lorsquil sert lélégance sans nuire à la clarté du texte.

46 La concision simpose en ce qui concerne plus particulièrement la communication au Conseil des Ministres, car on noubliera pas que cest instrument destiné à éclairer le Conseil des Ministres et à faciliter le processus décisionnel en matière de travail gouvernemental en le rendant plus efficace et plus efficient. Lefficacité sentend de ce que la communication doit contenir tous les éléments utiles dont lanalyse permettra daboutir à la solution objective attendue. En tout cas, elle doit permettre dexaminer tous les aspects du problème à résoudre ou tous les arguments qui sont susceptibles dêtre invoqués contre la décision prise ; elle doit aller au devant des objections.

47 Lefficience sera également appréciée, car tout en faisant avancer le problème traité vers la solution la meilleure, une bonne communication doit aussi permettre datteindre le but visé dans le meilleur délai possible à travers la facilité quelle offre de la lire rapidement et den saisir aisément la quintessence. Tout cela participe ainsi de la gestion rationnelle du temps en matière de conduite des réunions du Conseil des Ministres et dexécution du programme daction du gouvernement.

48 Deuxième partie : Principes généraux et techniques de rédaction et de traitement des différents genres de communication au Conseil des Ministres.

49 I – Pourquoi rédiger une communication au conseils des ministres Une communication est un rapport rédigé par un ministre à lintention du président de la République, chef de lEtat, chef du Gouvernement, en Conseil des ministres pour proposer une solution à un problème précis de son département ou pour solliciter lautorisation de mener une action et ce dans le strict cadre du PAG.

50 Affaire et communication Une affaire est une communication dont le support est un projet de texte législatif ou élémentaire.

51 Consultation à loccasion de la rédaction dune communication Les trois formes de consultations

52 Autre forme de communication La fiche dune page ou de deux au plus qui en tient lieu (donner des exemples)

53 Les différentes parties dune communication ( ouvrez un débat)

54 Limplication du SGG Recevabilité de la communication Opportunité de la communication Normes définies Conformité au programme

55 Ordre du jour du conseil Délai darrivée des communications au Secrétariat Général Ventilation des communications dans les ministères

56 Comment décide le conseil? Rédaction des notes danalyse ou fiches Du ministre Du Président de la République Synthèse des fiches par le SGG Comportement des membres du gouvernement Décision du président de la république

57 Décisions possibles du conseil Selon le cas : Communication ordinaire :app, app plus amandement ou recommandation Renvoyer pour complément dinfo Le principe est acquit Mise en instance Vue et transmis à un autre ministre pour avis Vu et tranmis au MEF pour avis (incidence financière) Rejet Comptes rendus de mission(ministre / cadre)

58 Comment est rédigé le relevé des décisions du conseils des ministres Travail délicat, de fidélité et de rigueur du SGG

59 Le suivi des décisions du conseil des ministres Tâches du SGG Tâches du ministre chargé de la coordination de laction gouvernementale Tâches des SGM


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