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LÉtat: Problème ou solution? tiré de « The State as a Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy, and Structural Change » by Peter Evans 1992.

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1 LÉtat: Problème ou solution? tiré de « The State as a Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy, and Structural Change » by Peter Evans 1992

2 Objectifs de létude Retracer les caractéristiques institutionnelles des États qui conduisent au développement économique de même que celles qui semblent le freiner. Appliquer les résultats aux programmes dajustement et de stabilisation des PVD.

3 Méthode Analyse comparative historique: Étude des efforts de promotion de lindustrialisation de certains pays après la seconde guerre mondiale. Zaïre sous Mobutu: LÉtat prédateur Japon, Taiwan et Corée: LÉtat développeur Brésil et Inde: Cas intermédiaires

4 Vues sur lÉtat La vision « néo-utilitaire » Elle correspond à ce quon a vu sur la recherche de rentes et lÉtat, c-à-d lÉtat offre surtout une occasion pour les groupes dintérêts et les fonctionnaires de se remplir les poches. Cest une amélioration par rapport à lapproche « néo- classique », ces derniers considérant lÉtat comme un « arbitre neutre » dans léconomie de marché. Elle conclut cependant à un rôle minimal pour lÉtat, c-à-d se restreindre principalement à la protection des droits individuels des personnes et de la propriété, ainsi que du respect des contrats. (nightwatchman=gardien de nuit)

5 Vues sur lÉtat Limites de la vision « néo-utilitaire » 1.Quest-ce qui nous assure que même ceux qui jouent le rôle de « gardiens de nuit » ne tenteront pas de sapproprier les rentes de lÉtat? En appliquant strictement la logique de la vision néo-utilitaire, lexistence de lÉtat et de son gardien de nuit devient impossible.

6 Vues sur lÉtat 2. Les relations déchange ne seraient pas naturelles. –Un système efficace de respect des droits de propriété nest pas suffisant. –Les marchés ne fonctionnent bien que parce quils sont imbriqués dans un mélange complexe de compréhensions culturelles et de réseaux sociaux. –LÉtat a une place importante dans cette structure sociale.

7 Vues sur lÉtat Les tentatives néo-utilitaires de libérer le marché de lemprise de lÉtat peut conduire à la destruction des bases institutionnelles qui permettent léchange. Problème des programmes dajustement structurels.

8 Vues sur lÉtat La vision « institutionnaliste » Il existe une complémentarité entre les structures de lÉtat et léchange de marché, particulièrement en ce qui concerne le processus dindustrialisation.

9 Vues sur lÉtat Les institutionnalistes: Polanyi (1957) Le marché ne dépend pas seulement des réseaux sociaux, mais également des formes de lÉtat et de ses politiques. Le marché ne peut fonctionner que grâce à un interventionnisme continu, contrôlé et centralisé.

10 Vues sur lÉtat Les institutionnalistes: Weber (1968) Lentreprise capitaliste à grande échelle nest possible que grâce à la présence dune fonction publique moderne. Les intérêts personnels des fonctionnaires coïncident avec le bon fonctionnement des marchés et laccumulation du capital. (Position opposée aux néo-utilitaires!)

11 Vues sur lÉtat Les institutionnalistes: Weber (1968) La fonction publique selon Weber: Isolation face aux groupes dintérêt: État autonome Rendue possible par le statut distinct et prestigieux de fonctionnaire de lÉtat –méritocratie –carrières de long terme Importance de la prévisibilité des règles

12 Vues sur lÉtat Les institutionnalistes: Gerschenkron (1962) Offrir un environnement propice à léchange (comme le prône Weber) nest pas suffisant. Problème du risque: Les réseaux sociaux privés ne réussissent pas à trouver le capital suffisant pour entreprendre des bons projets à grande échelle (économie déchelle). LÉtat doit agir directement en tant quentrepreneur substitut.

13 Vues sur lÉtat Les institutionnalistes: Hirschman (1958) Ce ne sont pas les fonds dinvestissement qui font défaut dans les PVD mais plutôt lentreprenariat. LÉtat doit percevoir les opportunités dinvestissement et assurer leurs réalisations concrètes. Cela impose à lÉtat dêtre très sensible aux besoins des investisseurs privés et danticiper leurs contraintes.

14 Vues sur lÉtat LÉtat développeur Le degré avec lequel un État répond aux critères de Weber, Gerschenkron et Hirschman détermine sa capacité daction. On parlera dÉtat développeur (developmental State) si elle est suffisamment élevée. Notons que la recherche de rentes ne sera jamais totalement absente mais lÉtat développeur aura un effet net positif sur le développement.

15 Vues sur lÉtat LÉtat développeur Peut-on identifier ce qui caractérise un État développeur? Tâche difficile…

16 Vues sur lÉtat Capacité daction et autonomie Dilemme: La vision Gersh./Hirschman rend la relation capacité-autonomie ambiguë (contrairement à celle de Weber).

17 Vues sur lÉtat Capacité daction et autonomie Que lÉtat agisse en entrepreneur substitut et puisse promptement noter les subtiles contraintes à linitiative privée demande plus quune simple administration gouvernementale cohérente. Elle impose une réceptivité active, pertinente, inventive et sophistiquée aux évolutions constantes de léconomie. Cela demande à lÉtat dêtre bien intégré dans léconomie plutôt quisolé delle.

18 Le Zaïre sous Mobutu: Exemple dÉtat prédateur Entre 1965 et 1990, Mobutu et ses proches ont amassé dénormes fortunes personnelles grâce à lexportation des ressources minières du pays. Le PNB a entre-temps chuté de 2% par an.

19 Le Zaïre: État prédateur Larbitraire et le traditionalisme auraient retardé le développement capitaliste (Weber). Les relations de marché dominaient les comportements des administrateurs publics: Tous les services publics étaient à vendre, jusquà la libération des prisonniers. Limprévisibilité de lÉtat rendait les investissements et le développement dune bourgeoisie impossibles.

20 Le Zaïre: État prédateur La survie prolongée du régime démontrerait- elle dune efficacité minimale nécessaire pour tenir à lécart les concurrents potentiels? Rien nest moins sûr car le régime dépendait dun support extérieur…

21 Le Zaïre: État prédateur Cet exemple démontre que ce nest pas la seule existence dune fonction publique qui empêche le développement mais plutôt son manque de cohérence. Il démontre aussi la complexité de la relation autonomie-capacité: LÉtat était à la fois assez autonome pour ne pas chercher à maximiser le bien-être général mais pas assez autonome pour éviter sa dilapidation par les élites.

22 États développeurs: Japon, Corée et Taiwan Alors que le Zaïre confirme la vision néo- utilitaire de lÉtat, un groupe de pays dAsie de lEst confirme la vision institutionnelle de lÉtat.

23 État développeur: Le Japon Le capital étant très rare dans les années qui ont suivi la seconde guerre mondiale, lÉtat japonais a dû se substituer aux marchés financiers sous- développés. Le MITI (Ministry of International Trade and Industry) joua un rôle crucial dans la « promotion de prises de décision optimales » (maximize induced decision-making). NB Lauteur se garde bien de parler de participation directe de lÉtat dans la production.

24 État développeur: Le Japon Champs dintervention du MITI: –Approuve les prêts de la « Japan Development Bank » –Alloue des devises étrangères entre les différentes industries –Licences à limportation de technologies étrangères –Crédits dimpôts –Réglementation des cartels et de la concurrence Cest une politique industrielle.

25 État développeur: Le Japon Ladministration publique de type Weber… Le recrutement des fonctionnaires du MITI se faisait de manière très concurrentielle. Il rassemblait les individus les plus brillants des meilleures universités. Les postes de hauts fonctionnaires étaient considérés comme les plus prestigieux. nest pas suffisante...

26 État développeur: Le Japon il y aurait aussi les réseaux internes, ou gakubatsu, … La cohérence de la fonction publique serait assurée par les liens unissant les copains de classe des universités délite. On parle alors des aspects non-administratifs de ladministration publique. (De manière analogue à la notion daspects non- contractuels des contrats.)

27 État développeur: Le Japon et les réseaux externes. Ces réseaux externes lient lÉtat avec le secteur privé. Le succès de la politique industrielle japonaise dépendrait crucialement des liens existant entre le MITI et les grands groupes industriels.

28 État développeur: Le Japon Les réseaux externes En parti dû au système de pré-retraire des anciens du MITI appelé amakudari (descente du paradis). Ces derniers se retrouvent dans des postes clés de grandes corporations, dassociations dindustries et dorganisations para-gouvernementales. On parle alors dun système complexe dorganisations intermédiaires et de réseaux politiques informels au sein desquels aurait lieu une part importante des négociations les plus ardues.

29 État développeur: Le Japon Intégration et autonomie La cohérence interne, ou autonomie, du MITI serait une condition initiale nécessaire à sa participation effective à des réseaux externes. Cette autonomie leur permettrait de se fixer des objectifs bénéfiques à la collectivité, indépendamment des intérêts privés, tout en ayant, grâce aux réseaux externes, une bonne compréhension des problèmes affectant les industries. Embedded autonomie

30 État développeur: La Corée La Corée présente des caractéristiques très similaires a celles du Japon. Tradition méritocratique de recrutement de la fonction publique. (Weber) Réseaux internes des fonctionnaires de lacadémie militaire. (Jeunes officiers impliqués dans le coup dÉtat de Park Chung Hee.) Réseaux externes : Existence de liens très étroits avec quelques grands groupes industriels (Chaebol).

31 État développeur: Taiwan Administration de type Weberienne. (Héritage dune longue tradition dadministration publique du Continent.) Particularité: Politique industrielle basée très fortement sur des entreprises dÉtat. Mais les fonctionnaires demeuraient à lécoute des besoins des entreprises privée. (Visites fréquentes, etc.) Et le régime a progressivement exposé les industriels aux rigueurs du marché. (Pas de paradis pour ces derniers, contrairement à lAmérique Latine.) Seul un État très autonome peut produire un tel bien public.

32 États développeurs Autre point commun entre le Japon et Taiwan: Tous les deux étaient très sélectifs dans leurs interventions. Cela semble être une caractéristique importante dun État développeur.

33 États développeurs: Évolution Selon lauteur, il viendra le temps où lÉtat autonome et intégré ne sera plus nécessaire. Relâchement des contraintes sur le capital privé Carrières privées plus intéressantes Demandes de sécurité sociale des populations (au lieu de simple accumulation du capital) … Mais le passage se fera-t-il sans conflit?

34 Cas intermédiaire: Le Brésil Une différence importante entre le Brésil et les autres États développeurs réside dans le recrutement des fonctionnaires, basé sur les relations plutôt que la compétence. De plus, les emplois sont souvent de courte durée (pas de plan de carrière).

35 Cas intermédiaire: Le Brésil LÉtat a quand même créé des « poches defficacité », c-à-d des organismes recrutant les meilleurs talents, pour des carrières de long terme et créant des réseaux internes. (Banque nationale de développement) Ce système a ses failles car nétant que partiel, il rend la coordination globale difficile. LÉtat brésilien était de plus dépendant dune coopération avec les grands propriétaires terriens, rendant difficile la création de réseaux avec lélite industrielle. Autre difficulté: La présence du capital transnational dans le secteur manufacturier, prêt à dominer le marché local. (réaction défensive) Quelques succès: les industries automobiles et pétrochimiques, dus à une intégration autonome partielle.

36 Cas intermédiaire: LInde Administration publique: Tradition weberienne dadministration publique (examens dentrée, réseaux internes) Mais rotation fréquente du personnel.

37 Cas intermédiaire: LInde Réseaux externes: Structure sociale complexe rend les relations avec lextérieur difficile, ce qui limite sa capacité daction. Argument des déséconomies déchelle des organisations administratives pour un pays si grand. Problème exacerbé par les divisions ethniques, religieuses, de classe et régionales. Élite divisée entre grands propriétaires terriens et industriels. (Comme au Brésil, la présence dune élite agraire semble problématique.) Divisions idéologiques entre fonctionnaires et capitalistes: De leur éducation, les premiers avaient des visions plutôt socialistes et étaient issus de castes plus élevées.

38 Cas intermédiaire: LInde Il y a quand même eu quelques succès dans les années suite aux investissements en infrastructure et production de biens intermédiaires. Problème dabsence de sélectivité: LÉtat simplique dans pleins de secteurs sans discernement. (Entre 62 et 72, la part des actifs corporatifs détenus par lÉtat est passée de 1/6 a ½.)

39 Quelques conclusions 1.Généralement, les services dadministration publique sont en pénurie plutôt quoffre excédentaire. 2.Il y a plus que la définition strictement webérienne dune administration publique. 3.Lhabilité à effectuer des tâches administratives doit être considérée comme une ressource rare. Il faut donc être sélectif. 4.Ne pas confondre capacité dactions avec isolation de lÉtat. 5.Une bonne administration doit combiner intégration et autonomie.


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