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Analyse du système foncier gabonais par la Société civile : Limites et enjeux. Par: Richelieu ZUE OBAME Sociologue du Développement Coordonnateur du Programme.

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1 Analyse du système foncier gabonais par la Société civile : Limites et enjeux. Par: Richelieu ZUE OBAME Sociologue du Développement Coordonnateur du Programme de gouvernance forestière de Brainforest Libreville le 11 juillet 2012

2 Plan de lexposé Introduction. I- Le contexte institutionnel de la tenure foncière. 1.1 Le Cadre réglementaire II- Les limites du système. 2.1 Larchaïsme colonial du régime de la propriété; 2.2 La fonction actuelle du cadastre; 2.3 La procédure dattribution de la propriété 2.4 Les effets pervers de la procédure dattribution foncière

3 III- Les enjeux de la politique foncière. 3.1 Propriété foncière, citoyenneté et renforcement de lEtat; 3.2 La politique foncière: son objet, ses outils 3.3 La politique foncière et les autres politiques sectorielles 3.4 La Politique foncière: une question de gouvernance 3.5 Le retour du foncier dans les politiques de coopération IV- Conclusion

4 Introduction Partout dans le monde, et à nimporte quel moment de lhistoire, la « terre » est un concept complexe qui englobe de multiples aspects. Même lorsque lon réduit sa définition à la question du contrôle des terres agricoles et pastorales (plutôt quaux droits daccès aux ressources naturelles comme leau, les minerais ou les forêts qui sont liés et « ancrés » dans une large mesure dans la question des droits fonciers), la problématique foncière reste une question aux multiples facettes : économique, juridique, politique, sociale et spirituelle.

5 La terre en effet, joue un rôle important en tant que: - moyen de production destiné à sa propre subsistance ou à la vente commerciale ; - zone où sexerce lautorité politique et qui peut être soumise à des impôts (le concept de « territoire ») ; -moyen par lequel les familles et les individus maintiennent leur influence et leur statut social; -source « dattachement » aux valeurs ancestrales et traditionnelles. « lorsquon perd sa terre, on ne perd pas seulement ses moyens de subsistance, on perd aussi son identité »́.

6 La communication que nous donnons se propose dexaminer le phénomène foncier sous le double angle de: - la caractérisation des limites du système national actuel; - la mise en relief des enjeux dune politique foncière.

7 I- Le contexte institutionnel de la tenure foncière 1.1 Le Cadre réglementaire Le domaine législatif foncier gabonais est régi par : LOrdonnance 4/PR du 2 Janvier 1962, modifiant et complétant larticle 46 du décret du 28 mars 1899 fixant le régime de la propriété foncière. La Loi 14/63 du 8 mai 1963, fixant la composition du Domaine de lEtat et les règles qui en déterminent les modes de gestion et daliénation. La Loi 15/63 du 8 mai 1963, fixant le régime de la propriété foncière. LOrdonnance 37/67 du 2 août 1967, portant modification de la Loi 15/63 du 8 mai 1963, fixant le régime de la propriété foncière.

8 La Loi 14/68 du 9 novembre 1968, autorisant la cession amiable dimmeubles ou droits immobiliers appartenant à lEtat. LOrdonnance 51/70 du 1 er Octobre 1970 sur la plus-value des terrains non bâtis. LOrdonnance 53/70 du 3 Octobre 1970, relative à lexpropriation des terrains insuffisamment mis en valeur. La Loi 15/74 du 21 Janvier 1975, portant modification des articles 11, 18 et 69 de la loi 15/63 du 8 mai 1963, fixant le régime de la propriété foncière. L0rdonnance 1/76 du 6 janvier 1976, fixant les modalités de retour au domaine des terrains nus immatriculés. La Loi 12/78 du 7 décembre 1978, modifiant les articles 3 et 42 de la loi 15/63 du 8 mai 1963 fixant régime de la propriété foncière.

9 La Loi 8/84 du 12 juillet 1984, portant annulation des titres fonciers des propriétés forestières et agricoles.

10 Lexamen de ce cadre réglementaire permet de comprendre les blocages actuels en matière de politique foncière de lEtat. i.Inspiré par le Torrens Act du 2 juillet 1858 (lors de la colonisation de lAustralie), le législateur gabonais a inauguré un dualisme Droit positif/Règles coutumières daccès à la terre, en introduisant dans lordonnancement juridique national lesprit de ce texte qui consacre le rôle de lEtat comme propriétaire ou gestionnaire exclusif des terres; ii.La volonté de contrôler le foncier est manifeste et sest traduite par ladoption tardive de la Loi 14/63 du 8 mai 1963 fixant le régime de la propriété foncière, alors que la loi constitutionnelle N° 1/61 datait de Février 1961, soit deux années plus tard; iii. lOrdonnance 4/PR du 2 Janvier 1962 modifiant et complétant larticle 46 du décret du 28 mars 1899 fixant le régime de la propriété foncière avait été signée comme pour dire quil ny avait aucun changement dans la continuité.

11 Les terres appartiennent donc à lEtat nonobstant lantériorité des populations sur les espaces où elles se polarisent, et sur lesquels elles revendiquent des droits de propriété par le fait de la primo-implantation et la mise en valeur. ANDRZEJ RAPACZYNSKI : « Lidée selon laquelle il suffirait dinstituer un régime juridique approprié pour établir un ensemble de droits de propriété capables de soutenir un système économique moderne est extrêmement peu plausible, car le système judiciaire ne peut faire respecter la plupart de ces droits que de manière marginale. Le cœur de linstitution de la propriété est fait de pratiques sociales et économiques non contestées et largement inconscientes, qui doivent être enracinées dans des développements non juridiques ». Thomas HOBBES :

12 « quand la plupart des gens obéissent à la loi, le gouvernement peut faire respecter celle-ci efficacement et a relativement peu de frais en sen prenant aux rares individus qui la violent. Mais quand lobéissance disparaît à une échelle assez large, aucune autorité nest assez forte pour ramener tout le monde à lordre. Dans cette hypothèse, où la répression du Léviathan devient de moins en moins efficace, les individus se sentent incités à suivre leurs propres intérêts, sans souci de ce qui est imposé sur le papier ». Cest le retour à létat de nature, symbole de la faillite du contrat social.

13 II- Les limites du système foncier 2.1 Larchaïsme colonial du régime de la propriété foncière au Gabon. -le régime foncier du Gabon reste largement influencé par un décret qui date de la coloniale(1899) , soit 113 années plus tard, et soit 52 années dindépendance après, nous sommes incapables de remettre en cause ou de contextualiser les dispositions réglementaires sur le foncier, afin de permettre à cet important élément du processus de production et daccumulation du capital de jouer son rôle catalyseur au sein de léconomie libérale à laquelle le Gabon a fait le choix dadhérer.

14 2.2 La fonction actuelle du cadastre Au Gabon comme dans beaucoup de pays de la région, le cadastre reste un outil. La fonction de cet outil est de reconnaître lusage des terrains et de les délimiter en vue de leur détachement du domaine public et de leur appropriation par une personne privée. Le cadastre sinscrit alors à lintérieur dune procédure complexe qui suppose de sa part, une série dinterventions successives, plusieurs déplacements sur chaque parcelle et un important travail administratif. Le rôle du cadastre nest par contre, ni de contribuer à létablissement des bases dun impôt foncier, ni dentretenir la connaissance des titulaires successifs de droits sur un terrain. Il nest dailleurs pas informé des mutations foncières qui peuvent survenir après quun terrain ait été immatriculé.

15 Les deux fonctions actuelles peuvent donc se définir dune part, comme une mission de création et dentretien de linformation topographique, et dautre part comme une participation à la procédure de fabrication de la propriété.

16 2.3 La procédure dattribution de la propriété Daprès la loi, la procédure dattribution des terrains sengage au cas par cas, à la demande de la personne intéressée. Elle comporte les étapes ci-après: La procédure est placée sous le contrôle direct de lEtat, considéré comme propriétaire de tout le territoire à lintérieur duquel les terrains privés immatriculés font figure dexceptions. Cest le Conseil des Ministres lui-même qui doit dailleurs approuver, par décret, les attributions. La procédure étant centralisée à Libreville pour tout ce qui concerne les Domaines et la Conservation foncière. Elle ne se déclenche et ne se poursuit quà linitiative du requérant, qui doit engager une série de démarches auprès des différents services et payer les différentes taxes à chaque étape. Daprès les textes, la procédure sannule normalement delle- même si le requérant a été négligent ou na pas eu les moyens de réaliser la construction prévue dans les délais impartis, bien quen réalité un terrain attribué, même provisoirement, reste indéfiniment entre les mains de la famille qui la obtenu.

17 Elle fait reposer une importante charge de travail sur le service du cadastre, avec plusieurs déplacements sur le terrain, pour le reconnaître, pour le borner, pour y accomplir les formalités daffichage de la demande dattribution et recueillir les oppositions. Pour vérifier lexactitude de la mise en valeur, afin de procéder enfin à un second levé topographique vérifiant le premier. Chaque terrain fait lobjet dun plan individuel de bornage au 1/500 ème qui figurera dans le dossier individuel du requérant et sera reporté sur le plan de la section cadastrale dressé le plus souvent au 1/2000 ème.

18 2.4 Les effets pervers de la procédure foncière Du point de vue de ladministration: - le système légal de régularisation foncière est incroyablement coûteux à gérer. Il suppose, pour chaque parcelle, une longue succession de procédures impliquant au moins quatre visites sur le terrain et lintervention de sept administrations différentes (Cadastre, Domaines, Conseils des Ministres, Urbanisme, Commission dattribution, Conservation foncière, Tribunal). Du point de vue de lusager: il sagit dun véritable parcours du combattant qui suppose de multiples démarches, la perception des droits successifs (en sen tenant aux seules taxes légales). De fait, la plupart des intéressés ne dépassent pas le stade de lattribution provisoire, même si leur situation devient théoriquement illégale passé le délai accordé pour la « mise en valeur ». Et rares sont ceux qui transforment, pour finir, leur attribution définitive en titre foncier.

19 III- Les enjeux de la politique foncière 3.1 Propriété foncière, citoyenneté, et renforcement de lEtat. Lenjeu est de construire un corps politique à partir dindividus radicalement indépendants et autonomes du point de vu de la jouissance de leurs droits en matière de propriété, tout en relevant le défi de construire des institutions pérennes. Comme lindiquent Schnapper et Bachelier (2000 : 29-30), lEtat moderne a lobligation de prendre en compte simultanément deux valeurs opposées: -La souveraineté́ de lindividu; -Lobligation de soumettre cette souveraineté,́ et donc la liberté́ qui en découle au projet social commun, de manière à assurer la cohésion du groupe majeur dans la durée.

20 3.2 La politique foncière son objet, ses outils Lobjet: le principal objet des politiques foncières est de définir les modes légaux doccupation et dusage des sols, les droits reconnus, leur authentification et leur garantie. Il est également de designer les structures responsables de ladministration foncière et de définir leurs attributions, dintervenir sur la répartition des terres, darbitrer entre les acteurs en cas de conflits pour lappropriation et lusage du sol et, si possible, de régler durablement les différends.

21 Les politiques foncières traduisent donc une volonté darbitrage entre différentes fonctions et affectations du sol, et entre les différents groupes dintérêt. Elles visent à favoriser un usage socialement équitable du sol. Elles sont au service des politiques économiques et sociales globales, et plus largement, de la politique (au sens de politics en anglais). Le foncier est un puissant outil dintégration sociale, mais peut aussi entrer au service dintérêts particuliers.

22 Les outils des politiques foncières. Les politiques foncières prennent appui sur les pouvoirs quexerce la puissance publique par le biais de ladministration foncière. Le terme administration foncière renvoie: -(i) aux processus de régulation visant à la mise en valeur, lusage et la conservation des terres; -(ii) à la collecte des revenus de leur vente, de leur cession, de leur location et à la fiscalité́ sur le foncier bâti et non bâti; -(iii) à la résolution des conflits de propriété́ et dusage du sol; -(iv) au recueil et à la diffusion de linformation relative à la tenure

23 3.3 La politique foncière et les autres politiques sectorielles Vues sous langle du droit et de la régulation foncière, les politiques foncières sont leur propre finalité́. Mais elles sont aussi des moyens pour dautres politiques sectorielles et pour la politique économique et sociale globale dun pays. Une réflexion sur une reforme des politiques foncières doit donc prendre en compte leur cohérence avec les orientations de la politique générale du pays (en terme économique et en terme social : degré́ douverture au marché, degré́ de tolérance aux inégalités, etc.) et avec les autres politiques qui sont en relation avec elle : celles auxquelles les politiques foncières doivent contribuer (urbanisme, développement agricole, aménagement, fiscalité́, etc.) ; celles qui vont peser sur sa réussite ou dont leffectivité́ est une condition (administration territoriale, justice, etc.).

24 3.4 La Politique foncière une question de gouvernance La définition dune politique foncière requiert ladhésion de différents acteurs. La définition des politiques foncières pose la question de la négociation des choix à chaque échelle territoriale. Leur mise en œuvre pose celle des échelles dintervention, des modes de coordination et darbitrage entre les conceptions et les intérêts des différents acteurs. La gouvernance foncière, à partir de ce moment, pose la nécessité dinventer des régulations assurant à long terme le développement harmonieux dintérêts contradictoires et leur cohésion. Cest une pratique de laction publique qui assure à la fois la participation dintérêts divergents, une bonne gestion sociale des biens publics et une stabilité́ du contrat social global.

25 3.5 Le retour du foncier dans les politiques de coopération Nouvelle donne sociopolitique et émergence de la question foncière. Jusquà une époque récente, le foncier nétait pas un objet majeur de préoccupation dans les dispositifs de la coopération. Il sest imposé dans lagenda international à partir du milieu des années 1980, sous leffet de plusieurs facteurs : Les politiques de libéralisation économique qui mettent en cause la propriété́ de lEtat, ses interventions autoritaires et qui favorisent le développement dun marché foncier ; Une aggravation des tensions foncières dans plusieurs parties du monde, du fait de la croissance démographique et de la raréfaction des terres ; Les processus de démocratisation qui favorisent les revendications locales et mettent en avant la dimension foncière de la question sociale (Brésil, Afrique du Sud, etc.).

26 IV- Conclusion Margaret GRUTER : « Le droit… nest pas seulement une série de règles orales, écrites ou formalisées que lon suivrait aveuglement. Il représente plutôt la formalisation de règles comportementales admises par un haut pourcentage de la population, qui reflètent des tendances comportementales et dont le respect peut apporter des avantages. (Quand les gens ne voient pas ces avantages potentiels, ou quand ils ny croient pas, le droit est souvent méprisé ou enfreint…) ».


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