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Le traitement des partenariats public-privé dans le cadre de la procédure déficit excessif Nouvelles tendances pour le traitement des PPP dans les comptabilités.

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1 Le traitement des partenariats public-privé dans le cadre de la procédure déficit excessif Nouvelles tendances pour le traitement des PPP dans les comptabilités nationales Claude MODART Service Comptes nationaux/régionaux et conjoncture Bruxelles, 8 novembre 2010

2 2 / 41 Sommaire Cadre conceptuel des statistiques de finances publiques: le système européen des comptes (SEC 1995) Cas classiques de contrats à long terme non problématiques du point de vue comptable Traitement des partenariats public-privé

3 Le système européen des comptes nationaux (SEC 1995) 3 / 41

4 Références légales pour la PDE Règlement 479/2009 relatif à l'application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne (codification du Règlement 3605/93 modifié par les Règlements 475/2000, 351/2002 et 2303/2005) Règlement 679/2010 portant modification du Règlement 479/2009 en ce qui concerne la qualité des données statistiques dans le contexte de la procédure concernant les déficits excessifs 4 / 41

5 Références méthodologiques pour les comptes des administrations publiques Règlement 2223/96 du 25 juin 1996: le système européen des comptes (SEC 1995) Règlement 2558/2001 du 3 décembre 2001: le traitement des swaps (SEC 1995 PDE) Jurisprudence d'Eurostat: Manuel SEC95 pour le déficit public et la dette publique (3 ème édition: édition 2010 disponible depuis fin octobre 2010) 5 / 41

6 Séquence des comptes IV.1 Bilan d'ouverture Actifs non financiers Actifs et passifs financiers III.1.2 Formation du capital Capacité / besoin de financement III.2 Transactions financières III.3.1 Autres changements de volume III.3.2 Réévaluations IV.3 Bilan de clôture Actifs non financiers Actifs et passifs financiers IV.2 Variations du patrimoine III.1.1 Transferts en capital Autres fluxStocks II. Distribution et utilisation du revenu Epargne I. Production VAB Transactions Stocks 6 / 41

7 Statistiques de finances publiques SEC 1995 Recettes et dépenses Capacité (+) / besoin (-) de financement ou solde de financement = recettes - dépenses = solde de la variation des créances et de la variation des engagements dues aux opérations financières Passif financier (aux prix du marché) 7 / 41

8 Procédure déficit excessif Déficit des administrations publiques solde de financement SEC 1995 (swaps) < 3 % du PIB Dette des administrations publiques passif financier valeur nominale < 60 % du PIB 8 / 41

9 Dette brute consolidée ( définition Maastricht) = somme des engagements des administrations publiques envers les autres secteurs, évalués à la valeur nominale et représentés par du numéraire et des dépôts, des titres autres que les actions, à l'exclusion des produits financiers dérivés, et des crédits. ne comprend pas les instruments financiers suivants: droits nets des ménages sur les fonds de pension non autonomes constitués par les administrations publiques et autres comptes à payer 9 / 41

10 Recettes des administrations publiques (en millions d'euros) source: ICN p.m.: en % du PIB Recettes ,1 Recettes fiscales et parafiscales ,9 Impôts directs ,2 Impôts indirects ,6 Cotisations sociales effectives ,4 Impôts en capital ,7 Cotisations sociales imputées ,3 Intérêts reçus ,3 Autres revenus de la propriété ,4 Transferts courants en provenance des autres secteurs ,4 Ventes courantes de biens et services produits ,8 Transferts en capital en provenance des autres secteurs ,1 10 / 41

11 Dépenses et solde de financement des administrations publiques (en millions d'euros) source: ICN p.m.: en % du PIB Dépenses (PDE) ,1 Rémunérations des salariés ,8 Consommation intermédiaire et impôts payés ,9 Subventions aux entreprises ,2 Prestations sociales ,4 Transferts courants aux autres secteurs ,6 Charges d'intérêts (PDE) ,6 Formation brute de capital fixe ,9 Autres acquisitions nettes d'actifs non financiers ,0 Transferts en capital aux autres secteurs ,7 Capacité (+)/ besoin (-) de financement (PDE) ,0 p.m.: solde de financement en % du PIB0,2-0,3 -1,3-6,0 11 / 41

12 Dette des administrations publiques (en millions d'euros et en valeur nominale) source: ICN Dette brute dont: instruments financiers non repris dans la dette brute consolidée Actifs financiers dont: placés auprès des administrations publiques Dette nette Dette brute consolidée (Définition Maastricht) p.m.: en % du PIB (1)(2)(3)(4)(5)=(1)-(3)(6)=(1)-(2)-(4) , , , ,2 12 / 41

13 Cas classiques de contrats à long terme non problématiques du point de vue comptable 13 / 41

14 Contrats de services contrats à long terme services bien déterminés pas d'exigences spécifiques pour les actifs utilisés ex.: contrat pour la livraison de repas dans les écoles, contrat de nettoyage d'immeubles de bureaux 14 / 41

15 Concessions actifs corporels bien spécifiques financement, construction et exploitation des actifs sont de la responsabilité du partenaire l'utilisateur final paie le service ex.: Liefkenshoektunnel (TLH 1985), sociétés autoroutières en France, Oosterweelverbinding (TLH 2010) 15 / 41

16 Joint-ventures création d'une société mixte exploitation d'une infrastructure donnée ex.: intercommunales de distribution d'électricité, sociétés mixtes de la SDRB 16 / 41

17 "Build and delivery" contrats le partenaire construit et transfère ensuite l'actif à l'administration l'administration utilise ensuite l'actif sous son entière responsabilité la dépense d'investissement est normalement comptabilisée en une seule fois dans les comptes publics un contrat de services (ex.: maintenance) peut être annexé 17 / 41

18 Leasing l'administration utilise pendant une période donnée un actif dont le propriétaire légal est le partenaire selon le partage des risques, le leasing sera considéré soit comme un leasing opérationnel (location simple), soit comme un leasing financier (crédit-bail) en cas de leasing financier, le solde de financement et la dette augmentent de la valeur de l'investissement ex.: contrats de promotion de la RW (crédit-bail) 18 / 41

19 Contrats de type "Private Finance Initiative (UK): décision d'Eurostat du 11 février / 41

20 Pourquoi des règles spécifiques? domaine relativement récent dans la plupart des Etats européens type dopérations soutenue par plusieurs organisations internationales (Commission européenne, Banque européenne dinvestissement,...) des opérations similaires doivent avoir le même effet sur le déficit et la dette (données comparables) Eurostat, en tant qu'autorité statistique de la Commission, doit donner une ligne de conduite acquis du SEC 1995: notion de propriétaire économique, distinction entre leasing opérationnel et leasing financier, règles de sectorisation des unités 20 / 41

21 Rôle du comptable national nest pas de sassurer de lopportunité des opérations du point de vue des objectifs des politiques socio-économiques, de la fourniture de services publics (écoles, hôpitaux,...) et/ou de la gestion du patrimoine public (prisons, bureaux, infrastructures routières,...) nest pas de vérifier si les contrats sont financièrement avantageux ou pas pour les administrations publiques est de déterminer le traitement comptable des opérations dans le cadre des règles du système européen des comptes sur la base dune analyse au cas par cas 21 / 41

22 Caractéristiques d'un partenariat public-privé (contrats de type "Public Finance Initiative") contrat à long terme (min. 3 années) construction d'actifs spécifiques (*) fourniture de services via l'utilisation de ces actifs l'administration est le principal acheteur la demande émane de l'Etat ou de tiers (*) ou remise à neuf à la condition que les dépenses de rénovation représentent une part prédominante de la valeur de lactif après rénovation 22 / 41

23 Question principale L'administration est-elle le propriétaire économique de l'investissement prévu par le contrat? ou, autrement dit: L'investissement est-il inscrit au bilan de l'administration? Réponse affirmative impact sur le solde de financement (via lenregistrement de dépenses de formation brute de capital fixe et de charges dintérêt) et sur la dette (via limputation dun crédit à long terme) des administrations publiques Réponse négative impact uniquement sur le solde de financement via lenregistrement dune dépense dachats de biens et services courants 23 / 41

24 Règle d'Eurostat Les actifs liés à un partenariat public-privé ne sont pas enregistrés dans les comptes des administrations publiques si c'est le partenaire qui supporte la majorité des risques, ce qui est par convention le cas, si les deux conditions suivantes sont remplies: le partenaire supporte le risque de construction, et le partenaire supporte au-moins l'un des deux risques suivants: le risque de disponibilité ou le risque de demande. 24 / 41

25 Risque de construction livraison tardive non-respect des normes spécifiées surcoûts déficience technique effets externes négatifs (y compris, le risque environnemental) L'obligation pour l'Etat d'effectuer des paiements au partenaire sans tenir compte de l'état des actifs et/ou de payer systématiquement les surcoûts est la preuve que l'Etat supporte la majorité des risque de construction 25 / 41

26 Risque de disponibilité incapacité de livrer le volume ou la qualité contractuellement convenu non-respect des normes de sécurité spécifiées dans le contrat L'Etat est censé ne pas supporter ce risque s'il lui est permis de réduire automatiquement et de façon significative ses paiements au partenaire en défaut Les paiements publics doivent dépendre du degré effectif de disponibilité fourni par le partenaire durant une certaine période de temps 26 / 41

27 Risque de demande variabilité de la demande lorsque celle-ci n'est pas imputable à la gestion du partenaire = cycle économique, tendances du marché, changement dans les préférences des usagers, obsolescence = risque économique normal initiative gouvernementale (fait du prince) L'Etat est censé assumer ce risque lorsqu'il est obligé de garantir un niveau donné de paiement au partenaire indépendamment du niveau de la demande réelle 27 / 41

28 Matrice des risques ( répartition optimale devrait se faire en fonction des capacités respectives des parties à évaluer et gérer ceux-ci examen de la « bancabilité » du projet par les banques) Types de risques (phases de construction et d'exploitation) Unité publiquePartenaire privé Taux de probabilité et coût si survenance Taux de probabilité et coût si survenance Risque de construction: risques naturels (géologiques, archéologiques et météorologiques) X Risque de construction: modification aux normes légales de construction X Risques de construction: droit de grève des employés du partenaire et des sous-traitants X Risque de construction: retards de livraison X Risque de construction: défaillance technique dun constructeur X Risque de construction: sécurité du chantier X Risque de disponibilité: prestations de maintenance dans une période de temps définie X Risque de demande: changement significatif de politique (fait du prince) X 28 / 41

29 Panorama des partenariats public-privé Transfert de risques du public vers le privé Risques à la charge de lentité publique Risques de construction et de disponibilité ou de demande transférés au partenaire privé Risques de construction, de disponibilité et de demande transférés au partenaire privé Marchés publicsContrats de partenariats (PPP, PFI, DBFM, BOOT,...) Concession Rémunération du partenaire principalement par lunité publiqueRémunération du partenaire par lusager 29 / 41

30 Points supplémentaires à examiner le partenaire est une société publique l'administration finance et/ou garanti le partenaire privé (*) risque lié à la valeur résiduelle de l'actif (*) depuis la crise financière de 2008, ces points font l'objet d'une surveillance particulière et doivent être examinés d'une manière conjointe 30 / 41

31 Le partenaire est une société publique si les recettes provenant du contrat de partenariat modifient fondamentalement la structure des revenus de la société en y prenant une part prépondérante si la société est un véhicule spécialement créé pour la circonstance par les administrations publiques alors il est probable que la société publique doive être reclassée parmi les administrations publiques 31 / 41

32 Financement et garantie publics: financement si une part prépondérante des coûts du capital provient des administrations publiques (via des octrois de crédits et/ou des prises de participations ou encore des aides à linvestissement), cela est considéré comme une indication que les administrations publiques supportent la majorité des risques si c'est le cas cela signifie que les investissements doivent être enregistrés dans les comptes des administrations publiques 32 / 41

33 Financement et garantie publics: garantie si les garanties octroyées couvrent la majorité du coûts du capital, cela implique que les investissements doivent être enregistrés dans les comptes des administrations publiques cest le cas également si un return prédéterminé est garanti en toutes circonstances au partenaire dans tous les autres cas, s'il y a appel de la garantie, la reclassification des actifs doit être examinée 33 / 41

34 Financement et garantie publics: ensemble les tests sur les quotes-parts de financement et de garantie publics doivent être effectués conjointement Si ladministration ne finance quune part minime du projet mais garanti la plus grande partie de la dette du partenaire, alors la combinaison des deux éléments devrait impliquer que ladministration supporte la majorité des coûts du capital et aussi des risques 34 / 41

35 Risque lié à la valeur résiduelle si la règle générale sur le partage des risques ne donne pas de résultat probant si à la fin du contrat et/ou en cas de résiliation l'administration est obligée d'acquérir les actifs à un prix prédéterminé et non pas au prix du marché en vigueur à ce moment il existe une forte présomption que l'administration soit le propriétaire économique des actifs 35 / 41

36 Conclusion Tout mécanisme qui a pour effet de limiter le transfert des risques/avantages vers le partenaire privé doit faire l'objet d'une vérification approfondie: garanties publiques, financement public, cap/floor sur les indemnités de disponibilité et/ou sur les pénalités pour non-respect de dispositions prévues, clauses trop généreuses en cas de fin/résiliation du contrat 36 / 41

37 Remarque finale Le traitement des PPP figurait sur la liste des points qui devaient être examinés dans le cadre de la révision du SNA 1993 et du SEC 1995 Il a été constaté que le sujet était complexe et il a été décidé d'attendre les résultats des travaux de l'International Public Sector Accountants Standards Board (IPSASB) et d'inscrire le traitement des PPP dans le programme de recherche SEC 1995 révisé (2014): application des règles actuelles 37 / 41

38 Consultation de l'ICN Demande officielle de l'administration responsable du projet auprès du Président de l'ICN Introduction d'un dossier complet Examen par le comité d'accompagnement (experts en finances publiques de la Banque) Si nécessaire, consultation d'Eurostat par l'ICN Avis de l'ICN Publication de l'avis de l'ICN (depuis le 30 mars 2007) 38 / 41

39 Merci pour votre attention


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