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Forum des Hauts Fonctionnaires du Budget des Etats membres de lAFRITAC Centre La LOLF : 10 ans après le vote et 5 ans de mise en œuvre Frank Mordacq Contrôleur.

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1 Forum des Hauts Fonctionnaires du Budget des Etats membres de lAFRITAC Centre La LOLF : 10 ans après le vote et 5 ans de mise en œuvre Frank Mordacq Contrôleur budgétaire et comptable ministériel Libreville – Janvier 2012

2 2 La réforme de la gestion financière en France Vote de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) Une nouvelle constitution financière pour lEtat votée à lunanimité sur une initiative parlementaire de façon transpartisane Une réforme budgétaire et comptable qui est une réforme de la gestion publique, élément fondamental de la réforme de lEtat 4 ans de délais de mise en œuvre avec des expérimentations préalables 5 années dapplication complète de la réforme depuis 2006 permettent de réels retours dexpérience

3 3 Plusieurs réformes dans un texte solennel Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la discussion, le vote et lexécution des lois de finances pour présenter les finalités de la dépense en missions et programmes Un budget orienté vers les résultats avec des objectifs et des indicateurs de performance pour une permettre une nouvelle gestion publique Des comptes plus transparents et plus précis basés sur la comptabilité en droits constatés («accrual») et l'analyse des coûts, donnant aux gestionnaires de nouveaux outils pour gérer leurs dépenses Un nouveau système de gouvernance budgétaire et de procédure budgétaire avec un rôle plus actif du Parlement dans lautorisation et le contrôle des dépenses

4 4 I. La nomenclature par destination de la dépense Un budget organisé par grandes politiques publiques

5 5 La mission : lexpression des choix politiques 33 missions pour le budget général Lidentification de politiques publiques cohérentes : "Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie" Elle est l'unité de vote du Parlement elle regroupe un ensemble de programmes, le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes, au sein d'une mission. Elle peut être ministérielle ou interministérielle 10 missions interministérielles, exemple : la mission «Recherche» qui concerne 6 ministères

6 6 Enseignement Supérieur et Recherche Formation supérieure et recherche universitaire Vie étudiante Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources Recherche spatiale Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle Économie, Finances et Industrie Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de laménagement durables Écologie, Développement Durable, Transports et Logement Défense et Anciens combattants Recherche duale (civile et militaire) Enseignement supérieur et recherche agricole Agriculture, Alimentation, Pêche, Ruralité et Aménagement du territoire Culture et Communication Recherche culturelle et culture scientifique La mission "Recherche et enseignement supérieur" 10 programmes / 6 ministères

7 7 Le programme : cadre dautorisation et de gestion des politiques publiques 123 programmes pour le budget général Le programme regroupe les crédits (quelle quen soit la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions (600) Il relève d'un seul ministre Unité de spécialité des crédits et de définition des objectifs et indicateurs de résultats Pas de budgétisation analytique Il nécessite un pilotage qui fait apparaître de nouvelles fonctions managériales

8 8 Le pilotage du programme Une structuration des programmes permettant de rassembler les dépenses dune politique Un programme centre de responsabilité et expression dune politique (programme/structure de direction) Une affectation des agents au sein des programmes Pour donner sens à lautorisation budgétaire et permettre le pilotage, laffectation ne peut pas être analytique : on ne partage pas les agents entre programmes Le respect dune gestion publique opérationnelle pour les fonctions de soutien et les services polyvalents

9 9 Le rattachement ministériel du programme Les programmes et les plafonds demplois sont ministériels Les crédits sont ouverts aux ministères Les mouvements de crédits ont lieu entre programmes et/ou ministères ( mission) 15 ministères au sens budgétaire

10 10 Administration pénitentiaire Conduite et pilotage de la politique de la justice Justice judiciaire Protection judiciaire de la jeunesse Accès au droit et à la justice La globalisation des crédits Lexemple de la mission "Justice" Avant : 30 chapitres 160 articles de prévision Titre III - Moyens des services Personnel - rémunérations d'activité Personnel en retraite - pensions et allocations Personnel en activité et en retraite - charges sociales Matériel et fonctionnement des services Subventions de fonctionnement Dépenses diverses Titre IV - Interventions publiques Interventions politiques et administratives Actions sociale - assistance et solidarité Titre V - Investissements exécutés par l'État Équipement administratifs et divers Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'État Équipement culturel et social Après : 5 programmes

11 11 Retours dexpérience Une meilleure identification des politiques publiques Une discussion budgétaire renouvelée portant sur lensemble de la politique Une incitation forte au regroupement des structures dadministration centrale : plusieurs fusions réalisées dans le cadre de la révision générale des finances publiques La mission = élément de budgétisation pluriannuelle Les points positifs Labsence de responsable des missions interministérielles Le traitement des politiques interministérielles : les documents de politique transversale (DPT) La compréhension par les parlementaires des programmes de soutien regroupant toutes les fonctions indivises : la CAC La tentation de programmes ad hoc (cf. infra) Les points à améliorer

12 12 Les programmes ad hoc Des programmes géographiques Le PITE (dès 2006) Moyens mutualisés des départements (depuis 2011) Des programmes événementiels La PFUE (Présidence française de lUnion Européenne) Présidence française G8-G20 (en 2011) Des programmes quasi-interministériels (depuis 2006) Le programme entretien immobilier Le CAS patrimoine immobilier Des programmes «politiques» Le plan de relance : 1 mission / 3 programmes ( ) Les dépenses davenir (grand emprunt) (2010)

13 13 II. La gestion budgétaire Un échange entre liberté et responsabilité Liberté accrue des acteurs de ladministration Globalisation des crédits avec 123 programmes Redéploiement des crédits par nature au sein dun programme, mais avec un plafond de masse salariale Liberté de redéploiement des effectifs dans un plafond demplois exprimé en équivalent temps plein Plus grande responsabilité des gestionnaires de programme («accountabiliy») Sengager sur des objectifs et rendre compte des résultats Rendre compte de lutilisation des crédits par nature et par finalité de la dépense Plus dinformation dans lexécution du budget en engagements et en paiements

14 14 FONGIBILITÉ La fongibilité au sein du programme

15 15 La nature de la dépense : les TITRES 7 titres budgétaires et 18 catégories de dépenses Idotations des pouvoirs publics (sur une mission spécifique) II dépenses de personnel III dépenses de fonctionnement IVcharges de la dette de lÉtat (sur un compte spécifique) V dépenses dinvestissement VI dépenses dintervention VII dépenses dopérations financières + 18 catégories de dépenses définies par la LO, selon lesquelles les crédits sont présentés

16 16 La destination de la dépense : les ACTIONS Une présentation indicative des crédits détaillés par action Les actions (et sous-actions pour les grands programmes) permettent didentifier les finalités des politiques publiques Les dépenses sont affectées à une seule action en prévision et en exécution Existence dactions de soutien Caractère indicatif des actions

17 17 Retours dexpérience Une vraie liberté nouvelle permettant de redéployer les crédits de personnel entre eux et les crédits de fonctionnement entre eux Une gestion plus souple des emplois (ETP) à lintérieur du plafond qui conduit à des choix budgétaires assumés par les gestionnaires Les points positifs Faible liberté de redéploiement des dépenses de personnel vers les dépenses de fonctionnement Trop de fléchage des crédits par les administrations centrales Les libertés budgétaires en matière demploi nécessitent plus de liberté statutaire pour favoriser la mobilité La tentation de la normalisation des fonctions supports Les points à améliorer

18 18 III. La performance Un guide méthodologique partagé entre le Gouvernement, le Parlement, la Cour des Comptes et le CIAP Une sélection dobjectifs et dindicateurs de résultats représentative des priorités du programme Une stratégie pour expliquer la cohérence Des objectifs pour répondre aux attentes du citoyen, de lusager et du contribuable : un choix politique Des indicateurs pour mesurer la réalisation des objectifs retenus Des objectifs (500) et indicateurs (1.000) : Eclairent les politiques et sont présentés au Parlement dans les PAP et dont il est rendu compte dans les RAP Utilisés et déclinés dans la gestion interne et donnant un sens à lactivité de chaque agent

19 19 Un budget orienté vers les résultats Des objectifs déterminés dans le cadre des moyens alloués ( budgétisation par objectif) Des objectifs damélioration de lefficacité de la dépense Sengager sur les résultats : le projet annuel de performance (LFI) Rendre compte des résultats : le rapport annuel de performance (LR) Même présentation, même structure que le projet annuel de performance afin de faciliter la comparaison prévisions/réalisation Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant lexamen du PLF n+1

20 20 Les dimensions de la performance Trois dimensions de la performance : efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : les effets attendus des politiques publiques qualité du service rendu (point de vue de lusager) : la qualité exigé efficacité de la gestion (point de vue du contribuable) : loptimisation des moyens Des indicateurs de mesure des résultats pour chaque objectif en fixant des cibles (niveaux de performance obtenus et attendus) Des objectifs de performance et non dactivité ou de moyens Des objectifs imputables aux responsables Un contrôle permanent exercé par un organisme public indépendant : le comité interministériel daudit des programmes (CIAP)

21 21 Le pilotage par la performance 3,4 objectifs par programme 2,1 indicateurs de performance par objectif (en moyenne) Depuis 2010, des indicateurs emblématiques par mission (96) Point de vueAxe danalyse Exemples dobjectif Exemples dindicateur Citoyen Usager Contribuable efficacité socio-économique qualité du service rendu efficacité de la gestion Accroître linsertion professionnelle des jeunes diplômés % de diplômés ayant un emploi 6 mois après lobtention de leur diplôme Accélérer les décisions judiciaires Réduire le coût de gestion de limpôt Durée moyenne des décisions rendues ; Ancienneté moyenne des jugements en cours Coût par redevable dun impôt

22 22 Laudit des programmes Une organisation : le comité interministériel daudit des programmes (CIAP) avec les corps dinspections et une présidence IGF 7 cycles daudits depuis 2003 : 6 premiers cycles : audits généraux sur lensemble des aspects dun programme (structure – actions – performance – JPE – opérateurs …) – Tous les programmes audités 7 ème cycle (2010) : des audits centrés sur la performance (pertinence du dispositif / fiabilité des informations produites / restitutions opérationnelles pour les actions du programme) Un contrôle qualité de la cohérence et de la pertinence des informations des programmes Le contrôle de qualité de la mesure des résultats nest pas une évaluation de la performance Disparition du CIAP en 2011 et intégration dans les comités ministériels daudit

23 23 Retours dexpérience Un vrai changement culturel et une appropriation par les cadres Lintérêt reconnu de la notion de performance comme compte rendu démocratique de la bonne utilisation des crédits Une mise en place dune rémunération au mérite pour les cadres et dun intéressement collectif pour les non cadres Un débat de principe clairement tranché Le choix dun système mixte : indicateurs defficacité mais aussi efficience et qualité de service, visant la performance des administrations et déclinables dans les unités de base) la performance dabord comme outil managérial et non de communication (ministères et Parlement favorables) Les points positifs

24 24 Sur les éléments de la performance Poursuivre la réduction du nombre dindicateurs en distinguant mieux les indicateurs ayant leur place dans les PAP et ceux qui relèvent du pilotage interne aux ministères 2006 : 650 objectifs – indicateurs 2012 : 420 objectifs – 880 indicateurs Fiabiliser les systèmes de mesures : régulièrement auditer les systèmes de mesure en sappuyant sur le dispositif daudit interministériel (CIAP) Standardisation des indicateurs defficience : bureautique, immobilière, GRH Harmoniser les définitions dindicateurs communs à plusieurs programmes (insertion – formation – contrôle) Sur lusage de la performance Une discussion budgétaire insuffisant axée sur la performance Le lien entre la performance passée et la budgétisation nouvelle Pas assez dappropriation politique La question de lévaluation de la performance Les points à améliorer

25 25 IV. La transparence budgétaire Les opérateurs La présentation des opérateurs (emplois et crédits) : Notion budgétaire (subvention pour charges de service public) et/ou recettes affectées 50 % des programmes comportent des opérateurs (crédits et emplois agrégés dans les PAP) 584 opérateurs – 12 statuts juridiques différents – 38 Mds de subventions – 8,7 Mds de ressources fiscales affectées Une partie spécifique dans les PAP : budgets + emplois

26 26 La transparence des dépenses de personnel La notion d«emploi rémunéré par lEtat» L«emploi» Les emplois sont comptabilisés en équivalents temps plein travaillé (ETPT) en fonction de la durée de leur rémunération sur lannée et de leur quotité de temps de travail par rapport au temps plein. Tous les personnels rémunérés ont vocation à être décomptés en ETP, y compris les saisonniers ou occasionnels et les autres agents non titulaires. «rémunéré par lEtat» La dépense correspond à une rémunération due à une personne physique par la personne morale Etat Il existe un lien juridique direct entre le bénéficiaire et lEtat (engagement à servir, contrat,..) Composition du titre 2 Rémunérations dactivité Cotisations et contributions sociales Prestations sociales et allocations diverses »

27 27 Un double plafond en crédits et en emplois Un plafond en masse salariale par programme Caractère limitatif du titre 2 pour 41% des dépenses de lEtat Liberté de redéploiement au sein du titre 2 Le plafond demploi ministériel Emploi budgétaire Ordonnance organique 1959 Emploi rémunéré par lEtat (LOLF) DéfinitionAucuneETPT PlafondPar chapitrePar ministère – décliné par programme AutorisationCréation, suppression, transferts demplois, par corps et grade (pyramidage budgétaire) Répartition indicative par catégorie demplois (métier, corps ou contrat) VoteFlux partielStock

28 28 Une visibilité sur le financement des dépenses sociales concernées La valorisation des ressources humaines au plus proche du «coût complet» permettant une meilleure appréciation du coût des services rendus Les dépenses de personnel en coût complet Budgétisation des cotisations sociales patronales assises sur la masse salariale et calculées sur chaque bulletin de salaire- agent Financement des dépenses de pensions : cotisations patronales versées en recettes du CAS «pensions» Financement des prestations familiales : cotisation patronale au profit de la CNAF

29 29 Titre 2 (dépenses de personnels) Catég. 1Catég.2Catég.3 Programme X Action 1 Action 2 PensionsCotis. Salariales Cotis. Patronale Autres contributions Dépenses Titre 2, catég. 3 Recettes Budget généralProgramme « pensions civiles et militaires » Le CAS Pension

30 30 La transparence des informations budgétaires Une justification au premier euro des crédits : un outil dexplicitation du budget par les déterminants de la dépenses Un outil dexplicitation des crédits du projet de budget en donnant le contenu physique et financier des crédits (les déterminants de la dépense) : Physiques : nombre dusagers, volume dactivités, nombre dETP, bâtiments …. Financiers : déterminants de la masse salariale, coût unitaire des dispositifs dintervention, coût de fonctionnement. Ce nest pas un exercice de justification des besoins (budgétisation en base zéro).

31 31 Lélargissement du champ de compétence de la loi de finances évaluation des ressources et charges de trésorerie fixation dun plafond demprunt de la dette négociable autorisation doctroyer les garanties, de prendre en charge des emprunts affectation à un tiers dune ressource de lÉtat évaluation par programme du produit des fonds de concours pris en compte dans larticle déquilibre ratification des décrets de rémunération pour services rendus

32 32 Lamélioration des informations données dans les lois de finances Présentation à structure constante Présentation en deux sections (section de fonction- nement – section dinvestissement) Description des impositions affectées Évaluation chiffrée de lincidence des dispositions du PLF

33 33 La transparence des principes budgétaires Le renforcement des grands principes budgétaires par la LOLF ANNUALITE Une annualité budgétaire renforcée (exercice civil, des AE non éternelles) Des éléments nouveaux de pluriannualité des AE pour toutes les dépenses Des reports limités en CP (3 %) Une période complémentaire comptable de 21 jours Un discours stratégique pluriannuel : rapport DOB / rapport économique / rapport PO

34 34 UNITE ET UNIVERSALITE Suppression des taxes parafiscales fin 2003 Monopole de laffectation de ressources dEtat Limitation des budgets annexes Simplification des comptes spéciaux : -Lien entre recettes et dépenses -3 comptes obligatoires : - Participations (CAS) - Pensions (CAS) - Dette (CC) Consécration des prélèvements sur recettes (UE + collectivités locales)

35 35 La structure du projet annuel de performance (PAP) dun programme 1. Présentation des crédits Une 1 ère présentation «matricielle» (actions / titres) ; Une 2 nde présentation «par nature» (titres / catégories) ; Une présentation des dépenses fiscales. 2.Le programme : description et performance Une description des programmes et des actions ; Une description des objectifs et des indicateurs. 3.La justification des crédits du programme (JPE) Les éléments transversaux au programme (ex. personnel) ; Les éléments propres à chaque action ; 4. Léchéancier des crédits de paiement. 5.La répartition indicative prévisionnelle des emplois 6. Une description des principaux opérateurs 7. Éléments de coût des actions (CAC)

36 36 Une exécution budgétaire plus transparente La généralisation des autorisations dengagements Des mouvements de crédits plus encadrés (Parlement) Information préalable et compte rendu (transferts – virements – annulations) Avis suspensif (décret davance) Plafonnement en % des crédits initiaux : Report 3 % Avance 1 % Annulation 1,5 % De la régulation à la réserve de précaution Régulation : insérée dans le LOLF et reconnue par le Conseil Constitutionnel Loi organique modifiée le 12/07/2005 : Un pourcentage de crédits mis en réserve par programme (titre 2 / autres titres) en annexe du PLF : Information du Parlement Visibilité pour le gestionnaire (tranche ferme / tranche conditionnelle) Limitation de la période complémentaire

37 37 Les principes de la budgétisation des crédits La généralisation des AE 1959 : des autorisations de programmes «éternelles» pour les dépenses dinvestissement LOLF – les «autorisations dengagement» : Pour toutes les dépenses (dépenses de personnel AE=CP) Pouvant être reportées 2 avantages : une mesure des engagements de lEtat une moindre pression sur les reports donc sur la régulation Dépenses de personnel : AE = CP

38 38 Retours dexpérience sur la transparence Des documents budgétaires très riches en informations Meilleur suivi de la soutenabilité grâce aux autorisations dengagements pluriannuelles Meilleure prévisibilité pour les gestionnaires par une réserve de précaution anticipée Transparence apprécie par le Parlement de la consolidation des informations des programmes de lEtat et des opérateurs Une vision en coût complet des dépenses de personnel et du coût des pensions La mise en place dun référentiel de comptabilité budgétaire Les points positifs

39 39 Retours dexpérience sur la transparence L'annualité Insuffisance de prise en compte des AE Des surgels au-delà des gels Les freins de lannualité budgétaire L'universalité budgétaire Laccroissement des comptes spéciaux. Ont été créés depuis 2006 : Compte daffectation spécialeCompte de concours financiers CAS ImmobilierCCF Véhicules propres CAS Climat/forêtCCF Prêts aux Etats de lUnion Européenne CAS Spectre hertzienCCF Prêts filière automobile CAS Transports de voyageurs CAS Apprentissage Les opérateurs Mode de calcul des emplois des opérateurs Le pilotage et la contractualisation avec les opérateurs Les points à améliorer

40 40 V. La gestion opérationnelle des politiques publiques Le concept du budget opérationnel de programme (BOP) Dans le cadre de la LOLF, la mise en œuvre du programme suppose : la déclinaison des crédits et des orientations fixées par les acteurs chargés de sa mise en œuvre opérationnelle lidentification dune chaîne de responsabilité au sein de laquelle se décline la stratégie développée par le responsable de programme = Budget Opérationnel de Programme BOP = déclinaison opérationnelle dun programme et dun seul sur la base du principe liberté / responsabilité induit par la LOLF Concept non prévu par le texte de la LOLF

41 41 La déclinaison opérationnelle du programme Le budget opérationnel de programme Un responsable identifié DEFINITION DU BOP : « Déclinaison opérationnelle dune partie de programme sur la base du principe liberté/responsabilité induit par la LOLF » Le nouveau cadre budgétaire La déclinaison de la performance Les AE/CP Le dialogue de gestion Le pilotage de la masse salariale La traduction dun nouveau mode de gestion BOP La décomposition en Unités Opérationnelles (UO)

42 42 Les composantes et la typologie des BOP Objectifs et indicateurs de performance en cohérence avec ceux du programme Des leviers dactions adaptés aux enjeux opérationnels et au contexte Une programmation des activités au regard des moyens humains et financiers annoncés Schéma demploi Répartition des ressources par destination (action) et par nature (titre) Scénario et rythme de consommation des différents types de crédits Validation par le préfet pour les BOP territoriaux Description des activités et des moyens alloués aux UO rattachées au BOP Le rôle des acteurs Un plan dactions Un budget prévisionnel Un schéma dorganisation financière Un contexte

43 43 Les règles pour la structuration des BOP Un service ne reçoit quun BOP par programme ; mais un même service peut être responsable de plusieurs BOP sil met en œuvre plusieurs programmes notamment dans les ministères dotés dun réseau unique de services déconcentrés Les BOP sont limitatifs, non fongibles entre eux ; mais le responsable de programme peut redéployer entre les BOP en cours de gestion Une organisation géographique adéquate est recherchée (interrégionale – régionale …) 15 BOP interrégionaux 55 BOP régionaux 5 BOP départementaux

44 44 Les décideurs budgétaires Les nouveaux managers publics

45 45 Les acteurs des BOP : Le responsable de BOP Le responsable de BOP est le programmateur des activités et le répartiteur des moyens Il programme les activités à mener par les UO et lensemble des services concernés pour atteindre les résultats attendus et décline la performance du programme, Il répartit sur les UO, en fonction du rythme de mise en œuvre de la programmation par chacune dentre elles, les AE et les CP reçus dans le BOP Il peut être gestionnaire des crédits sil est également responsable dUO (cas dun BOP départemental par exemple), Il a la possibilité dassurer la fongibilité asymétrique

46 46 Lunité opérationnelle, acteur du BOP Lunité opérationnelle est rattachée à un BOP et à un seul pour un même programme dont elle met en œuvre une part de la programmation : elle est naturellement associée dans une démarche collégiale à lélaboration du BOP dans lexercice de la mise en œuvre des politiques publiques, elle engage les dépenses et mandate ; elle est ordonnateur secondaire ou secondaire délégué elle peut faire jouer la fongibilité interne, en accord avec le responsable de BOP, dune part au titre 2 dautre part au sein des autres titres (la fongibilité asymétrique reste au niveau du BOP) LUO et les services qui en relèvent, assument la compétence métier

47 47 Le rôle des acteurs : le préfet LE PREFET Garant de la cohérence de laction de lEtat au niveau territorial (CAR) Associé à lélaboration du BOP en déconcentré : Sassure de la prise en compte des objectifs et des indicateurs Donne son avis sur le projet de BOP pour les missions relevant son autorité Procède à la délégation des signatures au RBOP et RUO pour mise en œuvre du schéma dorganisation financière (SOF) Garant de la mesure des résultats Décret du 29/04/04 modifié le 16/02/10 : La préparation des BOP nécessite un dialogue de gestion territorial avec le préfet de région et de département Le préfet de région garant de la cohérence des BOP au niveau déconcentré a vocation à animer ce dialogue et émet un avis avant transmission au RPROG (éventuellement après passage en CAR pour les BOP considérés à « enjeu » par le préfet de région) Transmission au préfet des BOP hors champ de compétence du préfet pour information

48 48 Dialogue de gestion Responsable de programme Responsable de BOP Responsable de Budget opérationnel de programme (BOP) Responsable dunité opérationnelle Responsable dunité opérationnelle Responsable dunité opérationnelle … … Pilotage Exécution Préfets Le dialogue de gestion

49 49 Performance et programmation dactivités BUDGET GLOBAL Action: Insertion des personnes en recherche demploi UNE ACTIVITÉ PROGRAMMÉE 500 personnes en stage de formation à 2000 euros OBJECTIF DE PERFORMANCE Accroître linsertion des personnes Indicateurs : -taux d'insertion dans un emploi durable dans les six mois suivant la fin du stage -proportion des chômeurs de longue durée parmi les stagiaires (pour éviter la sélection à l'entrée) Leviers daction : -choisir des organismes de formation plus performants; -contractualiser avec eux sur les résultats; -remettre en cause les conventions; -diversifier les organismes pour en détecter de plus performants; -mieux adapter le choix de la formation au profil de la personne. Exemple de larticulation entre une activité programmée et un objectif de performance avec indicateurs et leviers daction associés

50 50 Le programme des interventions territoriales de lEtat (PITE) Le PITE est un programme appartenant à la mission interministérielle «Politique des territoires» Ce programme est placé sous la responsabilité du Premier ministre mais la gestion est confiée au ministère de l intérieur. Ce programme est composé dactions qui contrairement aux autres actions des autres programmes ne seront pas fongibles entre elles. sept actions en 2007 et 2008 et seulement 4 depuis 2009 pour 35 M (2011) « programme exceptionnel dinvestissement en faveur de la Corse » « eau – agriculture en Bretagne » « plan marais poitevin » « plan chlordécone en Martinique et Guadeloupe »

51 51 Retours dexpérience Un outil de déconcentration non imaginé au départ dans la LOLF Une organisation qui a conduit au choix dun échelon de programmation : la région : celle-ci devient le niveau de droit commun et de pilotage de la gestion publique + le niveau de mutualisation des fonctions supports Une vraie liberté nouvelle de redéploiement pour le terrain, notamment pour les crédits de fonctionnement Un décloisonnement des services : opérationnel/financier/RH Une structuration progressive du contrôle de gestion Avis sur les BOP : révélateur des problèmes de sous budgétisation Les points positifs

52 52 Les points à améliorer La qualité inégale du dialogue de gestion : la performance et la stratégie noccupent pas encore assez de place dans un dialogue de gestion essentiellement centré sur les éléments budgétaires Les pratiques récurrentes de certaines administrations centrales de fléchage et de fractionnement des crédits Les questions dorganisation, doutil et de pratiques : Une faible taille critique de certains services au niveau local Un nombre trop important de budgets opérationnels centraux et locaux (BOP) Réduction (- 20 % depuis la mise en œuvre) du nombre de budgets opérationnels au niveau local (2.300 BOP en 2006 à BOP en 2010), par regroupement des dotations de crédits La complexité budgétaire due à la réforme de ladministration territoriale, notamment les directions départementales interministérielles.

53 53 VI. La responsabilité Un nouveau système de responsabilité Le pilotage par le responsable de programme Après arbitrage mené par le directeur des affaires financières, il dispose des crédits et les répartit pour les besoins de la gestion interne, il sengage sur la performance devant le Parlement : le Projet annuel de performance, il rend compte devant le Parlement : le Rapport annuel de performance. Des responsables de programme qui sont des directeurs dadministration centrale, qui peuvent piloter plusieurs directions Une responsabilité "managériale" avec une lettre dobjectifs, une évaluation des résultats et une rémunération au mérite

54 54 La nature de la responsabilité Responsabilité politique Responsabilité juridictionnelle Responsabilité managériale Les sanctions positives et négatives Le projet de loi de réforme des juridictions financières Ordonnateurs Comptables

55 55 Retours dexpérience Lémergence de la notion de responsable de programme comme manager La reconnaissance de leur rôle par le Parlement qui les auditionne directement Son identification dans les documents budgétaires Les points positifs Labsence de « statut » les privant parfois de fonctions hiérarchiques Son positionnement vis-à-vis des directeurs financiers et des directeurs des ressources humaines Le positionnement vis-à-vis du secrétaire général Les points à améliorer

56 56 VII. La comptabilité Les outils de mesure de la situation financière de lEtat La comptabilité élevée au niveau dune loi organique A coté de la comptabilité budgétaire en caisse, introduction de la comptabilité générale, fondée sur lexercice (ou les droits constatés) pour assurer la transparence de la situation financière de lEtat (bilan + hors-bilan) Des comptes réguliers, sincères et donnant une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière Une exigence de qualité comptable confiée aux comptables en lien avec les ordonnateurs Une certification par la Cour des Comptes

57 57 Une nouvelle comptabilité à trois dimensions Une comptabilité budgétaire : Fondée sur la comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires (encaissements/paiements) Période complémentaire comptable de 20 jours Un double suivi AE/CP Une comptabilité générale fondée sur la constatation des droits et obligations, proche des règles de comptabilité des entreprises : Les opérations sont prises en compte au titre de lexercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou dencaissement Un compte de résultat + un bilan + hors bilan Une analyse des coûts des actions au service du gestionnaire (cf. CAC)

58 58 Un système unique à trois dimensions et un élargissement de la fonction comptable (amont/aval)

59 59 La mise en œuvre de la nouvelle comptabilité La définition du cadre conceptuel : les normes comptables 15 normes établis par un comité des normes (sur les états financiers, les charges, les immobilisations, les dettes, etc.) La déclinaison des normes Le plan de comptes par nature (PCE) Le recueil des instructions comptables La construction du bilan douverture Le recensement et la valorisation du parc immobilier (coût du marché) Les autres immobilisations corporelles et les stocks Certification annuelle par la Cour des Comptes : depuis 2006, tous les comptes ont été certifiés par la Cour des Comptes avec encore 7 réserves (dont 2 générales sur les systèmes dinformation et le contrôle interne)

60 60 Le compte de résultat

61 61 Le bilan

62 62 Retours dexpérience Des informations utiles pour les gestionnaires Un contrôle et un suivi des stocks (cf. vaccin – stocks militaires) Un suivi des informations financières (Charges à payer = suivi des dettes) Une aide à la discussion pour déventuelles externalisations (coût complet) Loptimisation de la gestion du parc immobilier Larticulation entre comptabilité budgétaire et comptabilité générale La transparence : situation financière nette négative de 722 Mds Les points positifs De nombreuses réserves à lever vis-à-vis de la Cour des Comptes (système dinformation – contrôle interne) Un travail jugé compliqué par les agents pour lesquels lintérêt de la comptabilité nest pas toujours compris La complexité de la construction de la CAC Les points à améliorer

63 63 VIII. Les systèmes dinformation Un nouveau système dinformation financière partagé par lensemble des ministères (CHORUS) Un progiciel de gestion intégré (PGI-ERP) de marché adapté au secteur public et structurant pour lEtat Une vision intégrée du processus de la dépense une chaîne unique de gestion en matière de dépense, de recettes non fiscales et de comptabilité de lEtat ; un outil partagé par tous les acteurs financiers de lEtat : gestionnaires centraux et locaux, comptables et contrôleurs budgétaires ; un levier dharmonisation des processus de gestion publique et de diffusion dune culture financière commune un accès instantané à des éléments de pilotage de lactivité et des ressources (tableaux de bord, restitution de données de gestion, …). Déploiement : utilisateurs au lieu de Tenue des comptes dans l'outil : 2012

64 64 La rénovation des processus budgétaires et comptables de lEtat vise à : traduire dans la gestion opérationnelle les innovations introduites par la LOLF définir et articuler les activités et les acteurs clés de la sphère financière obtenir des gains de productivité et de qualité financière Cette démarche, dite de «réingénierie des macro-processus financiers» couvre 9 champs dactivités de la chaîne budgétaire et comptable : Elaboration ministérielle du budget | Allocation et mise à disposition des ressources | Exécution de la dépense | Traitements de fin de gestion et de fin dexercice | Exécution des recettes non fiscales | Gestion de la trésorerie de lEtat | Restitutions, comptes-rendus et tableaux de bord | Pilotage de la masse salariale et des emplois | Gestion des stocks et des immobilisations Rénover les processus de gestion budgétaires et comptables Retours dexpérience Les points positifs La rénovation des processus de gestion budgétaires et comptables

65 65 De nouvelles organisations financières pour : accompagner la rationalisation de la fonction financière de lEtat contribuer à définir la nouvelle répartition des rôles budgétaires et comptables maximiser le retour sur investissement du déploiement de CHORUS La mise en place de circuits et organisations financiers optimisés – les centres de services partagés (CSP) («back office») ordonnateurs : Une distinction entre services « métiers » et services « supports » Les CSP assurent la réalisation dune partie ou de lensemble des tâches de gestion budgétaire et comptable pour le compte dautres directions ou services opérationnels = recentrage de la sphère décisionnelle sur son cœur de métier (stratégie, pilotage) Une notion de « prestation de services » Les CSP ne sont pas décisionnaires, mais bien prestataires – la prise de décision reste pleinement de la compétence des responsables des entités opérationnelles La mise en place des services facturiers chez les comptables, pour accélérer les délais de paiement Les points positifs Loptimisation de lorganisation de la chaîne financière de lEtat

66 66 Les organisations La difficulté culturelle et sociale de faire bouger les organisations Sujets de réorganisations interministérielles et ministérielles + géographiques Chorus Le problème de la conduite du changement sur une aussi grande échelle Un projet de déploiement unique au monde - cf. la dernière vague de déploiement (V6) depuis le 01/01/2011 : près de utilisateurs Les difficultés de la période de transition Chorus/CGL Retard dans la trajectoire comptable : reportée à 2012 Le RSI de Chorus et les gains de productivité La conduite de plusieurs réformes au même moment : LOLF + PGI + REATE + 1/2 Les points à améliorer

67 67 IX. Les droits du Parlement Un budget plus lisible La discussion et le vote par grandes politiques publiques (mission) La discussion des crédits au premier euro, des emplois par ministère Une information enrichie pour contrôler la dépense (PAP – annexes – RAP) Un débat potentiellement plus riche Lélargissement du droit damendement : redéploiements entre programmes dune même mission En cours dexécution, un accès renforcé à linformation pour les commissions des finances (actes réglementaires) Des pouvoirs dinvestigations et daudition renforcés (recours à la Cour des Comptes) Limportance nouvelle de la loi de règlement qui intègre les comptes et les rapports annuels de performance Des pouvoirs accrus par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

68 68 Jusqu'en % des crédits sont reconduits quasi-automatiquement d'une année sur l'autre (services votés), sans remise en cause. L'essentiel des débats porte sur seulement 6% du budget général. 100% des crédits sont discutés au Parlement par missions. Depuis le budget 2006 Mesures nouvelles par ministère : 97 votes en 2003 Services votés : 1 seul vote 47 missions, 47 votes Un débat budgétaire enrichi et modernisé

69 69 Le droit damendement

70 70 Retours dexpérience Rôle actif de la commission des finances et un suivi par les parlementaires chaque année de la réforme Une assistance de la Cour des Comptes pour le contrôle et lévaluation (= 12 rapports par an) Un droit damendement limité mais exercé en pratique (de 26 amendements de crédits en moyenne de 1998 à 2005 à 90 entre 2006 et 2010 à l'AN) Les points positifs Trop d'informations ? De pages en 2005 à en PLF 2011 Faible intérêt des autres commissions Pas de débat en plénière et peu de médiatisation lors des RAP : "un rendez-vous manqué" (rapport MILOLF 2011) Les points à améliorer

71 71 CONCLUSION 1. Les retours dexpérience généraux Les enseignements de la mise en œuvre La nécessité dune implication au plus haut niveau (soutien politique) tout au long de la réforme La formation des managers publics à la culture de responsabilité Une formation indispensable dans les ministères pour tous les agents quelque soit leur niveau (formation de formateurs) Le recours a des expérimentations pour sapproprier la réforme Une communication externe et et interne La nécessité dune mise sous tension par le calendrier Le temps long de la réforme

72 72 Le temps long de la réforme Les principales étapes de la réforme budgétaire : LOLF Vote par le Parlement Création de la Direction de la réforme budgétaire - 1 er projet de loi de finances en mode LOLF - Normes comptables - Objectifs de performance/ indicateurs Rapport Lambert/Migaud sur la mise en œuvre de la LOLF 2006 : 1 ère loi de finances en mode LOLF & débat parlementaire 1 ers rapports annuels de performance Certification des comptes par la Cour des Comptes ère étape : Construire les fondations 2 ème étape : La préfiguration 3 ème étape : La mise en œuvre Nouvelle agence de gestion des systèmes dinformation Changement de majorité

73 73 Les suites de la réforme budgétaire Elections présidentielles et législatives Annonce de la Révision Générale des Politiques Publiques Nouveau système dinformations financières central & régional ~ utilisateurs Décisions de la Révision Générale des Politiques Publiques incluses dans le cadre dun budget pluriannuel Trajectoire de redressement des finances publiques - 1ers comptes remis en mode LOLF comptabilité générale

74 74 Des résultats encourageants La naissance dune nouvelle forme de responsabilité, encourageant les ministères à redéfinir leurs objectifs En déléguant les responsabilités, le nouveau système encourage lamélioration de la qualité du service public et une meilleure utilisation des ressources publiques. Un décloisonnement des services entre les opérationnels, les financiers et les ressources humaines. Un enrichissement réel du dialogue de gestion mais une déclinaison de la performance à améliorer

75 75 Malgré des débuts difficiles Une phase dapprentissage : nouveaux standards, nouveaux outils, nouveau calendrier… Des marges de manœuvre encore faibles : des faibles redéploiements, des fléchages de crédits par les administrations centrales … Une charge de travail plus complexe et plus grande (plus d'informations, de procédures d'engagement de dépense, etc.). Des soucis concernant la disponibilité et l'exactitude de certains outils, notamment les systèmes intégrés de gestion Un débat non tranché sur le partage des gains de productivité Le problème de lapplication de la réforme en période de déficit budgétaire et labsence de règles du jeu claires sur la répartition des économies

76 76 Les défis de long terme Un défi politique : la réalité du rôle du Parlement Un défi administratif : La cohérence entre les périmètres des programmes importants (100) et les compétences des administrations centrales (200 directions) Les relations entre administrations centrales et services déconcentrés Les relations entre les acteurs : ministère des finances / ministères gestionnaires ; responsables de programmes / directions support Un défi culturel : le passage dune culture de moyens et de régularité à une culture de résultats Un défi technique : améliorer les systèmes d'information pour la qualité et la fiabilité des données.

77 77 2. Les limites de la LOLF Un cadre budgétaire et comptable règles de gouvernance financière Une règle déquilibre ? = projet de modification de la Constitution Un cadre limité à lEtat Quelles règles pour la SS ? débats communs sur la fiscalité ? = idée de fusion 1 ère partie PLF/PLFSS Une loi de finances annuelle Quelle pluriannualité ? = programmation (politique) sur 3 ans Unification des finances publiques Etat / opérateurs / sécurité sociale / collectivités territoriales = des comptes combinés ? = toucher à l'autonomie des collectivités locales ?

78 78 3. La programmation pluriannuelle des finances publiques La pluriannualité budgétaire : loi de programmation FIPU + un budget triennal pour lEtat Prévue par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 Première loi présentée le 26 septembre 2008 et promulguée le 9 février 2009 Deuxième loi présentée le 29 septembre 2010 Des articles de normes de dépenses et de gouvernance + 1 rapport annexé (dépense et recettes) Un budget pluriannuel triennal (2009/2011 puis ) : une programmation des dépenses en AE et CP sur 3 ans par mission avec un plafond ferme en n+1 et n+2 avec principe dauto-assurance. La 3 ème année dune programmation devenant la 1 ère année de la nouvelle programmation (mais seule la LFI autorise les crédits)

79 79 Vers la règle d'équilibre des finances publiques ? Projet de loi constitutionnelle voté le 13 juillet 2011 Adoption dune loi-cadre pluriannuelle fixant, pour chaque année de la programmation, pour lEtat et la sécurité sociale : un plafond de dépenses un niveau minimum de recettes résultant des mesures nouvelles Des lois-cadres de 3 ans minimum et obligatoires, dont le contenu est défini par une loi organique Respect obligatoire de ces dispositions par les lois financières annuelles Validation systématique par le Conseil constitutionnel Pas d'octroi du monopole des dispositions fiscales et sociales aux lois financières comme souhaité par le gouvernement Projet non soumis au vote du Congrès


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