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1 LEXPERIENCE DE LA DECENTRALISATION EN FRANCE Jean-Benoît ALBERTINI Directeur, Adjoint au délégué interministériel à laménagement et à la compétitivité

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Présentation au sujet: "1 LEXPERIENCE DE LA DECENTRALISATION EN FRANCE Jean-Benoît ALBERTINI Directeur, Adjoint au délégué interministériel à laménagement et à la compétitivité"— Transcription de la présentation:

1 1 LEXPERIENCE DE LA DECENTRALISATION EN FRANCE Jean-Benoît ALBERTINI Directeur, Adjoint au délégué interministériel à laménagement et à la compétitivité des territoires (ex DATAR) Séminaire KSAP - ENA Varsovie - 12 décembre 2008

2 2 LA DECENTRALISATION EN FRANCE I. Un sujet en évolution constante depuis 25 ans

3 3 1. Le contexte sociopolitique et institutionnel de la décentralisation Les institutions françaises : Une tradition unitaire : le pouvoir dEtat et le consensus social. Une organisation décentralisée : une évolution encadrée

4 4 Les références constitutionnelles Art. 1 – La France est une République indivisible, laïque, démocratique, et sociale. Elle assure légalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction dorigine, de race, ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. Art 72. – Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités doutre-mer régies par larticle 74. […] Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour lensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. […] clause de compétence générale.

5 5 Art Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer dans les conditions fixées par la loi. libre administration Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer lassiette et le taux dans les limites quelle détermine. pouvoir fiscal Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de lensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre. ressources propres Tout transfert de compétences entre lEtat et les collectivités territoriales saccompagne de lattribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence daugmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. compensation intégrale des transferts : CCEC La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser légalité entre les collectivités territoriales.

6 6 2. Les structures territoriales de la France Décentralisation Collectivités territoriales : -26 régions, -100 départements, communes -collectivités Outre-mer Déconcentration Représentants de lÉtat : - préfets de région - préfets de département - sous-préfets et services déconcentrés de lÉtat, organisés en pôles

7 7 La situation française et des collectivités locales en Europe FranceAllemagneRoyaume UniItalieEspagne 60,2 millions d habitants 82 millions d habitants 9,2 millions D habitants 57 millions d habitants 39,4 millions d habitant km km km km km2 26 r é gions 16 é tats f é d é r é s56 comt é s20 r é gions17 communaut é s autonomes 100 d é partements 426 arrondissements 481 districts95 provinces50 provinces communes communes8 074 communes8 106 communes

8 8 3. Le « couple » Décentralisation/Déconcentration

9 9 26 régions Préfet de région Conseil régional à la fois circonscription de lEtat et collectivités territoriales

10 10 Chaque région possède également un préfet de région, un représentant de lEtat nommé par le Gouvernement. Il assure un rôle administratif, économique et politique dans le cadre de la région. Il dispose pour cela dun secrétaire général aux affaires régionales (SGAR). Il dirige les services déconcentrés de l'État, relaye la politique du gouvernement sur les grands projets. Il contrôle la légalité et le respect des règles budgétaires des actes de la région. Il prépare, par ses informations et ses propositions, les politiques de développement économique et social et d'aménagement du territoire. Il anime et coordonne laction des préfets de département.

11 11 La France métropolitaine est divisée en 26 régions : 22 en métropole et 4 régions doutre-mer. Une région est composée de plusieurs départements. Chaque région est gérée par un conseil régional élu pour six ans au suffrage universel direct. Elles ont un rôle de coordination et de planification, grâce à un certain nombre de compétences, dont laménagement du territoire. Elles reçoivent une partie des impôts nationaux et elles disposent dun budget quelles répartissent dans divers domaines. Chacune de ces régions doutre-mer que sont la Guadeloupe, la Guyane française, la Martinique et la Réunion, sont également un département d'outre- mer. Cette structure pourrait être amenée à disparaître par la fusion des assemblées régionales et départementale.

12 départements Préfet de département Conseil général à la fois circonscription de lEtat et collectivité territoriales

13 13 Chaque département possède un préfet de département. Son rôle consiste à : Veiller au maintien de l'ordre public et à la sécurité des personnes et des biens. Permettre l'exercice des droits et des libertés des citoyens. Veiller à la santé environnementale et au respect du patrimoine culturel du département. Contrôler la légalité des actes des collectivités locales. Mettre en œuvre et coordonner à l'échelon local les politiques nationales ou communautaires. Le préfet préside le collège des chefs de service qui est composé du préfet, des sous-préfets et des chefs de service des administrations. Les projets de budget des services déconcentrés des administrations sont soumis au préfet.

14 14 La France métropolitaine compte 96 départements, plus 4 départements doutre-mer. Le département est géré par un conseil général élu pour six ans au suffrage universel direct. Les compétences des départements, concentrées à un niveau plus local, sont souvent concurrencé par celles des régions : l'action sociale, la voirie, l'éducation, la culture et le patrimoine, le développement local, le transport, le logement.

15 communes Conseil municipal MaireAdjoints

16 16 Le territoire français est composé de communes, correspondant généralement au territoire d'une ville ou d'un village. Une commune est administrée par un conseil municipal, dont les membres sont élus au suffrage universel direct pour six ans. Le conseil municipal élit en son sein le Maire, représentant de lEtat qui est chargé entre autres d'appliquer les décisions du conseil, et ses adjoints, qui peuvent recevoir certaines délégations. La population de la commune détermine le nombre de conseillers municipaux, 9 au minimum. Une commune dispose d'un budget constitué pour l'essentiel des transferts de l'État et des impôts directs locaux. Le conseil gère les affaires de la commune, il prend les décisions concernant la gestion communale, sauf si un texte en charge le Maire ou une autre autorité administrative. Enfin, le conseil adopte le plan local d'urbanisme.

17 17 Les intercommunalités 14 communautés urbaines 169 communautés d'agglomérations 2400 communautés de communes La coopération intercommunale

18 18

19 19 Le but est daméliorer la coopération entre les communes qui ont des intérêts communs. Il existe plusieurs types d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) avec plusieurs niveaux de coopération. En janvier 2008, 91,7% des communes de France métropolitaine sont regroupées dans structures d'intercommunalité. En outre-mer, 15 structures intercommunales regroupant 76,3% des communes des régions d'outre-mer existent : 6 communautés d'agglomération et 9 communautés de communes.

20 20 14 communautés urbaines, le plus haut degré de coopération intercommunale. Elles concernent des ensembles de plus de habitants comptant au moins une ville de habitants et ont des compétences larges (développement économique, gestion des transports, de l'urbanisme, de l'eau, des déchets, etc.). 169 communautés l'agglomérations. Ces ensembles comptent au moins habitants autour d'une ville d'au minimum habitants. Leurs compétences obligatoires sont alors moins nombreuses communautés de communes, sans seuil minimum de population. Leurs compétences obligatoires sont encore moins étendues. Il existe dautres structures intercommunales comme les 355 Pays. Il sagit de territoires caractérisés par une cohésion géographique, économique, culturelle ou sociale, réunissant élus et acteurs économiques sur des projets locaux.

21 21 Le développement de lintercommunalité intégrée Groupements à fiscalit é propre Nombre de communes regroup é es (y compris DOM) Population regroup é e en millions d hab. 16,131,84952,2 Nombre de groupements à TPU Nombre de communes regroup é es Population regroup é e en millions d hab. 2,13,829,739,4

22 22 4 – Le poids économique et financier de la décentralisation Les budgets des collectivités locales : 208,5 Mds en 2007 la moitié du budget de l Etat (388,1 Mds) 11% du PIB Les investissements des collectivités locales : 56,6 Mds en ,5% de la FBCF de la Nation 73% de la FBCF des administrations publiques Les fonctionnaires et agents territoriaux : 1,8 millions de personnes au 31/12/06 30% de l ensemble des agents publics (5,1 millions) la FPE : 2,5 millions de personnes la FPH : 1, 0 million de personnes

23 23 Les dépenses des collectivités locales en 2007 : 208,5 Mds 67% de DRF (140,7 Mds ) et 27% de DRI (56,6 Mds ) 44,5 Mds de dépenses de personnel (32% des DRF) 53,3 Mds de transferts (38% des DRF) Les régions : 24,4 Mds (11,7% du total) Les départements : 61,7 Mds (30% du total) Le secteur communal et intercommunal: 122,3 Mds (58,6%) (89,8Mds communes et 32,5Mds intercommunalités)

24 24 Les recettes des collectivités locales en 2007 : 207,8 Mds 81% de RRF (169,7 Mds ) et 19% de RRI (20,5 Mds dont 19,6 Mds d emprunts nouveaux mais 13,1 Mds de remboursements) 94,1 Mds dimpôts et taxes (58% des RRF) 49 Mds de transferts (32% des RRF) dont 41,7 Mds de dotations de lEtat

25 La fiscalité locale La fiscalité directe locale se décompose principalement en 4 ensembles : Taxe sur le foncier non bâti : 0,8 Md (1,3%) TP : 29,1 Mds (44,2%) Taxe sur le foncier bâti : 20,4 Mds (31,2%) Taxe dhabitation : 15,2 Mds (23,3%) NB : LEtat est le 1 er contribuable local => par les dégrèvements : allègement de limpôt dû qui naffecte pas les bases => par les compensations : prise en charge des pertes de base (en 2008 : DCTP 11Mds soit 37,5% des recettes ; 4 Mds pour la TH soit 27% des recettes)

26 26 6 – Les relations financières entre létat et les collectivités territoriales Depuis 1996 : prévisibilité => Pacte de stabilité financière, indexation triennale sur linflation : Contrat de croissance et de solidarité, indexé sur linflation N + part croissante du PIB N-1 (1999 : 20%, 2000 : 25% ; : 33%) LF 2008 : institution du Contrat de stabilité, indexé sur linflation (1,6%) LFI 2009 : lenveloppe des transferts de lEtat (55,1Mds en 2008) progresse de manière normée : +2% (inflation sur les années 2009 à 2011)

27 27 7 – La répartition des compétences Des références théoriques qui ont évolué : - La clause générale de compétence ; - les blocs de compétences ; - le dispositif des «chef de file».

28 28 Les grandes domaines de compétences : Niveau de collectivit é Comp é tences transf é r é es avant la loi du 13 ao û t 2004 Comp é tences transf é r é es par la loi du 13 ao û t 2004 Commune et groupement de communes Urbanisme et transports - É laboration des plans locaux d urbanisme et des sch é mas de coh é rence territoriale ; - D é livrance de permis de construire ; - Cr é ation, am é nagement, exploitation des ports de plaisance. - Si elles le demandent avant le 1er janvier 2006, propri é t é, am é nagement et gestion de tout port non autonome relevant de l É tat situ é sur son territoire ; - Cr é ation, am é nagement et exploitation des ports de commerce et de pêche qui leur sont transf é r é s ; - Si elles se portent candidates avant le 1er juillet 2006, am é nagement, entretien et gestion d a é rodromes civils. Enseignement- Propri é t é, construction, entretien et é quipement des é coles publiques ; - Intervention dans la d é finition de la carte scolaire. Possibilit é de cr é er, à titre exp é rimental pour cinq ans, des é tablissements publics locaux d enseignement primaire. Action é conomique - Participation possible au financement des aides directes aux entreprises dans le cadre d une convention avec la r é gion ; Attribution d aides indirectes aux entreprises. - Possibilit é de mettre en œ uvre leurs propres r é gimes d aides apr è s l accord de la r é gion ; - Possibilit é d instituer un office de tourisme.

29 29 Commune et groupement de communes LogementD é finition d un programme local de l habitat- D é l é gation possible au maire ou au pr é sident d un EPCI de la gestion du contingent pr é fectoral ; - Possibilit é de participer à la construction, l entretien et l é quipement du logement des é tudiants ; Lutte contre l insalubrit é à titre exp é rimental. Action sanitaire et sociale Action compl é mentaire à celle du d é partement avec les centres communaux d action sociale (CCAS). CultureResponsabilit é des biblioth è ques de prêts, conservatoires et mus é es municipaux. - Organisation et financement de l enseignement artistique initial ; Peuvent devenir propri é taire de monuments class é s ou inscrits appartenant à l É tat ou au Centre des monuments nationaux.

30 30 Niveau de collectivit é Comp é tences transf é r é es avant la loi du 13 ao û t 2004 Comp é tences transf é r é es par la loi du 13 ao û t 2004 D é partement Action sociale, solidarit é, logement - Sauf exception, a la charge de l ensemble des prestations d aide sociale : aide sociale à l enfance, aide aux handicap é s, insertion sociale et professionnelle (gestion du RMI-RMA depuis le 1er janvier 2004), aide aux personnes âg é es ; - Protection sanitaire de la famille et de l enfance. - D é finit et met en œ uvre la politique d action sociale ; - Exp é rimentation dans certains d é partements de comp é tences é largies en mati è re de protection judiciaire de la jeunesse. Am é nagement de l espace, é quipement - Entretien et investissement concernant la voirie d é partementale ; - Organisation des transports routiers non urbains de personnes et des transports scolaires hors du p é rim è tre urbain ; - Cr é ation, é quipement et gestion des ports maritimes de commerce et de pêche ; - É laboration d un programme d aide à l é quipement rural ; -Gestion d une partie (environ km) des routes nationales ; - Si candidats avant le 1er juillet 2006 : am é nagement, entretien et gestion d a é rodromes civils ; - S ils le demandent avant le 1er janvier 2006, propri é t é, am é nagement et gestion de tout port non autonome relevant de l É tat situ é sur son territoire.

31 31 É ducation, culture, patrimoine - Construction, entretien, é quipement et financement des coll è ges ; - Responsabilit é des biblioth è ques centrales de prêt ; - Gestion et entretien des archives et des mus é es d é partementaux. - Propri é t é du patrimoine immobilier des coll è ges ; - Responsabilit é du recrutement et de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des coll è ges. Action é conomique - Participation possible au financement des aides directes aux entreprises dans le cadre d une convention avec la r é gion ; - Attribution d aides indirectes aux entreprises. Possibilit é de mettre en œ uvre leurs propres r é gimes d aides apr è s l accord de la r é gion. Département

32 32 Niveau de collectivit é Comp é tences transf é r é es avant la loi du 13 ao û t 2004 Comp é tences transf é r é es par la loi du 13 ao û t 2004 R é gion D é veloppement é conomique (domaine dans lequel la r é gion joue un rôle de coordination) - D é termine le r é gime des aides directes et les attribue (primes r é gionales à l emploi, à la cr é ation d entreprise et prêts et avances à taux bonifi é s) ; - Mise en œ uvre et attribution des aides indirectes (garanties d emprunt aux entreprises, exon é ration de la taxe professionnelle). - Le conseil r é gional d é finit le r é gime des aides é conomiques aux entreprises et d é cide de leur octroi ; - É laboration d un sch é ma r é gional de d é veloppement é conomique à titre exp é rimental pour cinq ans. Am é nagement du territoire et planification - Participation à l é laboration de la politique nationale d am é nagement et de d é veloppement durable; - Signature de contrats de plan É tat- r é gion (contrats de projets depuis 2007) ; - É laboration d un sch é ma r é gional de transport ; - É laboration d un sch é ma r é gional des infrastructures et des transports (anciennement sch é ma r é gional de transport) ; - Si candidates avant le 1er juillet 2006 : am é nagement, entretien et gestion d a é rodromes civils ; - Si elles le demandent avant le 1er janvier 2006, propri é t é, am é nagement et gestion de tout port non autonome relevant de l É tat situ é sur son territoire.

33 33 Région É ducation, formation professionnelle - Construction, entretien, é quipement et financement des lyc é es, é tablissements d é ducation sp é ciale et lyc é es professionnels maritimes ; - É laboration du plan r é gional de d é veloppement des formations professionnelles ; - Adoption d un programme d apprentissage et de formation professionnelle continue. - Propri é t é du patrimoine immobilier des lyc é es, é tablissements d é ducation sp é ciale et lyc é es professionnels maritimes ; - Responsabilit é du recrutement et de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lyc é es ; - D é finition et mise en œ uvre de la politique r é gionale d apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes ; Adoption d un programme d apprentissage et de formation professionnelle continue d é sormais dans le cadre du plan r é gional de d é veloppement des formations professionnelles. Culture- Organisation et financement des mus é es r é gionaux ; Conservation et mise en valeur des archives r é gionales. - Responsabilit é de l inventaire g é n é ral du patrimoine culturel.

34 34 8 – Les mécanismes de régulation Le rôle du représentant de lEtat Le contrôle de légalité Le contrôle budgétaire Lencadrement de la fiscalité locale

35 35 LA DECENTRALISATION EN FRANCE II. Enjeux des débats actuels

36 36 1 – Le procès du « mille-feuille » à la française Manque de clarté dans les responsabilités Besoin dévolution de la fiscalité locale La question de léchelon intermédiaire Réforme de la carte communale Poids des prélèvements obligatoires

37 37 a) La répartition des compétences Les aléas de la clause générale de compétence Art 72 de la constitution « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités doutre-mer régies par larticle 74. […] Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour lensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. […] ». Les incohérences des blocs de compétences : lexemple des transports La faiblesse des solutions législatives : le « chef de file » Portée et limites des procédures contractuelles

38 38 ) La fiscalité locale b) La fiscalité locale Le principe dautonomie financière des collectivités territoriales Art 72 de la constitution « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de lensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre ». Le poids de lEtat dans les ressources fiscales : 27 % du produit des taxes locales : lEtat et le 1 er « contribuable locale » Labsence de spécialisation des impôts. La question des bases dimposition (valeurs locatives). Le débat sur la taxe professionnelle.

39 39 c) La question de léchelon intermédiaire Le faux débat de la taille des régions : la taille moyenne des régions françaises ( km2) est supérieure à celles de lAllemagne ( km2 ) ou de lItalie ( km2) Larticulation département/région : les arbitrages difficiles de la loi du 13 août 2004.

40 40 d) La carte communale communes… et intercommunalités (Allemagne : ; Espagne : ; Italie : 8 100). Léchec des voies autoritaires et le recours à lincitation financière. Les progrès insuffisant de lintercommunalité intégrée Groupements à fiscalité propre Nombre de communes regroupées (y compris DOM) Population regroupée en millions dhab. 16,131,84952,2 Nombre de groupements à TPU Nombre de communes regroupées Population regroupée en millions dhab. 2,13,829,739,4

41 41 La question de lélection au suffrage universel des organes de lintercommunalité.

42 42 e) Le poids des prélèvements obligatoires es fonctionnaires et agents territoriaux : 1,8 millions de personnes au 31/12/06 Les 3 fonctions publiques : les fonctionnaires et agents territoriaux : 1,8 millions de personnes au 31/12/ % de l ensemble des agents publics (5,1 millions) - la FPE : 2,5 millions de personnes - la FPH : 1, 0 million de personnes Lévolution contrastée des prélèvements obligatoires de lEtat et des Lévolution contrastée des prélèvements obligatoires de lEtat et des collectivités = tendances et interprétation collectivités = tendances et interprétation o : Dette Etat x12 (de 85 à 1000 Mds ) Dette CT x 3,9 (de 32 à 126 Mds fin 2008) Dette CT x 3,9 (de 32 à 126 Mds fin 2008) o Les PO de lEtat baissent de 18 à 15% du PIB tandis que PO des collectivités passent de 4,5 à 7% PIB collectivités passent de 4,5 à 7% PIB

43 43 2 – Les scénarios de réforme Le contexte de la Revue générale des politiques publiques la fusion des échelons les redécoupages à la carte des compétences strictement réparties la fin des financements croisés

44 44 a)La fusion des échelons : regrouper plutôt que supprimer » Le couple région/département : le double mandat du conseiller territorial ? Le couple commune/communauté de communes : la question du suffrage universel les sentiments contradictoires des français : seulement 10% attachés surtout aux départements mais 60% refusent leur disparition (65% dans les communes rurales).

45 45 b) Le redécoupage à la carte : tenir compte des réalités territoriales Les grandes métropoles : éviter la superposition départementale (le Grand Lyon représente 77% de la population du Rhône, le Grand Toulouse 60% de celle de la Haute Garonne).

46 46 c) Supprimer les financements croisés « Passer de la collectivité locale au gouvernement local » Par un seuil de financement minimal de 50% pour le maître douvrages d) Le retour à de vrais blocs de compétences La clause générale : une spécificité française en Europe Vers une spécialisation des compétences : lexemple des interventions économiques lexemple des collèges et lycées Un consensus naissant malgré les craintes des départements (le problème de laide aux petites communes). Des aménagements contractuels possibles ?


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