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L’EXPERIENCE DE LA DECENTRALISATION

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Présentation au sujet: "L’EXPERIENCE DE LA DECENTRALISATION"— Transcription de la présentation:

1 L’EXPERIENCE DE LA DECENTRALISATION
EN FRANCE Jean-Benoît ALBERTINI Directeur, Adjoint au délégué interministériel à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (ex DATAR) Séminaire KSAP - ENA Varsovie - 12 décembre 2008

2 I. Un sujet en évolution constante depuis 25 ans
LA DECENTRALISATION EN FRANCE I. Un sujet en évolution constante depuis 25 ans

3 1. Le contexte sociopolitique et institutionnel de la décentralisation
 Les institutions françaises :  Une tradition unitaire : le pouvoir d’Etat et le consensus social.  Une organisation décentralisée : une évolution encadrée

4 Les références constitutionnelles
Art. 1 – La France est une République indivisible, laïque, démocratique, et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race, ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. Art 72. – Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. […] Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. […]  clause de compétence générale.

5 Art Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer dans les conditions fixées par la loi. libre administration Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine. pouvoir fiscal Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre. ressources propres Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. compensation intégrale des transferts : CCEC La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales.

6 2. Les structures territoriales
de la France Décentralisation Collectivités territoriales : 26 régions, 100 départements, communes collectivités Outre-mer Déconcentration Représentants de l’État : - préfets de région - préfets de département - sous-préfets et services déconcentrés de l’État, organisés en pôles

7 La situation française et des collectivités locales en Europe
France Allemagne Royaume Uni Italie Espagne 60,2 millions  d’habitants 82 millions 9,2 millions D’habitants 57 millions d’habitants 39,4 millions d’habitant 549 000 km2 356 900 km2 244 000 km2 301 200 km2 504 800 km2 26 régions 16 états fédérés 56 comtés 20 régions 17 communautés autonomes 100 départements 426  arrondissements 481 districts 95 provinces 50 provinces 36 679 communes communes 8 074 communes 8 106 communes

8 3. Le « couple » Décentralisation/Déconcentration

9 26 régions Préfet de région Conseil régional
à la fois circonscription de l’Etat et collectivités territoriales 9

10 Chaque région possède également un préfet de région, un représentant de l’Etat nommé par le Gouvernement. Il assure un rôle administratif, économique et politique dans le cadre de la région. Il dispose pour cela d’un secrétaire général aux affaires régionales (SGAR). Il dirige les services déconcentrés de l'État, relaye la politique du gouvernement sur les grands projets. Il contrôle la légalité et le respect des règles budgétaires des actes de la région. Il prépare, par ses informations et ses propositions, les politiques de développement économique et social et d'aménagement du territoire. Il anime et coordonne l’action des préfets de département. 10

11 La France métropolitaine est divisée en 26 régions : 22 en métropole et 4 régions d’outre-mer. Une région est composée de plusieurs départements. Chaque région est gérée par un conseil régional élu pour six ans au suffrage universel direct. Elles ont un rôle de coordination et de planification, grâce à un certain nombre de compétences, dont l’aménagement du territoire. Elles reçoivent une partie des impôts nationaux et elles disposent d’un budget qu’elles répartissent dans divers domaines. Chacune de ces régions d’outre-mer que sont la Guadeloupe, la Guyane française, la Martinique et la Réunion, sont également un département d'outre-mer. Cette structure pourrait être amenée à disparaître par la fusion des assemblées régionales et départementale. 11

12 à la fois circonscription de l’Etat et collectivité territoriales
100 départements Préfet de département Conseil général à la fois circonscription de l’Etat et collectivité territoriales 12

13 Chaque département possède un préfet de département
Chaque département possède un préfet de département. Son rôle consiste à : Veiller au maintien de l'ordre public et à la sécurité des personnes et des biens. Permettre l'exercice des droits et des libertés des citoyens. Veiller à la santé environnementale et au respect du patrimoine culturel du département. Contrôler la légalité des actes des collectivités locales. Mettre en œuvre et coordonner à l'échelon local les politiques nationales ou communautaires. Le préfet préside le collège des chefs de service qui est composé du préfet, des sous-préfets et des chefs de service des administrations. Les projets de budget des services déconcentrés des administrations sont soumis au préfet. 13

14 La France métropolitaine compte 96 départements, plus 4 départements d’outre-mer. Le département est géré par un conseil général élu pour six ans au suffrage universel direct. Les compétences des départements, concentrées à un niveau plus local, sont souvent concurrencé par celles des régions : l'action sociale, la voirie, l'éducation, la culture et le patrimoine, le développement local, le transport, le logement. 14

15 communes Conseil municipal Maire Adjoints 15

16 Enfin, le conseil adopte le plan local d'urbanisme.
Le territoire français est composé de communes, correspondant généralement au territoire d'une ville ou d'un village. Une commune est administrée par un conseil municipal, dont les membres sont élus au suffrage universel direct pour six ans. Le conseil municipal élit en son sein le Maire, représentant de l’Etat qui est chargé entre autres d'appliquer les décisions du conseil, et ses adjoints, qui peuvent recevoir certaines délégations. La population de la commune détermine le nombre de conseillers municipaux, 9 au minimum. Une commune dispose d'un budget constitué pour l'essentiel des transferts de l'État et des impôts directs locaux. Le conseil gère les affaires de la commune, il prend les décisions concernant la gestion communale, sauf si un texte en charge le Maire ou une autre autorité administrative. Enfin, le conseil adopte le plan local d'urbanisme. 16

17 Les intercommunalités
La coopération intercommunale Les intercommunalités 14 communautés urbaines 169 communautés d'agglomérations 2400 communautés de communes 17

18 18

19 Le but est d’améliorer la coopération entre les communes qui ont des intérêts communs. Il existe plusieurs types d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) avec plusieurs niveaux de coopération. En janvier 2008, 91,7% des communes de France métropolitaine sont regroupées dans structures d'intercommunalité. En outre-mer, 15 structures intercommunales regroupant 76,3% des communes des régions d'outre-mer existent : 6 communautés d'agglomération et 9 communautés de communes. 19

20 169 communautés l'agglomérations.
14 communautés urbaines, le plus haut degré de coopération intercommunale. Elles concernent des ensembles de plus de habitants comptant au moins une ville de habitants et ont des compétences larges (développement économique, gestion des transports, de l'urbanisme, de l'eau, des déchets, etc.). 169 communautés l'agglomérations. Ces ensembles comptent au moins habitants autour d'une ville d'au minimum habitants. Leurs compétences obligatoires sont alors moins nombreuses. 2400 communautés de communes, sans seuil minimum de population. Leurs compétences obligatoires sont encore moins étendues. Il existe d’autres structures intercommunales comme les 355 Pays. Il s’agit de territoires caractérisés par une cohésion géographique, économique, culturelle ou sociale, réunissant élus et acteurs économiques sur des projets locaux. 20

21 Le développement de l’intercommunalité intégrée
1993 1998 2002 2005 Groupements à fiscalité propre 466 1577 2 361 2 525 Nombre de communes regroupées (y compris DOM) 5071 17 760 29 950 32 311 Population regroupée en millions d’hab. 16,1 31,8 49 52,2 Nombre de groupements à TPU 18 92 745 1 101 179 869 9 142 14 387 2,1 3,8 29,7 39,4

22 4 – Le poids économique et financier de la décentralisation
Les budgets des collectivités locales : 208,5 Mds € en 2007 la moitié du budget de l ’Etat (388,1 Mds€) 11% du PIB Les investissements des collectivités locales : 56,6 Mds € en 2007 12,5% de la FBCF de la Nation 73% de la FBCF des administrations publiques Les fonctionnaires et agents territoriaux : 1,8 millions de personnes au 31/12/06 30% de l ’ensemble des agents publics (5,1 millions) la FPE : 2,5 millions de personnes la FPH : 1, 0 million de personnes

23 Les dépenses des collectivités locales en 2007 : 208,5 Mds €
67% de DRF (140,7 Mds €) et 27% de DRI (56,6 Mds €) 44,5 Mds € de dépenses de personnel (32% des DRF) 53,3 Mds € de transferts (38% des DRF) Les régions : 24,4 Mds € (11,7% du total) Les départements : 61,7 Mds € (30% du total) Le secteur communal et intercommunal: 122,3 Mds € (58,6%) (89,8Mds € communes et 32,5Mds € intercommunalités)

24 Les recettes des collectivités locales en 2007 : 207,8 Mds €
81% de RRF (169,7 Mds €) et 19% de RRI (20,5 Mds € dont 19,6 Mds € d ’emprunts nouveaux mais 13,1 Mds € de remboursements) 94,1 Mds € d’impôts et taxes (58% des RRF) 49 Mds € de transferts (32% des RRF) dont 41,7 Mds € de dotations de l’Etat

25 5 - La fiscalité locale La fiscalité directe locale se décompose principalement en 4 ensembles : Taxe sur le foncier non bâti : 0,8 Md€ (1,3%) TP : 29,1 Mds € (44,2%) Taxe sur le foncier bâti : 20,4 Mds€ (31,2%) Taxe d’habitation : 15,2 Mds € (23,3%) NB : L’Etat est le 1er contribuable local => par les dégrèvements : allègement de l’impôt dû qui n’affecte pas les bases => par les compensations : prise en charge des pertes de base (en 2008 : DCTP 11Mds€ soit 37,5% des recettes ; 4 Mds€ pour la TH soit 27% des recettes)

26 6 – Les relations financières entre l’état et les collectivités territoriales
Depuis 1996 : prévisibilité => Pacte de stabilité financière, indexation triennale sur l’inflation : Contrat de croissance et de solidarité, indexé sur l’inflation N + part croissante du PIB N-1 (1999 : 20%, 2000 : 25% ; : 33%) LF 2008 : institution du Contrat de stabilité, indexé sur l’inflation (1,6%) LFI 2009 : l’enveloppe des transferts de l’Etat (55,1Mds€ en 2008) progresse de manière normée : +2% (inflation sur les années 2009 à 2011)

27 7 – La répartition des compétences
Des références théoriques qui ont évolué : - La clause générale de compétence ; - les blocs de compétences ; - le dispositif des «chef de file».

28 Les grandes domaines de compétences :
Niveau de collectivité Compétences transférées avant la loi du 13 août 2004 Compétences transférées par la loi du 13 août 2004 Commune et groupement de communes Urbanisme et transports - Élaboration des plans locaux d’urbanisme et des schémas de cohérence territoriale ;  - Délivrance de permis de construire ;  - Création, aménagement, exploitation des ports de plaisance. - Si elles le demandent avant le 1er janvier 2006, propriété, aménagement et gestion de tout port non autonome relevant de l’État situé sur son territoire ;  - Création, aménagement et exploitation des ports de commerce et de pêche qui leur sont transférés ; - Si elles se portent candidates avant le 1er juillet 2006, aménagement, entretien et gestion d’aérodromes civils. Enseignement - Propriété, construction, entretien et équipement des écoles publiques ; - Intervention dans la définition de la carte scolaire. Possibilité de créer, à titre expérimental pour cinq ans, des établissements publics locaux d’enseignement primaire. Action économique - Participation possible au financement des aides directes aux entreprises dans le cadre d’une convention avec la région ;  Attribution d’aides indirectes aux entreprises. - Possibilité de mettre en œuvre leurs propres régimes d’aides après l’accord de la région ; - Possibilité d’instituer un office de tourisme.

29 Commune et groupement de communes
Logement Définition d’un programme local de l’habitat Délégation possible au maire ou au président d’un EPCI de la gestion du contingent préfectoral ; Possibilité de participer à la construction, l’entretien et l’équipement du logement des étudiants ; - Lutte contre l’insalubrité à titre expérimental. Action sanitaire et sociale Action complémentaire à celle du département avec les centres communaux d’action sociale (CCAS). Culture Responsabilité des bibliothèques de prêts, conservatoires et musées municipaux. - Organisation et financement de l’enseignement artistique initial ;  Peuvent devenir propriétaire de monuments classés ou inscrits appartenant à l’État ou au Centre des monuments nationaux.

30 Niveau de collectivité
Compétences transférées avant la loi du 13 août 2004 Compétences transférées par la loi du 13 août 2004 Département Action sociale, solidarité, logement - Sauf exception, a la charge de l’ensemble des prestations d’aide sociale : aide sociale à l’enfance, aide aux handicapés, insertion sociale et professionnelle (gestion du RMI-RMA depuis le 1er janvier 2004), aide aux personnes âgées ; - Protection sanitaire de la famille et de l’enfance. Définit et met en œuvre la politique d’action sociale ;  - Expérimentation dans certains départements de compétences élargies en matière de protection judiciaire de la jeunesse. Aménagement de l’espace, équipement - Entretien et investissement concernant la voirie départementale ; Organisation des transports routiers non urbains de personnes et des transports scolaires hors du périmètre urbain ; Création, équipement et gestion des ports maritimes de commerce et de pêche ; Élaboration d’un programme d’aide à l’équipement rural ; Gestion d’une partie (environ km) des routes nationales ; - Si candidats avant le 1er juillet 2006 : aménagement, entretien et gestion d’aérodromes civils ; - S’ils le demandent avant le 1er janvier 2006, propriété, aménagement et gestion de tout port non autonome relevant de l’État situé sur son territoire.

31 Département Éducation, culture, patrimoine
Construction, entretien, équipement et financement des collèges ; Responsabilité des bibliothèques centrales de prêt ; Gestion et entretien des archives et des musées départementaux. Propriété du patrimoine immobilier des collèges ; Responsabilité du recrutement et de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des collèges. Action économique - Participation possible au financement des aides directes aux entreprises dans le cadre d’une convention avec la région ;  - Attribution d’aides indirectes aux entreprises. Possibilité de mettre en œuvre leurs propres régimes d’aides après l’accord de la région.

32 Niveau de collectivité
Compétences transférées avant la loi du 13 août 2004 Compétences transférées par la loi du 13 août 2004 Région Développement économique (domaine dans lequel la région joue un rôle de coordination) - Détermine le régime des aides directes et les attribue (primes régionales à l’emploi, à la création d’entreprise et prêts et avances à taux bonifiés) ; - Mise en œuvre et attribution des aides indirectes (garanties d’emprunt aux entreprises, exonération de la taxe professionnelle). Le conseil régional définit le régime des aides économiques aux entreprises et décide de leur octroi ; Élaboration d’un schéma régional de développement économique à titre expérimental pour cinq ans. Aménagement du territoire et planification - Participation à l’élaboration de la politique nationale d’aménagement et de développement durable; Signature de contrats de plan État-région (contrats de projets depuis 2007) ; Élaboration d’un schéma régional de transport ; - Élaboration d’un schéma régional des infrastructures et des transports (anciennement schéma régional de transport) ; - Si candidates avant le 1er juillet 2006 : aménagement, entretien et gestion d’aérodromes civils ;  - Si elles le demandent avant le 1er janvier 2006, propriété, aménagement et gestion de tout port non autonome relevant de l’État situé sur son territoire.

33 Région Éducation, formation professionnelle
Construction, entretien, équipement et financement des lycées, établissements d’éducation spéciale et lycées professionnels maritimes ; - Élaboration du plan régional de développement des formations professionnelles ; - Adoption d’un programme d’apprentissage et de formation professionnelle continue. Propriété du patrimoine immobilier des lycées, établissements d’éducation spéciale et lycées professionnels maritimes ; Responsabilité du recrutement et de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lycées ; - Définition et mise en œuvre de la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes ; - Adoption d’un programme d’apprentissage et de formation professionnelle continue désormais dans le cadre du plan régional de développement des formations professionnelles. Culture - Organisation et financement des musées régionaux ;  Conservation et mise en valeur des archives régionales. Responsabilité de l’inventaire général du patrimoine culturel.  

34 8 – Les mécanismes de régulation
Le rôle du représentant de l’Etat Le contrôle de légalité Le contrôle budgétaire L’encadrement de la fiscalité locale

35 II. Enjeux des débats actuels
LA DECENTRALISATION EN FRANCE II. Enjeux des débats actuels

36 1 – Le procès du « mille-feuille » à la française
Manque de clarté dans les responsabilités Besoin d’évolution de la fiscalité locale La question de l’échelon intermédiaire Réforme de la carte communale Poids des prélèvements obligatoires

37 La répartition des compétences
 Les aléas de la clause générale de compétence Art 72 de la constitution « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. […] Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. […] ». Les incohérences des blocs de compétences : l’exemple des transports La faiblesse des solutions législatives : le « chef de file » Portée et limites des procédures contractuelles

38 b) La fiscalité locale Le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales Art 72 de la constitution « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre ». Le poids de l’Etat dans les ressources fiscales : 27 % du produit des taxes locales : l’Etat et le 1er « contribuable locale » L’absence de spécialisation des impôts. La question des bases d’imposition (valeurs locatives). Le débat sur la taxe professionnelle.

39 c) La question de l’échelon intermédiaire
Le faux débat de la taille des régions : la taille moyenne des régions françaises ( km2) est supérieure à celles de l’Allemagne ( km2 ) ou de l’Italie ( km2) L’articulation département/région : les arbitrages difficiles de la loi du 13 août 2004.

40 36 783 communes… et 18 000 intercommunalités
d) La carte communale communes… et intercommunalités (Allemagne : ; Espagne : ; Italie : 8 100). L’échec des voies autoritaires et le recours à l’incitation financière. Les progrès insuffisant de l’intercommunalité intégrée 1993 1998 2002 2005 Groupements à fiscalité propre 466 1577 2 361 2 525 Nombre de communes regroupées (y compris DOM) 5071 17 760 29 950 32 311 Population regroupée en millions d’hab. 16,1 31,8 49 52,2 Nombre de groupements à TPU 18 92 745 1 101 179 869 9 142 14 387 2,1 3,8 29,7 39,4

41  La question de l’élection au suffrage universel des organes de l’intercommunalité.

42 e) Le poids des prélèvements obligatoires
 Les 3 fonctions publiques : les fonctionnaires et agents territoriaux : 1,8 millions de personnes au 31/12/06 30% de l ’ensemble des agents publics (5,1 millions) la FPE : 2,5 millions de personnes la FPH : 1, 0 million de personnes L’évolution contrastée des prélèvements obligatoires de l’Etat et des collectivités = tendances et interprétation : Dette Etat x12 (de 85 à 1000 Mds €) Dette CT x 3,9 (de 32 à 126 Mds € fin 2008) Les PO de l’Etat baissent de 18 à 15% du PIB tandis que PO des collectivités passent de 4,5 à 7% PIB

43 2 – Les scénarios de réforme
 Le contexte de la Revue générale des politiques publiques  la fusion des échelons  les redécoupages à la carte  des compétences strictement réparties  la fin des financements croisés

44 La fusion des échelons : regrouper plutôt que supprimer »
Le couple région/département : le double mandat du conseiller territorial ? Le couple commune/communauté de communes : la question du suffrage universel les sentiments contradictoires des français : seulement 10% attachés surtout aux départements mais 60% refusent leur disparition (65% dans les communes rurales).

45 b) Le redécoupage à la carte : tenir compte des réalités territoriales
Les grandes métropoles : éviter la superposition départementale (le Grand Lyon représente 77% de la population du Rhône, le Grand Toulouse 60% de celle de la Haute Garonne).

46 c) Supprimer les financements croisés
«  Passer de la collectivité locale au gouvernement local » Par un seuil de financement minimal de 50% pour le maître d’ouvrages d) Le retour à de vrais blocs de compétences La clause générale : une spécificité française en Europe Vers une spécialisation des compétences :  l’exemple des interventions économiques  l’exemple des collèges et lycées Un consensus naissant malgré les craintes des départements (le problème de l’aide aux petites communes). Des aménagements contractuels possibles ?


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