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1 Les politiques publiques vues dans leur dimension historique et spatiale Prof. Isabelle Milbert Atelier Politiques publiques 27 Février 2010.

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1 1 Les politiques publiques vues dans leur dimension historique et spatiale Prof. Isabelle Milbert Atelier Politiques publiques 27 Février 2010

2 2 Plan de lexposé Contexte général Problématique Définitions Typologie de politiques publiques Modèles danalyse

3 3 Contexte général de laction publique: Démonstration par Michel Foucault de la rupture entre: Machiavel: le savoir-faire du gouvernant et ses techniques sont concentrés sur son habileté à conquérir (guerre) et à conserver le pouvoir Jean Bodin (16°): séparation majeure entre les attributs de la souveraineté et ladministration au quotidien Recherche dune unité dans lexercice du pouvoir 18° siècle: Transformation profonde dans la conception de lexercice du pouvoir: produire, organiser la population, mettre en valeur des richesses par des activités structurées par lautorité publique = développement!) Appareils spécifiques de gouvernement Ensemble de savoirs Cf. « traités de police » (= de lorganisation concrète de la société) (Delamare, von Justi, Franck)

4 4 50s redéfinition du rôle de lEtat (Etat providence-libéralisation), qui semble alors sattribuer le monopole de laction publique (Elias, 1975) Ce « monopole» nest plus juridico-militaire mais médiatique, financier, administratif (gouvernementalité de Foucault) Montées des exigences populaires envers les politiques coexistent avec une nouvelle forme de citoyenneté (Marshall, 1950) et avec les transformations du rôle de lEtat! 80s: Eclatement des pôles décisionnels (décentralisation, privatisation) Étude des politiques publiques ne devient vraiment effective quà la fin des années 70 (Etat au concret, Padioleau, 1982) Confirmée comme champ spécifique de la science politique en 1985 (tome 4 du Traité de Science Politique, Jean-Claude Thoenig) Nouveaux rapports Etat - complexité sociale (compréhension, intervention, interaction) (Papadopoulos, 1995, Le Galès, 1995)

5 5 Les spécificités de laction publique Sociologie de laction organisée (cf. Musselin): Considère les organisations avent les programmes, les lois ou les décisions Pas nécessaire quil y ait un changement, une réforme, pour sintéresser à un secteur Contenu spécifique de laction publique? Intérêt général Exercice de la violence légitime Raison dEtat

6 6 Questions de recherche Relation entre politics et policy (Smyrl, 2002) Politiques publiques, = Etat en action. Va-t-on analyser les politiques publiques à travers la diversité des acteurs impliqués (formel, informel, privé, public, média, religieux, « bénéficiaires »…) cf: «lanalyse des politiques publiques à travers leurs protestataires » Peut-on analyser les PP par leur contenu explicite (ex: campagne anti-alcool, assurance maladie,…) ? Y a-t-il un contenu substantiel aux PP ? Ou faut-il mettre laccent sur les processus et les conditions socio-politiques de production des politiques publiques ? Ou les analyser à travers les instruments (Lascoumes et Le Galès, 2004)? Ou à travers les points nodaux et les interactions entre les différents niveaux (multilevel governance)? (Hufty)

7 7 Definitions Une politique publique se présente sous la forme dun programme daction propre à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales (Thoenig, 1985:6). « Un contenu, un programme, Une orientation normative, Un facteur de coercition, Un ressort social (Thoenig, Mény, 1989) Il y a politique publique lorsquune autorité politique locale ou nationale, tente, au moyen dun programme daction coordonné, de modifier lenvironnement culturel, social ou économique dacteurs sociaux saisis en général dans une logique sectorielle. (Muller, 1990:25-26) Les politiques publiques sont des processus de régulation, guidés par des normes, de situations où la distribution des ressources, dans une collectivité ou entre des collectivités, est jugée non conforme à ces normes. (Lemieux, 1999:101)

8 8 Nombreuses typologies possibles: Par rapport aux degrés de coercition Par rapport aux coûts - bénéfices (qui est lésé? Qui est bénéficiaire?) Par rapport à lapplication sur le territoire par rapport aux modalités du montage de la politique publique (top-down? bottom-up?) Par rapport aux modalités dassociation entre le public et le privé (ex. de la « triple hélice » dans la politique industrielle française: pouvoirs publics, Université, industrie)

9 9 Typologie des PP / coercition CoercitionS/individusS/environnement Indirecte Politiques distributives qui donnent une autorisation ou qui excluent Ex: permis de conduire Politiques constitutives définissent des règles sur les règles Ex: code de procédure pénale Directe Politiques réglementaires dictent des règles de comportement Ex : limitation de vitesse Politiques redistributives qui donne des avantages aux gens. Ex: droit à la retraite (Thoenig, 1985 :10)

10 10 Typologie des PP /coûts - bénéfices Coûts - bénéfices Bénéfice ConcentréBénéfice Diffus Coût Diffus Politique négociée entre lEtat et des groupes dintérêts Ex : politique étrangère (ex France-Irak dans les 80s) Politique basée sur le consentement Ex : campagne prévention- sida Coûts Concentrés Elaboration publiquement débattue. Ex : complexe sportif, spectacle,…(Occ: soins aux malades du sida) Rôle plus autoritaire de lEtat. Ex : maintien de l ordre public (Padioleau, 1982 in Thoenig 1985 :11)

11 11 Modèles danalyse des PP Approche séquentielle Approche Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Lanalyse par réseaux dacteurs sociaux

12 12 1. Approche séquentielle Identification du problème Et agrégation des acteurs Quel est le problème perçu ? Qui la identifié ? Formulation de solutionsQuelles sont les solutions proposées ? Légitimation et mise sur agenda Par qui et comment ces solutions sont-elles légitimées ? Comment sont-elles mises sur lagenda politique ? Mise en oeuvreQui est en charge de la mise en oeuvre et comment ? Avec quels instruments? Evaluation / AjustementQui évalue et selon quelle méthode ? Jones (1984) Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux dacteurs sociaux

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15 15 Les limites de lapproche séquentielle La linéarité du processus, dont lordre nest pas maintenu dans la réalité Pas toujours de lien causal entre les étapes: complexité du jeu des acteurs. Approche top down des acteurs, des processus, de la prise de décision 10 ans pour une analyse complète Action collective se trouve largement formatée par des dispositifs socio-techniques et des instruments qui ne relèvent pas uniquement de la couche visible des lois et mesures annoncées: normes techniques, protocoles de calcul, ratios déquilibre financier etc… Mais approche presque incontournable lors de analyse de départ

16 16 2. Lapproche institutionnelle Institutions = arrangements collectifs au sein dun champ social spécifique, assurant la régulation sociale Une institution constitue un ensemble plus ou moins coordonné de règles et de procédures qui gouverne les comportements des acteurs ou des organisations (North, 1990) La façon dont le pouvoir politique est organisé et structuré est centrale pour comprendre le développement dune politique publique (ex. Lois du travail en France et aux USA) Les institutions politiques définissent les règles du jeu qui façonnent les résultats Les PP sont les points focaux de lactivité politique: variables structurantes par lintermédiaire desquelles se déroulent batailles didées, dintérêt, de pouvoir Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux dacteurs sociaux

17 17 3 principes Contraintes (règle, normes, lois) Négociation (compromis) Routine (valeurs partagées de comportement) Une politique publique = élément dun processus dynamique dévolution entre les institutions (et à lintérieur des institutions) (Hall, Taylor, 1996)

18 18 3. Lanalyse stratégique Lacteur est considéré dans sa capacité daction stratégique; Le pouvoir relationnel est linstrument principal On observe: La contribution de lacteur au processus politique Linfluence de cette contribution sur le résultat Les acteurs sont en compétition sur les ressources (économiques, culturelles, sociales et symboliques) Une politique publique = un moyen de contrôler les ressources Comment les acteurs (organisations et individus) sont-ils impliqués dans le processus de la PP ? Coalitions dacteurs: advocacy coalition framework (Sabatier), communauté épistémique Quelles sont les stratégies mises en oeuvre par ces acteurs ? Sociologie des organisations (Crozier & Friedberg…) Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux de PP

19 19 4. Lapproche cognitive Quelle est la perception (représentations, idéologies, discours) de la réalité sociale qui influence le processus de PP ? Comment ces représentations sont-elles traduites dans des principes daction ? Chaque politique publique est basée sur 3 types de croyances : Deep CoreFundamental norms, « méta-normes » (ex: droits de lhomme) Policy CorePositions de politiques concernant les stratégies fondamentales pour mettre en œuvre les méta-normes à lintérieur du sous-système (ex: peine de mort, peines pour mineurs) Secondary AspectsDécisions dapplication et outils administratifs (ex. gestion des prisons) Sabatier & Jenkins-Smith (1993) Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux dacteurs sociaux

20 20 Lécole française cognitiviste Insiste sur le poids des idées, des représentations et des croyances sociales dans lélaboration des politiques publiques Politique publique = modification du cadre normatif de laction collective (Muller, Jobert), productrice de médiation sociale Rôle des médiateurs, qui réalisent la construction du référentiel dune politique (fonction intellectuelle de transformation du pouvoir, fonction politique de transformation de la hiérarchie des acteurs) Référentiel = représentation sociale des problèmes - vision du monde - discours Relation entre référentiel global et sectoriel (meta-référentiel) - gouvernance globale Relation entre forums didées et arène politique

21 21 5. Les réseaux de politiques publiques On part du principe que seul une petite partie dacteurs influence réellement la prise de décision et le changement de norme iron triangleUS, (bureaucrates, politiques, professionnels) policy communities UK, réseaux de projet, + souples Policy activists Il est possible dans ces cas détablir le lien exact entre les acteurs, à travers les frontières organisationnelles. (Le Galès, Thatcher, 1995) Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux de PP

22 22 Les réseaux (suite) Un réseau de politique publique désigne « les relations existantes entre des acteurs individuels ou collectifs ayant des vues ou des actions convergentes à propos des politiques publiques. » (Lemieux, 1999:101) Différence entre réseaux et appareils Permet de bien mettre en lumière les conflits et coopérations Densité du réseau : relations effectives sur relations possibles = indice de densité Trous structuraux : nécessité de transiter par un tiers Transitivité : A - B; B - C, --> A - C Spécialisation croissante des réseaux et des activités dans le processus de policy making Superposition des réseaux : Ex : Etude de Barnes dans les îles norvégiennes montre la diversité des réseaux en fonction du champ social étudié (territorial, industriel et damitié) Analyse de la structure du réseau dacteurs politiques et de son influence sur le déroulement de la PP Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux de PP

23 23 interactions Constitution et dynamique des mouvements sociaux, qui ensuite contribuent à la définition et la mise en œuvre des politiques publiques (Florence Passy) Rôle des individus qui facilitent les transferts de politiques publiques et la négociation Rôle des groupes de pression dans la négociation de laction publique (Communautés épistémiques (Peter Haas, Advocacy coalition frameworks (Paul Sabatier)

24 24 Intéressant de combiner ces approches, en tenant compte de: Multiplication des acteurs Enchevêtrement des acteurs, des réseaux Finalités multiples multiplication des instruments de coordination Changement déchelle des territoires de référence Transversalité des problèmes Modification constante des instruments, qui oblige les acteurs à «courir derrière les instruments» (au nom de la rationalisation, de lefficacité) Politics and policies: Questions de pouvoir et de légitimité sont laissées de côté au profit de « la résolution des problèmes »? (Papadopoulos, 1998)

25 25 Disparités de la recherche sur les politiques publiques selon les pays Jeu des effets dannonce dune politique publique Souvent, dans les PED, difficile de trouver beaucoup plus que la description des politiques publiques (programme, mise en œuvre et évaluation se recoupent!) Même la définition des problèmes est partielle, même la description et lidentification des acteurs Sans parler de toute la partie en amont de la prise de décision politique (lieux de négociation, points nodaux) Quelques travaux sur les perceptions et la dimension cognitive, très partiels En contraste avec le luxe des études dans dautres pays (USA, UK, France, Europe) Rôle de la règle de droit et des « passe-droit »: voir Lascoumes et Bourdieu

26 26 Sources Crozier, M. Friedberg, E., 1977, Lacteur et le système. Les contraintes de laction collective, Le Seuil, Paris. Hall, Taylor, 1996, « Political Sciences and the three new institutionalisms », Political Studies, 44, pp Jobert, Bruno,1992. « Usagers et agents du service public : proposition pour lapproche dun systeme complexe », in Chauviere, M., Godbout, J. (Ed.), Les usagers entre marché et citoyenneté, Paris, LHarmattan, pp Jones, Ch., 1980, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press Lascoumes, P., Le Galès,P., 2004, Gouverner par les instruments, Presses FNSP, Paris Le Galès, P., Thatcher, M., 1995, Les réseaux de politiques publiques, Débats autour des policy networks, LHarmattan, Paris

27 27 MERCI !


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