La présentation est en train de télécharger. S'il vous plaît, attendez

La présentation est en train de télécharger. S'il vous plaît, attendez

Cycle de conférences KSAP-ENA La réforme budgétaire Frank MORDACQ Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique - Paris Varsovie,

Présentations similaires


Présentation au sujet: "Cycle de conférences KSAP-ENA La réforme budgétaire Frank MORDACQ Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique - Paris Varsovie,"— Transcription de la présentation:

1 Cycle de conférences KSAP-ENA La réforme budgétaire Frank MORDACQ Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique - Paris Varsovie, 11 décembre 2008

2 2 La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ( LOLF) en France Une nouvelle constitution financière pour lEtat Une initiative parlementaire Un accord politique trans-partisan Un consensus avec le gouvernement

3 3 La LOLF doit répondre aux attentes …. des élus Lisibilité budgétaire accrue et transparence dans lexécution Meilleure affectation des ressources aux politiques publiques des fonctionnaires Plus grande liberté et responsabilité accrue des acteurs de ladministration Des objectifs clairs Citoyens : meilleure compréhension de lutilisation des impôts Usagers : des services publics mieux adaptés aux besoins Contribuables : meilleure utilisation des impôts des citoyens

4 4 Plusieurs réformes dans un texte solennel Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la discussion, le vote et lexécution des lois de finances pour présenter les finalités de la dépense Un budget orienté vers les résultats avec des objectifs et des indicateurs de performance pour une permettre une nouvelle gestion publique Des comptes plus transparents et plus précis basés sur la comptabilité en droits constatés («accrual») et l'analyse des coûts, donnant aux gestionnaires de nouveaux outils pour gérer leurs dépenses Un nouveau système de gouvernance budgétaire et de procédure budgétaire: une collégialité gouvernementale et un rôle plus actif du Parlement dans lautorisation et le contrôle des dépenses

5 5 1. La nouvelle architecture budgétaire Mission Programme Action Gestion Discussion et vote au Parlement Autorisation Exécution

6 6 La mission : lexpression des choix politiques 32 missions pour le budget général Lidentification de politiques publiques cohérentes : «Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie» Elle est l'unité de vote du Parlement elle regroupe un ensemble de programmes, le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes, au sein d'une mission. Elle peut être ministérielle ou interministérielle 8 missions interministérielles, exemple : la mission «Recherche» qui concerne 6 ministères

7 7 Enseignement Supérieur et Recherche Formation supérieure et recherche universitaire Vie étudiante Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources Recherche spatiale Recherche industrielle Économie, Industrie et Emploi Recherche dans le domaine des risques et des pollutions Recherche dans le domaine de l'énergie Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat Écologie, Développement Aménagement durables Défense Recherche duale (civile et militaire) Enseignement supérieur et recherche agricole Agriculture Culture Recherche culturelle et culture scientifique La mission « Recherche et enseignement supérieur » 12 programmes / 6 ministères

8 8 Le programme : cadre dautorisation et de gestion des politiques publiques 130 programmes pour le budget général Le programme regroupe les crédits (quelle quen soit la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions (600) Il relève d'un seul ministre Unité de spécialité des crédits et de définition des objectifs et indicateurs de résultats Pas de budgétisation analytique Il nécessite un pilotage qui fait apparaître de nouvelles fonctions managériales

9 9 Administration pénitentiaire Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés Justice judiciaire Protection judiciaire de la jeunesse Accès au droit et à la justice La globalisation des crédits Lexemple de la mission «justice» Avant : 30 chapitres 160 articles de prévision Titre III - Moyens des services Personnel - rémunérations d'activité Personnel en retraite - pensions et allocations Personnel en activité et en retraite - charges sociales Matériel et fonctionnement des services Subventions de fonctionnement Dépenses diverses Titre IV - Interventions publiques Interventions politiques et administratives Actions sociale - assistance et solidarité Titre V - Investissements exécutés par l'État Équipement administratifs et divers Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'État Équipement culturel et social Après : 5 programmes

10 10 2. Un échange entre liberté et responsabilité Liberté accrue des acteurs de ladministration Globalisation des crédits par programme Fongibilité des crédits par nature, mais avec un plafond de masse salariale Liberté de redéploiement des effectifs dans un plafond demplois exprimé en équivalent temps plein Plus grande Responsabilité des gestionnaires de programme Sengager sur des objectifs et rendre compte des résultats Rendre compte de lutilisation des crédits par nature et par finalité de la dépense Plus dinformation dans lexécution du budget en engagements et en paiements

11 11 FONGIBILITÉ La fongibilité au sein du programme

12 12 3. Un budget orienté vers les résultats : la recherche de la PERFORMANCE Des objectifs déterminés dans le cadre des moyens alloués ( budgétisation par objectif) Des objectifs damélioration de lefficacité de la dépense Sengager sur les résultats : le projet annuel de performance (LFI) Rendre compte des résultats : le rapport annuel de performance (LR) Même présentation, même structure que le projet annuel de performance afin de faciliter la comparaison prévisions/réalisation Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant lexamen du PLF n+1

13 13 Le sens de la performance Un guide méthodologique partagé entre le Gouvernement, le Parlement, la Cour des Comptes et le CIAP Une sélection dobjectifs et dindicateurs de résultats représentative des priorités du programme Une stratégie pour expliquer la cohérence Des objectifs pour répondre aux attentes du citoyen, de lusager et du contribuable : un choix politique Des indicateurs pour mesurer la réalisation des objectifs retenus Des objectifs et indicateurs : Eclairent les politiques et sont présentés au Parlement dans les PAP et dont il est rendu compte dans les RAP Utilisés et déclinés dans la gestion interne et donnant un sens à lactivité de chaque agent

14 14 Les dimensions de la performance Trois dimensions de la performance : efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : les effets attendus des politiques publiques qualité du service rendu (point de vue de lusager) : la qualité exigée efficacité de la gestion (point de vue du contribuable) : loptimisation des moyens Des indicateurs de mesure des résultats pour chaque objectif en fixant des cibles (niveaux de performance obtenus et attendus) Des objectifs de performance et non dactivité ou de moyens Des objectifs imputables aux responsables Un contrôle permanent exercé par un organisme public indépendant: le comité interministériel daudit des programmes (CIAP)

15 15 Le pilotage par la performance 5 objectifs par programme, 2 indicateurs par objectif 500 objectifs – indicateurs en 2009 Point de vueAxe danalyse Exemples dobjectif Exemples dindicateur Citoyen Usager Contribuable efficacité socio-économique qualité du service rendu efficacité de la gestion Accroître linsertion professionnelle des jeunes diplômés % de diplômés ayant un emploi 6 mois après lobtention de leur diplôme Accélérer les décisions judiciaires Réduire le coût de gestion de limpôt Durée moyenne des décisions rendues ; Ancienneté moyenne des jugements en cours Coût par redevable dun impôt

16 16 4. La transparence des informations Des dépenses de personnel en coût complet intégrant les cotisations patronales + lensemble des emplois rémunérées par lEtat exprimés en « équivalents temps plein travaillés » ETPT Une justification au premier euro des crédits (éléments physico-financiers) Le renforcement du principe duniversalité budgétaire La présentation des opérateurs (emplois et crédits) La généralisation des Autorisations dEngagements à toutes les dépenses Une comptabilité danalyse du coût des actions, répartissant les fonctions support et les services polyvalents

17 17 5. La nouvelle comptabilité Les outils de mesure de la situation financière de lEtat La comptabilité élevée au niveau dune loi organique A coté de la comptabilité budgétaire en caisse, introduction de la comptabilité dexercice, en droits constatés pour assurer la transparence de la situation financière de lEtat (bilan + hors-bilan) Des comptes réguliers, sincères et donnant une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière Une exigence de qualité comptable confiée aux comptables en lien avec les ordonnateurs

18 18 Une nouvelle comptabilité à trois dimensions Une comptabilité budgétaire : Fondée sur la comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires (encaissements/paiements) Période complémentaire comptable de 20 jours Un double suivi AE/CP Une comptabilité dexercice fondée sur la constatation des droits et obligations, proche des règles de comptabilité des entreprises : Les opérations sont prises en compte au titre de lexercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou dencaissement Une analyse des coûts des actions au service du gestionnaire (cf. CAC)

19 19 La mise en œuvre de la nouvelle comptabilité 1.La définition du cadre conceptuel : les normes comptables 13 normes établis par le comité des normes (sur les états financiers, les charges, les immobilisations, les dettes, etc.) 21 mai 2004 : approbation par arrêté 2.La déclinaison des normes Le plan de comptes par nature (PCE) Le recueil des instructions comptables 3.La construction du bilan Le recensement et la valorisation du parc immobilier (coût du marché) Les autres immobilisations corporelles et les stocks 4.Certification annuelle par la Cour des Comptes : les comptes 2006 et 2007 certifiés par la Cour des Comptes avec 13 puis 12 réserves (dont 2 générales sur les systèmes dinformation et le contrôle interne)

20 20 6. Laccroissement du rôle du Parlement Un budget plus lisible La discussion et le vote par grandes politiques publiques (mission) La discussion des crédits au premier euro, des emplois par ministère Une information enrichie pour contrôler la dépense (PAP – annexes – RAP) Un débat potentiellement plus riche Lélargissement du droit damendement : redéploiements entre programmes dune même mission En cours dexécution, un accès renforcé à linformation pour les commissions des finances (actes réglementaires) Des pouvoirs dinvestigations et daudition renforcés (recours à la Cour des Comptes) Limportance nouvelle de la loi de règlement qui intègre les comptes et les rapports annuels de performance

21 21 Jusqu'en % des crédits sont reconduits quasi-automatiquement d'une année sur l'autre (services votés), sans remise en cause. L'essentiel des débats porte sur seulement 6% du budget général. 100% des crédits sont discutés au Parlement par missions. Depuis le budget 2006 Mesures nouvelles par ministère : 97 votes en 2003 Services votés : 1 seul vote 47 missions, 47 votes Un débat budgétaire enrichi et modernisé

22 22 7. Un nouveau système de responsabilité Le pilotage par le responsable de programme Après arbitrage mené par le directeur des affaires financières, il dispose des crédits et les répartit pour les besoins de la gestion interne, il sengage sur la performance devant le Parlement : le Projet annuel de performance, il rend compte devant le Parlement : le Rapport annuel de performance. Des responsables de programme qui peuvent piloter plusieurs directions Une responsabilité «managériale», une rémunération au mérite

23 23 8. Une déconcentration de la gestion budgétaire Les programmes nationaux se déclinent en budget opérationnel de programme (BOP) (sur un périmètre ou un territoire) Un plan daction avec des objectifs et indicateurs de performance adaptés aux enjeux opérationnels des services déconcentrés Un budget prévisionnel, détaillé par finalité et nature de dépenses Un schéma dorganisation financière En gestion : le responsable de budget opérationnel de programme Il dispose dun budget opérationnel de programme. Il sengage et rend compte dans le cadre du dialogue de gestion au responsable de programme.

24 24 9. Lallégement des contrôles du ministère des finances Un contrôle budgétaire de soutenabilité (décret du 27/01/05) Abandon du contrôle de régularité confié aux gestionnaires Un visa amont sur la programmation budgétaire initiale En cours de gestion : une modularité des contrôles avec un contrôle a priori en fonction des enjeux et des risques Des comptes-rendus de gestion trimestriels par les gestionnaires Un contrôle comptable du paiement de la dépense allégé : hiérarchisé ou partenarial Mais un contrôle interne comptable renforcé pour garantir la «qualité comptable»

25 25 Le développement des contrôles exercés par les ministères gestionnaires Le développement du contrôle de gestion : «améliorer le rapport entre les moyens engagés et lactivité ou bien avec les résultats obtenus» Un contrôle de gestion ministériel et par programme, et au niveau local Le renforcement du contrôle interne : Conséquence de la réorganisation des ministères et de lallégement des contrôles financiers Mise en place dun contrôle interne comptable Le développement de laudit interne : Activité externe menée par des équipes dédiées (inspections)

26 La mise en place de nouveaux systèmes dinformations Un système provisoire dès 2006 mais peu satisfaisant Un nouveau progiciel de gestion intégré (ERP) en construction (CHORUS) couvrant : Lensemble des administrations centrales et déconcentrées Lensemble des applications de dépenses, de recettes et toutes les comptabilités Des infocentres de données permettant des restitutions Un levier de modernisation et damélioration de la productivité, précédé dune «réingénierie des processus financiers» ( licences au lieu de ) Un déploiement progressif prévu entre 2009 et 2011 Un accompagnement indispensable dans le déploiement

27 27 En conclusion: le temps long de la réforme Les principales étapes de la réforme budgétaire : LOLF Vote par le Parlement Création de la Direction de la réforme budgétaire 1 er projet de loi de finances en mode LOLF Objectifs de performance / indicateurs de programme Rapport Lambert/Migaud sur la mise en œuvre de la LOLF 2006 : 1 ère loi de finances en mode LOLF & débat parlementaire 1 ers rapports annuels de performance Certification des comptes par la Cour des Comptes ère étape : Construire les fondations 2 ème étape : La préfiguration 3 ème étape : La mise en œuvre Nouvelle agence de gestion des systèmes dinformation

28 28 Le pilotage de la réforme Un pilotage assuré par le ministère des finances La création dun structure dédiée: la direction de la réforme budgétaire, direction de projet créée pour une durée limitée: 50 cadres de haut niveau aidé par des consultants pour : définir les nouvelles règles budgétaires et comptables (en associant les directions du budget et de la comptabilité publique) assurer le pilotage interministériel de la réforme (comité des directeurs financiers des ministères, forum des responsables de programme, animation de comités locaux de la réforme…) Une feuille de route, un calendrier, des jalons Une consultation permanente des commissions de finances du Parlement

29 29 Les enseignements de la mise en œuvre La nécessité dune implication au plus haut niveau (soutien politique) La formation des managers publics à la culture de responsabilité Une formation indispensable dans les ministères pour tous les agents quelque soit leur niveau (formation de formateurs) Le recours a des expérimentations pour sapproprier la réforme Une communication externe et et interne La nécessité dune mise sous tension par le calendrier

30 30 Des premiers résultats encourageants La France a respecté les dates limites fixées 1 ère loi de finances voté en mode LOLF en 2006 Les 1ers comptes 2006 certifiés par la Cour des Comptes La naissance dune nouvelle forme de responsabilité, encourageant les ministères à redéfinir leurs objectifs En déléguant les responsabilités, le nouveau système encourage lamélioration de la qualité du service public et une meilleure utilisation des ressources publiques. Un décloisonnement des services entre les opérationnels, les financiers et les ressources humaines. Un enrichissement réel du dialogue de gestion mais une déclinaison de la performance à améliorer

31 31 Malgré des débuts difficiles Une phase dapprentissage : nouveaux standards, nouveaux outils, nouveau calendrier… Des marges de manœuvre encore faibles : des faibles redéploiements, des fléchages de crédits par les administrations centrales … Une charge de travail plus complexe et plus grande (plus d'informations, de procédures d'engagement de dépense, etc.). Des soucis concernant la disponibilité et l'exactitude de certains outils, notamment les systèmes intégrés de gestion. Un débat non tranché sur le partage des gains de productivité ( peu de contrats pluriannuels) Le problème de lapplication de la réforme en période de déficit budgétaire

32 32 Les défis de plus long terme Un défi politique : la réalité du rôle du Parlement Un défi administratif : La cohérence entre les périmètres des programmes importants (100) et les compétences des administrations centrales (200 directions) Les relations entre les administrations centrales et les services déconcentrés Les relations entre les acteurs : ministère des finances/ ministères gestionnaires ; responsables de programmes opérationnels /directions support Incitations pour réaliser les résultats et améliorer la gestion des ressources humaines (carrière, salaires, bonifications, etc.). Un défi culturel : le passage dune culture de moyens et de régularité à une culture de résultats Un défi technique : améliorer les systèmes d'information pour la qualité et la fiabilité des données.


Télécharger ppt "Cycle de conférences KSAP-ENA La réforme budgétaire Frank MORDACQ Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique - Paris Varsovie,"

Présentations similaires


Annonces Google