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Les politiques dintégration de lUE et des EM à lépreuve du principe de non-discrimination Prof. Emmanuelle Bribosia (IEE-ULB –

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Présentation au sujet: "Les politiques dintégration de lUE et des EM à lépreuve du principe de non-discrimination Prof. Emmanuelle Bribosia (IEE-ULB –"— Transcription de la présentation:

1 Les politiques dintégration de lUE et des EM à lépreuve du principe de non-discrimination Prof. Emmanuelle Bribosia (IEE-ULB – Which Integration Policies for Migrants? Interaction between the EU and its Member States Brussels 28 & 29 October 2010

2 Introduction – rôle des DH Art. 6 TUE: les DH (de la Charte ou reconnus en tant que PGD) lient les institutions de lUE ainsi que les EM quand ils agissent dans le champ dapplication du droit UE CJCE, 2006, C-540/03, PE c. Conseil « […] une disposition dun acte CE pourrait, en tant que telle, ne pas respecter les droits fondamentaux si elle imposait aux ÉM ou autorisait explicitement ou implicitement ceux-ci à adopter ou à maintenir des lois nationales ne respectant pas lesdits droits » (§ 23). CJUE, 2010, C-578/08, Chakroun « […] la marge de manœuvre reconnue aux EM ne doit pas être utilisée par ceux-ci dune manière qui porterait atteinte à lobjectif de la directive qui est de favoriser le regroupement familial » (§ 43)

3 Intro – Intégration et non-discrimination fondée sur la nationalité, la race et lorigine ethnique < Docs officiels UE: liens étroits entre intégration et lutte contre discriminations fondées sur la nationalité, la race et lorigine ethnique Conclusions du sommet européen de Tampere (1999) « Une politique plus énergique en matière d'intégration devrait avoir pour ambition doffrir [aux RPT] des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l'UE. Cette politique devrait également favoriser la non- discrimination dans la vie économique, sociale et culturelle et mettre en place des mesures de lutte contre le racisme et la xénophobie ». Programme de Stockholm (2009): L'objectif consistant à donner à tous des responsabilités, des chances et des droits comparables est au coeur de la coopération européenne en matière d'intégration, en tenant compte de la nécessité de trouver un juste équilibre entre les droits et les devoirs des migrants.

4 Intro – Intégration et non-discrimination fondée sur la nationalité, la race et lorigine ethnique (suite) Nationalité = critère suspect de différentiation Mais traditionnellement le contexte migratoire a justifié une protection, moindre Or, Evolution des politiques dintégration vers un nouveau paradigme (passage dun processus impliquant la reconnaissance de droits et dun statut stable à une condition préalable à lobtention de ce statut et de ces droits voire à laccès au territoire) instruments de la politique de gestion des flux Q°: Linterdiction des discriminations fondées sur la nationalité risque-t-elle dêtre moins rigoureuse quand ces politiques sinscrivent dans la gestion des flux ?

5 Plan de la présentation I. Linterdiction des discriminations: balise des politiques dintégration Linterdiction des discriminations fondées sur la nationalité Linterdiction des discriminations fondées sur la race ou lorigine ethnique II. Les politiques dintégration à lépreuve de linterdiction des discriminations La directive 2003/109 Mesures et conditions dintégration adoptées par les EM

6 Non-discrimination nationalité – Traités UE Art. 18 TFUE : « Dans le domaine dapplication du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières quil prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité […]» Mais interprétation restrictive par la CJ uniquement différences de traitement entre ressortissants des EM et PAS différences entre citoyens UE et RPT (CJCE, C-22/08 et 23/08, 209, Vatsouras, § 52) Ttfs, interprétation controversée et arguments plaident pour inclusion des différences de traitement entre catégories de RPT voire entre citoyen UE et RPT Articles 21 § 2 Charte DF UE mais renvoi à larticle 18 et à ses limitations

7 Non-discrimination nationalité – PGDUE - Article 14 CEDH Quid existence dun PGDUE dinterdiction des discriminations fondées sur la nationalité ? Article 14 CEDH = clause autonome (pas indépendante Protocole 12 CEDH) dinterdiction des discriminations fondées notamment sur la nationalité (toute situation) dans la jouissance des droits et libertés de la CEDH < JP Cour EDH: nationalité = motif suspect Seules des considérations très fortes peuvent justifier des différences de traitement fondées sur la nationalité Gaygusuz, 1996 (allocations durgence remplaçant chômage); Koua Poirrez, 2003 (allocation pour les adultes handicapés); Andrejeva c. Lettonie, 2009 (mode de calcul pension travailleur)

8 Non-discrimination nationalité – PGDUE - Article 14 CEDH Quid toutefois de la jurisprudence Moustaquim (1991) et Chorfi (1996) ? Différence de traitement entre citoyens UE et RPT en matière dexpulsion du territoire pas discriminatoire car traitement préférentiel au bénéfice des citoyens UE pourvu dune justification objective et raisonnable en raison de lexistence dun « ordre juridique spécifique » ayant instauré « une citoyenneté propre » Importance contexte migratoire et déférence vàv construction européenne Ttfs motivation tautologique et JP en contradiction avec JP postérieure traitant la nationalité comme un critère suspect

9 Non-discrimination nationalité – Art. 14 CEDH (suite) Le traitement préférentiel des ressortissants UE vàv des RPT doit être lié à la notion de citoyenneté européenne s.s. à moins de vider de son sens la jurisprudence postérieure traitant la nationalité comme un critère de différenciation suspect Quid des mesures ou conditions dintégration ? Quid de lexpulsion du territoire national? Quid de lexercice des droits politiques? Art. 16 CEDH – Cf. CEDH, Piermont c. France, 1995 Droits politiques au sens strict (droit de vote, éligibilité,…) < De Schutter (Migration and Discrimination, 2009)

10 Non-discrimination nationalité – PGDUE – art. 26 PIDCP Art. 26 PIDCP Existence indépendante (égale protection de la loi dans toutes les situations // Protocole 12 CEDH) Inclusion implicite de la nationalité (liste ouverte < toute autre situation) CDH, Karakurt c. Autriche (2002) caractère discriminatoire dune loi autrichienne réservant aux Autrichiens et aux nationaux des EM de lEEE la possibilité de siéger au sein dun conseil dentreprise différence de traitement entre deux catégories détrangers non objectivement justifiée alors même que fondée sur des engagements internationaux Attention ttfs art. 25 PIDCP = exception concernant participation à la direction des affaires publiques, aux élections et accès à la fonction publique limités aux citoyens

11 Non-discrimination nationalité – PGD à linterdiction de discrimination Au vu de sa reconnaissance dans les instruments internationaux de protection DH (art. 14 CEDH, art. 26 PIDCP) + consécration par un nombre important dEM il sagit dun PGDUE (art. 6 § 3 TUE) qui doit sappliquer dans le champ dapplication du droit de lUE et implique que les différences de traitement fondées sur la nationalité (entre nationaux/citoyens UE, nationaux et RPT, RPT et citoyens européens ou RPT entre eux) soient soumises au test du but légitime et de la proportionnalité Cf. CJCE, Mangold (2005) discriminations fondées sur lâge)

12 Non-discrimination fondée sur la race ou lorigine ethnique – traités UE Une différence de traitement fondée sur la nationalité peut-elle être interdite en tant quelle discrimine indirectement sur base de la race ou lorigine ethnique ? Objectif de lESLJ: lutte contre le racisme et la xénophobie Article 19 TFUE Directive 2000/43 (interdiction discrimination directement ou indirectement fondée sur la race ou lorigine ethnique dans lemploi, laccès aux biens et services, le logement, la sécurité sociale, les soins de santé et léducation): Champ dapplication personnel OK car englobe les ressortissants de pays tiers

13 Non-discrimination fondée sur la race ou lorigine ethnique – CEDH et CEDR Ttfs problème de larticle 3 § 2 « La présente directive ne vise pas les différences de traitement fondées sur la nationalité et sentend sans préjudice des dispositions et conditions relatives à ladmission et au séjour des ressortissants de pays tiers et des personnes apatrides sur le territoire des Etats membres et de tout traitement lié au statut juridique des ressortissants de pays tiers et personnes apatrides concernés ». Attention la directive et les instruments nationaux de mise en œuvre doivent être interprétés conformément aux DF et notamment à lart. 14 CEDH et à la CEDR + PGDUE à linterdiction des discriminations fondées sur la race et lorigine ethnique (pas de limitation du champ dapplication matériel)

14 Différence de traitement fondées sur nationalité = discrimination indirecte fondée sur la race ou lorigine ethnique ? < JP Cour EDH: race = critère suspect de discrimination + interdiction discriminations fondées indirectement sur la race (D.H. c. Rép. Tchèque, 2008 et Orsus c. Croatie, 2010) Observations du CEDR n° 30 (2004): - Différences de traitement fondées sur la nationalité ou le statut migratoire = discriminations prohibées par la CEDR si pas dobjectif légitime et/ou disproportionnées à cet objectif (§4) - Lois anti-discriminatoires fondées sur la race doivent sappliquer aux RPT indépendamment de leur statut migratoire (§ 7) - Politique migratoires ne peuvent avoir pour effet de discriminer sur base de la race, couleur, ascendance ou origine nationale ou ethnique (§ 9)

15 II. Instrument UE intégration à lépreuve non-discrimination Directive 2003/109 sur le statut des RPT RLD: « afin de constituer un véritable instrument dintégration dans la société dans laquelle le RLD sest établi, [il] devrait jouir de légalité de traitement avec les citoyens de lEM dans un large éventail de domaines économiques et sociaux, selon les conditions pertinentes définies par la présente directive » (considérant 12) Groenendijk (2006): 3 différences importantes subsistent entre traitement citoyens UE (directive 2004/38) et RPT RLD (directive 2003/109)

16 Directive 2003/109 à lépreuve non- discrimination fondée sur la nationalité Ces différences entre citoyens UE et RPT violent- elles linterdiction de discrimination fondée sur la nationalité (art. 14 CEDH et 26 PIDCP) ? pas de droit de vote aux élections municipales: justification possible car traditionnellement droits politiques s.s. = noyau dur citoyenneté UE possibilité de restreindre laccès aux emplois dans les services publics qui nimpliquent quune participation occasionnelle à lexercice de lautorité publique (q° de lextension de la JP de la CJ aux RPT RLD) possibilité de limiter légalité de traitement en matière daide sociale aux prestations essentielles: le plus problématique au vu de la JP CEDH exigeant des « considérations très fortes » pour justifier une différence de traitement fondée sur la nationalité notamment dans le domaine des prestations sociales

17 Mesures ou conditions dintégration EM à lépreuve non-discrimination Attention pour que les mécanismes de protection UE et DF de lUE sappliquent, IF que lon se situe dans le champ dapplication du droit de lUE Il faut distinguer selon le stade auquel elles sappliquent : Dans le pays dorigine avant tout accès au territoire (lien avec directive 2003/86 sur RF) Dans le pays daccueil notamment pour loctroi dun statut de résident de longue durée (lien avec directive 2003/109 sur le statut des RLD) Dans le cadre de la procédure de naturalisation (lien avec droit de lUE + difficile à établir voir toutefois CJCE, Rottmann, C-135/08 concernant la perte de nationalité)

18 Illustration – mesure ou condition dans le pays dorigine avant RF Mesures dintégration adoptées dans le cadre de la transposition de la directive 2003/86 RF (article 7 § 2) Attention pas blanc-seing donné aux EM: la CJ peut se prononcer sur la conformité de ces mesures à lobjectif de la directive de favoriser le regroupement familial (CJCE, Chakroun, § 43) ainsi quaux PGD, en ce compris les DF et linterdiction des discriminations (cf. CJCE, PE c. Conseil, 2006, § 70) < Commission: « Ces mesures ont pour objectif de faciliter lintégration des membres de la famille. Leur conformité avec la directive dépend de savoir si elles servent cette finalité et si elles respectent le principe de proportionnalité. Leur conformité peut être discutable en fonction de laccessibilité à ces cours ou tests, de leur conception et/ou organisation (documents utilisés, prix, lieu, etc.), ou si ces mesures ou leurs effets servent dautres buts que lintégration (par exemple, prix élevé excluant les familles à faible revenus).».(COM(2008)610 final 8 octobre 2008)

19 (Source: Intec project draft synthesis report 2010) Pays-BasFrance Test requis pour admissionouiNon Mais signature dun contrat dintégration et cours à suivre pendant 2 mois si niveau insuffisant Contenu et coûtlangue (orale) + société euros (sans accès à un cours) Langue (orale et écrite) + société - gratuit Groupe cibleRPT (18-65) (ayant besoin dun visa exemptions liées à la nationalité) qui demandent un RF avec RPT ou national RPT (16-65) qui demandent un RF avec un RPT ou un national ObjectifResponsabilisation du migrant et sélection Meilleure gestion flux migratoires (immigration subie choisie)

20 Illustration – Mesure ou condition dans le pays dorigine avant RF - Evaluation Au regard de la directive 2003/86 Quid conformité des objectifs et des effets aux objectifs poursuivis par la directive 2003/86 de favoriser le regroupement familial et lintégration des membres de la famille ? Quid respect art. 7 § 2: mesures pas conditions dintégration ? Quid adéquation et proportionnalité des modalités prévues (accès à des cours, coût, etc.) eu égard à lobjectif ?

21 Mesure ou condition dans le pays dorigine avant RF – Evaluation (suite ) Au regard de linterdiction des discriminations fondées sur la nationalité Quid caractère objectif et justifié des différences de traitements suivantes: Situation du regroupant - RPT (+ nationaux) citoyens UE (membres famille exemptés) - ressortissants néerlandais citoyens UE (membres famille exemptés) - Question des Turcs (accord dassociation standstill, CJ, C- 92/07) Situation des membres de la famille - RPT non-occidentaux RPT « occidentaux » (exemptés) (NON: cf. HRW, Commissaire DH, CEDR) - RPT non-occidentaux citoyens UE (exemptés)

22 Mesure ou condition dans le pays dorigine avant RF – Evaluation (suite ) Au regard de linterdiction de discriminations indirectement fondées sur la race ou lorigine ethnique ou dautres motifs prohibés (âge, sexe,religion) Déf°: Mesure apparemment neutre susceptible dentraîner un désavantage particulier pour des personnes dune race ou dune origine ethnique, dune religion, dun sexe ou dun âge donnés sauf si objectif légitime et moyens appropriés et nécessaires Nécessité dune analyse dimpact de ces mesures (cf. INTEC project « Integration and naturalisation tests and their effects on integration », 2010) Ex.: Impact disproportionné sur les personnes dorigine turque ou marocaine aux Pays-Bas Ex.: impact désavantageux sur les personnes âgées

23 Conclusions Potentialités du principe de non-discrimination fondée sur la nationalité pour encadrer les politiques dintégration mises sur pied par lUE et par certains de ses EM Même si changement de paradigme des politiques dintégration qui évoluent vers des instruments de gestion des flux, les différences de traitement fondées sur la nationalité doivent poursuivre un objectif légitime et être adéquates et proportionnées à cet objectif Importance dune analyse en profondeur des effets de ces mesures/conditions dintégration afin de débusquer leurs effets potentiellement indirectement discriminatoires à légard de certains groupes ethniques ou religieux, des personnes âgées, des femmes


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