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Les politiques de réforme de lEtat et le gouvernement par la performance. Evolutions, enjeux, enseignements Intervenant : Philippe Bezes (chercheur au.

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1 Les politiques de réforme de lEtat et le gouvernement par la performance. Evolutions, enjeux, enseignements Intervenant : Philippe Bezes (chercheur au CNRS, CERSA, Centre dEtudes et de Recherches de Sciences administratives et politiques)

2 Introduction – lessor des politiques de réformes administratives depuis les années 1970 Des Etats administratifs en pleine mutation depuis les années 1970 dans la plupart des pays européens « Succès » des idées de nouvelle gestion publique et très large diffusion de recettes « néo-managériales » dans les administrations publiques Gouvernement par la performance Incitations de type marché (mise en concurrence, PPP, etc.), Contractualisation Etat-stratège, agencification Rémunération à la performance, etc.

3 Multiplications des vagues de réformes de ladministration en France comme dans les pays étrangers (Grande-Bretagne, Suède, Etats-Unis, etc.) depuis les années 1970 Des politiques de réforme de lappareil dEtat de plus en plus « équipées », « spécialisées » et autonomes : organisations ad hoc, consultants, etc. Introduction – lessor des politiques de réformes administratives depuis les années 1970

4 Deux dynamiques à lœuvre dans les transformations des Etats Complémentaires, contradictoires ou déconnectées? Dynamique de délégation Décentralisation (délégation politique) Agences (délégation organisationnelle) Déconcentration (délégation gestionnaire) Partenariat Public-Privé (délégation marchande) Enjeux variés Distribuer du pouvoir Améliorer loffre des services publics en la mettant à distance du politique La fragmenter pour localiser les critiques Eviter le blâme en déléguant les responsabilités ?

5 Dynamique de renforcement du contrôle par le centre Renforcement des capacités de direction et de contrôle détenues par les exécutifs politiques Réactivation de mécanismes de politisation Usage croissant des instruments de gouvernement par la performance Enjeux variés Renforcer les moyens de pilotage et de contrôle « à distance » Renforcer les capacités de direction pour revendiquer du crédit Afficher symboliquement le contrôle Deux dynamiques à lœuvre dans les transformations des Etats Complémentaires, contradictoires ou déconnectées?

6 A. Le gouvernement par la performance: définition, historique, réformes

7 Définition du gouvernement par la performance Un système qui génère de linformation sur la performance des administrations publiques à travers des dispositifs de planification stratégique et de mesure des activités administratives et de leurs effets et qui connecte ces informations à des circuits de décision et aux fonctionnements démocratiques

8 Le modèle du gouvernement par la performance 2. Utilisation des informations dans les circuits de décision et de gestion (suivi, contrôles, évaluation, etc.) 3. Publicisation interne et externe - Redevabilité Dimension démocratique (accountability) 1. Production dinformations Activités de sélection dobjectifs et dindicateurs Activités de mesure

9 2. Les instruments du gouvernement par la performance Les formes de comptes-rendus (reporting) sur la performance (Rapports annuels de performance) Les objectifs, cibles et indicateurs Les budgets de performance Lautonomie des metteurs en œuvre et des gestionnaires La contractualisation Le « benchmarking » (comparer) Les classements et palmarès (League Tables, rankings)

10 3. Un développement historique de longue durée, illustré par des réformes multiples France La rationalisation des choix budgétaires (RCB) – 1969 Renouveau du service public (Centres de responsabilité et projets de service) – 1989 Contrats de service – Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (2001) Politique daudit interne de lEtat (2010, RGPP) ; intégrer les opérateurs de lEtat dans les cadres de la LOLF

11 Grande-Bretagne Financial Management Initiative (FMI, 1982) Next Steps Programme 1988 (agences et objectifs) Public Service Agreement – 1998 Modernising Public Services Etats-Unis PPBS aux Etats-Unis - années 1960 Government Performance and Results Act (GPRA) (Congrès) PART (Program Assessment Rating Tool) (Office of Management and Budget).

12 B. Les grandes dynamiques au cœur du gouvernement par la performance

13 Connaître et mesurer pour rationaliser – Idéal du gouvernement rationnel et de ladministration efficace – Une nouvelle étape dans le processus de rationalisation : produire une efficacité administrative qui a été critiquée et nest plus perçue comme allant de soi – Le « souci de soi de lEtat » : de nouveaux instruments et savoirs pour connaître et mesurer les fonctionnements administratifs

14 Diriger et contrôler – Idéal de ladministration, instrument du politique – Linfluence des théories économiques des organisations publiques (public choice, théorie de lagence, etc.) et la question de lasymétrie de pouvoir – Une opposition entre élus/encadrement/managers versus groupes professionnels dans lEtat: le pouvoir discrétionnaire des «fonctionnaires de terrain et des « bureaucraties professionnelles » – Une contre-partie de lautonomie accordée aux gestionnaires et des processus de délégation – Dynamique de renforcement du centre dans les Etats

15 Maîtriser la dépense publique – Une focalisation sur les moyens, les coûts et lefficience – Idéal de ladministration économe – Lintroduction de mécanismes de marché dans les administrations publiques – La place cardinale des ministères financiers dans les réformes de gouvernement par la performance – Les dilemmes de leur action entre normes classiques assurant la régularité et nouvelles techniques de performance

16 Rendre des comptes – Lidéal de la transparence administrative – De nouvelles formes de redevabilité démocratique – Lengagement des Parlements – Gouverner et se légitimer par les résultats pour les exécutifs politiques

17 Des objectifs multiples mais différents et peut-être contradictoires Evaluer Contrôler Allouer les ressources plus efficacement Motiver Promouvoir Apprendre Améliorer les fonctionnements

18 C. Tensions, paradoxes et disjonctions dans le gouvernement par la performance

19 Retour sur le modèle du gouvernement par la performance Utilisation 2. Utilisation des desinformations Les usages des indicateurs et les jeux dévitement du blâme + La question de lautonomie 3. Publicisation interne et externe. Les usages politiques des indicateurs + La question de la responsabilité politique 1. Production dinformations Lenjeu de construction sociale des données et de leur interprétation

20 1. Les enjeux de construction et dinterprétation des informations produites par les dispositifs de gouvernement par la performance Les indicateurs de performance sont des construits sociaux : le problème de ce quils mesurent… Les problèmes classiques de construction des indicateurs Effets cliquet Des inégalités sociales dans les groupes et les activités « mesurés » Beaucoup ou peu dindicateurs – décrire ou donner des objectifs politiques Comment comparer quand les indicateurs changent ?

21 1. Les enjeux de construction et dinterprétation des informations produites par les dispositifs de gouvernement par la performance Les problèmes classiques dinterprétation des indicateurs Laction dune organisation publique dépend de beaucoup dautres acteurs et de nombreux facteurs

22 2. Paradoxes et disjonctions dans les usages des instruments de performance Les effets des cibles et indicateurs sur les pratiques de travail Indicateurs prégnants/indicateurs inertes Stratégies adaptatives Influence inégale sur les pratiques Prédominance des enjeux dévitement du blâme « Jeux » et « tricheries » (the blame game) Effets de seuil Distorsion de résultats Effet réverbère

23 Quelles utilisations dans les circuits de décision et dallocation des ressources? La production dinformations nimplique pas quelles soient utilisées Des usages différenciés selon les niveaux hiérarchiques Des exemples dusages utiles (interministériels, enjeu dun dialogue) Une utilisation assez faible dans les processus dallocation Lautonomie des gestionnaires : principe idéal ou réalité ?

24 3. Quatre tensions dans les usages politiques du gouvernement par la performance Gouverner par les résultats: nouvelle légitimité politique ou stratégies dévitement et engagement symbolique ? Contrôle : Renforcement des pouvoirs damendement et de contrôle du Parlement ou capacités insuffisantes ? Responsabilisation : Clarification ou opacification des responsabilités pour les ministres et les responsables de programmes ? Démocratie : Quels effets sur les citoyens et quels perceptions des informations fournies ? Transparence ou dépolitisation via le gouvernement par les indicateurs?

25 Réflexions pour un meilleur usage Linformation doit être lobjet de discussions – donner toute sa place à lévaluation des politiques publiques Mettre les agents publics au cœur du système et associer toutes les parties prenantes Tenir compte des multiples facteurs qui jouent sur la « performance » Introduire des objectifs et des indicateurs de réalisation portant sur dautres valeurs que lefficacité et lefficience (équité, citoyenneté, droits des usagers, impartialité des procédures, etc.) La séparation entre fonctions politiques et fonctions de mise en œuvre est un mythe

26 Conclusion

27 Le paradoxe du gouvernement par la performance : lexplosion des régulations internes à lEtat Lexplosion des administrations de laudit: la croissance des services de régulation intra- gouvernementale Un processus paradoxal de re-bureaucratisation dans lEtat? Une question : qui régule les régulateurs ?

28 Des tensions au cœur du gouvernement par la performance Contrôle versus autonomie: plus de contrôle sur ladministration versus plus dautonomie pour les gestionnaires Renforcer la verticalisation des organisations versus penser lintégration et linterministériel La multiplication des redevabilités : ladministration et les injonctions contradictoires? (the problem of many eyes)

29 Au-delà des enjeux de gouvernement par la performance…les dynamiques au cœur des réformes de lEtat Contrôle Elaboration de mécanismes de contrôle politique (Parlement, exécutif politique, citoyens) et organisationnel Démocratie Mécanismes de renforcement des droits des citoyens face aux administrations (transparence, accessibilité, motivation des décisions, consultation) Efficacité et efficience Débats sur la meilleure forme organisationnelle (distribution des tâches et des compétences, autonomie des niveaux, PPP, mesure des résultats, économies budgétaires, formation et compétences des agents recrutés) Représentativité/Attractivité Enjeux daccès dans et dattractivité des fonctions publiques Débats portant sur le rapport entre la composition dune société (genre, classes sociales, minorités) et la composition de ladministration

30 Merci pour votre attention !


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