15 juillet 2014 COMMUNICATION : Présentateur : NION Philippe Néri Kouthon, Inspecteur Général du Trésor à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité.

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1 15 juillet 2014 COMMUNICATION : Présentateur : NION Philippe Néri Kouthon, Inspecteur Général du Trésor à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique. Contribution des réformes récentes du MEF au renforcement de l’imputabilité, de la responsabilité et de la transparence dans la gestion des finances publiques au Burkina Faso

2 Le Ministère de l’Economie et des Finances (MEF), c’est : - une vision : « Faire du MEF, une administration moderne, transparente, efficace et solidaire » - une politique sectorielle de l’économie et des finances (POSEF) adoptée en 2011 ; - un plan stratégique institutionnel (PSI) : cadre institutionnel et organisationnel de la conduite de la POSEF - des réformes.

3 En ce qui concerne les réformes récentes, je voudrais partager avec vous l’éditorial du Courrier de l’administration économique et financière paru en septembre 2012. Cet éditorial est de Son Excellence Lucien Marie Noel BEMBAMBA, Ministre de l’économie et des finances du Burkina Faso, je cite : « La Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable (SCADD) adoptée en 2010 fixe les grands objectifs de développement de notre pays. Pour sa mise en œuvre, chaque Département doit apporter sa contribution.

4 C’est ainsi que notre Département a adopté en 2011, la Politique Sectorielle de l’économie et des finances (POSEF). La conduite efficace de cette politique sectorielle nécessite un cadre institutionnel et organisationnel performant. Ensemble et avec la collaboration de nos partenaires, nous avons élaboré le plan stratégique institutionnel dont l’un des volets porte sur la réorganisation des structures et une nouvelle approche de gestion », fin de citation. Cette citation explique les réformes récentes intervenues au sein du Ministère.

5 I. Aperçu des réformes récentes entreprises par le Ministère de l’Economie et des Finances II. Enjeu des réformes III. Perspectives en matière de réformes des finances publiques

6 Des réformes ont été menées par le MEF et ont concerné divers aspects des finances publiques ou des aspects en lien avec les finances publiques. Au regard de l’envergure du thème, nous l’avons circonscrit en quatre (4) réformes majeures entreprises par le MEF sur les trois (3) dernières années. Toutes ces réformes ont abouti et le processus d’opérationnalisation est en cours.

7 Il s’agit : - de la réorganisation du Ministère de l’Economie et des Finances ; - de la rationalisation du circuit de la dépense ; - des unités de vérification ; - de la formalisation du dispositif de contrôle interne au sein des structures du MEF.

8 I.1. La réorganisation du MEF Le nouvel organigramme du MEF a été adopté par décret n°2012- 546/PRES/PM du 02 juillet 2012. Ce décret vient d’être actualisé pour le conformer au décret n°2013- 404/PRES/PM/SGG-CM du 23 mai 2013 portant organisation-type des départements ministériels. Ainsi, des innovations ont été introduites dont quelques unes sont retenues dans cet exposé :

9 I.1. La réorganisation du MEF 1. La fusion de la direction générale du contrôle financier et de la direction générale des marchés publics Cette fusion a donné naissance à une nouvelle structure, la direction générale du contrôle des marchés et des engagements financiers. Elle se justifie par le souci de rationalisation des interventions en matière de contrôle a priori de la dépense publique par la responsabilisation d’une seule structure.

10 I.1. La réorganisation du MEF 1. La fusion de la direction générale du contrôle financier et de la direction générale des marchés publics Cette réforme n’est pas à son terme car la DGCMEF devra subir des mutations profondes dans le cadre de l’internalisation des directives de l’UEMOA qui introduisent au titre du budget programme des innovations en matière de contrôle financier : - un contrôle modulé (art 91 de la Directive portant RGCP); - un contrôle a posteriori à travers des avis sur la qualité de la gestion des ordonnateurs et sur la performance des programmes (Art 69 de la Directive portant LF).

11 I.1. La réorganisation du MEF 2. La création de la direction générale des affaires immobilières de l’Etat La DGAIE reçoit l’ensemble des attributions de la direction générale du patrimoine de l’Etat à savoir, assurer la gestion du patrimoine mobilier et immobilier de l’Etat. En plus de cette fonction principale, la DGAIE s’enrichit de nouvelles attributions relevant précédemment de la DGB et qui concernent les dépenses communes interministérielles autres que les dépenses de personnel.

12 I.1. La réorganisation du MEF 2. La création de la direction générale des affaires immobilières de l’Etat La DGAIE assure la mise en œuvre de la stratégie d’implantation de la comptabilité des matières. Cette direction héberge en son sein, l’ordonnateur délégué des matières et le comptable principal des matières qui assure le suivi du réseau des comptables des matières de l’Etat.

13 I.1. La réorganisation du MEF 3. La création de la direction générale de l’aménagement du territoire et de l’appui à la décentralisation Cette direction générale a hérité des attributions de la direction générale de l’aménagement du territoire et se renforce de certaines attributions de la Direction Générale du Budget, par la prise en compte du volet appui aux collectivités territoriales. Elle a pour mission d’assurer la formulation des politiques et stratégie d’aménagement du territoire, la tutelle financière des collectivités territoriales et la promotion du développement économique des régions dans le contexte de la décentralisation.

14 I.1. La réorganisation du MEF 4. La création du Bureau de développement institutionnel et d’évaluation des performances Cette structure hérite des anciennes attributions de la Direction de l’organisation de la méthode et de l’évaluation et de certaines attributions du Secrétariat permanent pour le suivi des politiques et programmes financiers en ce qui concerne l’organisation des missions évaluatives du département. 5. La création de la direction des archives et de la documentation dans le but d’assurer une gestion intégrée des archives du ministère et en préserver la mémoire.

15 I.2. La rationalisation du circuit de la dépense A l’occasion de l’examen de ce point, il sera fait un bref aperçu de la situation avant réforme et une présentation détaillée de la réforme. 1. aperçu de la situation avant la réforme Avant la réforme, l’environnement de l’exécution de la dépense publique a été longtemps marqué par des redondances dans les interventions des différents acteurs. Ainsi, pendant longtemps, les partenaires, usagers et ordonnateurs des budgets publics ont reproché à notre système, sa lourdeur et ses lenteurs observées dans le traitement des dossiers de dépenses.

16 I.2. La rationalisation du circuit de la dépense Etat des lieux des redondances : - la multiplicité des interventions d’un même acteur sur l’exécution d’une même opération peut être relevée. C’est le cas par exemple du contrôleur financier qui, après avoir intervenu à l’engagement par le contrôle de l’existence de crédit, de l’exacte imputation de la dépense, des clauses contractuelles revient sur les mêmes points de contrôle à la liquidation avec des possibilités de rejets y relatifs ;

17 I.2. La rationalisation du circuit de la dépense - la double appréciation de la validité de la créance par le CF et l’ordonnateur délégué constitue une source de lourdeur et rallonge les délais de paiement ; - l’intervention du comptable public, dernier maillon de la chaîne (après le service fait et au moment de la vérification du mandat de paiement) peut remettre en cause les contrôles lors de l’engagement, de la liquidation et de l’ordonnancement.

18 I.2. La rationalisation du circuit de la dépense Sources juridiques de ces redondances : Les redondances en matière de contrôle de l’exécution des dépenses publiques sont malheureusement consacrées par la réglementation en vigueur. L’article 72 de la loi relative aux lois de finances et les articles 27 et 28 du RGCP obligent le comptable public à reprendre à l’étape du paiement, les points de contrôle déjà vérifiés par le contrôle financier et portant sur : - l'exacte imputation de la dépense; - la disponibilité des crédits; - la validité de la créance.

19 I.2. La rationalisation du circuit de la dépense Le contrôle sur la validité de la créance portent sur : la justification du service fait, de l'attestation fournie par l'ordonnateur ou l'administrateur de crédits; l'existence et la régularité des pièces justificatives produites; l'exactitude des calculs de liquidation; l'intervention préalable des contrôles, autorisations, approbations, avis ou visas réglementaires; la production des justifications et, le cas échéant, du certificat de prise en charge à l'inventaire; l'application des règles de prescription et de déchéance.

20 I.2. La rationalisation du circuit de la dépense Par ailleurs, le CF dans l’exercice de ses contrôles revient sur des points qu’il a lui-même déjà contrôlés à l’étape engagement. Il s’agit notamment de la disponibilité de crédit, de l’exacte imputation de la dépense, de l’application des dispositions d’ordre financier, des lois et règlements. Il résulte de la constatation de ces redondances, que le circuit de l’exécution de la dépense publique est lourd et inefficace et que par conséquent, certaines interventions pourraient être économisées.

21 I.2. La rationalisation du circuit de la dépense Conséquences :  Chevauchement d’attributions et conflits de compétences ;  Absence d’objectivité de l’administration financière ;  Lourdeur dans le traitement des dossiers de dépenses ;  Manque de transparence dans le circuit de la dépense ;  Perte de la crédibilité de l’administration financière.

22 I.2. La rationalisation du circuit de la dépense Victime de cette lourdeur : Le fournisseur. Bien qu’ayant honoré convenablement ses engagements et ne devant pas de ce fait être concerné par les divergences d’appréciation de l’administration financière, il est le seul à subir les conséquences dues aux multiples rejets. La prise en compte de ces préoccupations toutes légitimes ont constitué la source de motivation de la réforme du circuit de la dépense et la responsabilisation des intervenants.

23 2. La redéfinition du rôle des intervenants de la chaîne de la dépense L’un des principaux aspects de cette réforme repose sur la simplification des procédures par la suppression de certaines interventions matérielles. Cela se traduit entre autres par le transfert total des attributions du CF, en matière de liquidation (constatation du service fait et exact calcul de la liquidation), à l’ordonnateur délégué.

24 Principales innovations de la réforme sur les points de contrôle en matière de traitement des dépenses  L’allégement global des contrôles par la suppression des redondances à tous les niveaux  La suppression de certains points de contrôle notamment : la certification au verso de la facture. Ce point est source de blocage, de rejet et n’apporte pas de valeur ajoutée en ce sens qu’on retrouve la preuve formelle du service fait au niveau des PJ. Toutefois, l’administrateur de crédits (AC) est tenu d’organiser la traçabilité des équipements et mobiliers acquis pour les besoins de contrôle a posteriori ; pour les cas des traitements informatisés, le contrôle de la disponibilité de crédit devrait être assuré par un système de contrôle automatisé dans les conditions optimales de sécurité.  Suppression de l’intervention du CF à l’étape liquidation au titre de la procédure normale.  Elargissement de la compétence de l’ordonnateur délégué en ce qui concerne les dossiers traités en procédure normale aux liquidations.

25 3. La redéfinition des responsabilités Pour inciter tous leurs acteurs à exécuter la dépense conformément aux principes et procédures en vigueur, à l’instar de l’option prise par les directives du nouveau cadre harmonisé des finances publiques, leur responsabilisation et l’efficacité de la mise en jeu de leurs responsabilités sont des points clés, indispensables à la réforme. Dans ce sens, la responsabilité pécuniaire a été étendue à l’ensemble des acteurs suivant la nature des actes posés.

26 3. La redéfinition des responsabilités a) Responsabilité des acteurs de la phase administrative Au titre des responsabilités, il est retenu que les acteurs de la phase administrative de l’exécution de la dépense publique, nonobstant les sanctions pour faute de gestion et celles de droit commun qui leur sont applicables, encourent une responsabilité pécuniaire du fait des irrégularités commises dans l’exercice de leurs fonctions et des défaillances constatées dans les contrôles qui leur sont dévolus.

27 3. La redéfinition des responsabilités Dans la mise en œuvre, cette responsabilité peut être entière ou solidaire. L’administrateur de crédits et le contrôleur financier demeurent solidairement responsables soit pour la plupart des points de contrôle dévolus au second, soit avec l’ordonnateur délégué conformément à la répartition des points de contrôle sur les propositions de liquidation.

28 3. La redéfinition des responsabilités Même si la responsabilité pécuniaire et celle pour faute de gestion aboutissent au paiement d’une somme d’argent, ces deux types de responsabilité ne sauraient être confondus. La mise en jeu de la responsabilité pour faute de gestion relève de la compétence exclusive de la Cour des comptes tandis que celle de la responsabilité pécuniaire incombe au Ministre de l’Economie et des Finances suite aux contrôles administratifs ou à la Cour des comptes à l’occasion du contrôle juridictionnel. Les modalités de mise en œuvre sont toujours en attente de définition.

29 3. La redéfinition des responsabilités b) Responsabilité du comptable Le comptable public encourt une responsabilité personnelle et pécuniaire du fait des contrôles qu’il effectue dans son rôle de Payeur et de Caissier. Il encourt également une responsabilité disciplinaire, pénale et civile.

30 Principales innovations de la réforme sur les responsabilités des acteurs dans le cadre de l’exécution de la dépense publique  responsabilité pécuniaire des acteurs de la phase administrative  responsabilité entière ou solidaire des acteurs sur la base des points de contrôle confiés  réaffirmation de la compétence du MEF et de la Cour des comptes dans la mise en jeu de cette responsabilité pécuniaire

31 I.3. La mise en place des unités de vérification Constat avant la réforme : L’exécution des dépenses publiques suivaient une procédure qui prend naissance au niveau des ministères dépensiers et faisant intervenir l’administrateur de crédits et le contrôle financier ; l’ordonnancement intervenant au niveau de la Direction Générale du Budget logée au sein du Ministère de l’Economie et des Finances. Cette procédure occasionnait beaucoup de retards, rallongeait les délais justement à cause de certaines erreurs intervenues dans le traitement des différents dossiers.

32 I.3. La mise en place des unités de vérification Constat avant la réforme : Ces désagréments proviennent en partie de l’éloignement des intervenants localisés sur des sites différents. Encore une fois, pour réserver une suite aux complaintes des partenaires du Ministère de l’Economie et des Finances, il a été mis en place des unités de vérification auprès de certains départements ministériels.

33 I.3. La mise en place des unités de vérification Contenu de la réforme : Le décret n°2011-734/PRES/PM/MEF du 25 octobre 2011 crée auprès des départements ministériels et des institutions, des unités de vérifications des dépenses du budget de l’Etat. Les unités de vérification ont en charge la vérification et la validation des dossiers d’engagements, de liquidations, d’ordonnancement et de mise en paiement conformément à la réglementation en vigueur.

34 I.3. La mise en place des unités de vérification Contenu de la réforme : Les unités de vérification sont organisées en trois (3) cellules : - la cellule « ordonnancement » ; - la cellule « contrôle financier » ; - la cellule « paierie ». Chaque cellule comprend les postes de travail suivants : - le poste de vérificateur ; - le poste de contre vérificateur ; - le poste de validateur. Les cellules de chaque unité sont dans une même enceinte.

35 I.3. La mise en place des unités de vérification Contenu de la réforme : Au stade actuel : - vingt et un (21) unités de vérification sont créées auprès des départements ministériels ; - neuf (9) unités de vérification sont opérationnelles.

36 I.3. La mise en place des unités de vérification Contenu de la réforme : L’existence de ces unités de vérification a permis de désengorger la Direction Générale du Budget et la Paierie Générale en ce sens que les dossiers visés par les responsables de cellules ne sont plus repris par leurs structures d’origine, mais simplement acceptés et introduits dans le circuit de paiement. Par ailleurs, le fait de réunir les acteurs à la même enseigne favorise les échanges, les corrections à opérer et la transmission physique des dossiers d’un acteur à un autre.

37 I.4. La formalisation du dispositif de contrôle et de maîtrise des risques Constat avant la réforme : Avant la réforme, les outils indispensables à l’implantation du contrôle interne existaient, mais aucun dispositif de contrôle interne et de maîtrise des risques n’était pas en place. Déjà en 2005, la notion apparaît à l’article 3 du décret 2005- 258/PRES/ MFB du 12 mai 2005 portant modalités de contrôle des opérations de l’Etat en ces termes « le contrôle administratif est le contrôle interne de l’administration sur ses propres agents ».

38 I.4. La formalisation du dispositif de contrôle et de maîtrise des risques Contenu de la réforme : L’arrêté n°2013-030/MEF/SG du 31/01/2013 crée des cellules de contrôle interne au sein des structures du Ministère de l’Economie et des Finances. Le contrôle interne tel qu’il est consacré au sein de l’Administration économique et financière est un outil de management. C’est un dispositif qui permet au premier responsable de maîtriser le mode de fonctionnement de ses services et de réduire les risques de ne pas atteindre les objectifs assignés.

39 I.4. La formalisation du dispositif de contrôle et de maîtrise des risques Contenu de la réforme : Une telle définition englobe les vérifications effectuées par les structures internes. En d’autres termes, le contrôle interne est l’ensemble des sécurités contribuant à la maîtrise d’une direction. Dans le processus d’implantation du Contrôle interne, des cartographies des risques sont conçues pour certaines structures et servent de base pour la conduite des activités de contrôle. Ce contrôle interne est déjà effectif dans certaines administrations comme le Trésor Public et est conduite par thème et par risque.

40 Les réformes entreprises par le MEF se sont appuyées sur un cadre juridique découlant de l’internalisation de la première génération des directives du cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA. C’est donc dire qu’elle sont assises sur un cadre juridique qui se veut transparent au regard des piliers de la transparence contenu dans le code de transparence communautaire.

41 De-même, il faut relever que l’administration des finances a engrangé des acquis tels que :  la définition des prérogatives des différents pouvoirs en matière budgétaire;  l’accès du public à l’information financière;  la tenue et de reddition des comptes publics;  le contrôle de l’exécution du budget. Trois (3) réformes décrites ci-dessus ont un enjeu commun, la définition claire des rôles et responsabilités des structures et intervenants dans le processus budgétaire alors que la garantie de l’intégrité constitue l’enjeu de la formalisation du dispositif de contrôle interne.

42 On peut retenir que d’une manière générale, la structure et les fonctions du MEF ont fait l’objet de clarification dont la finalité a été : 1. Au titre de la réorganisation des structures du MEF : - de clarifier le domaine d’intervention de ses structures ; - de rapprocher les usagers de l’administration ; - d’asseoir un cadre cohérent et rationnel empreint de synergie d’action ; - de supprimer les doublons et chevauchements identifiés ; - d’assurer une meilleure intégration des structures; - de faciliter la conduite sereine des missions assignées aux différentes structures.

43 2. Au titre de la réforme du circuit de la dépense : - de supprimer les doublons et chevauchements identifiés : la réforme a entraîné pour certains acteurs, une restriction de leur champ d’intervention et pour d’autres, un élargissement de leurs attributions ; - d’assurer une certaine fluidité du circuit de la dépense : En répartissant les rôles et responsabilités du circuit de la dépense aux acteurs, la réforme introduit une certaine fluidité dans les domaines d’interventions des uns et des autres tout en garantissant une meilleure intervention des acteurs par la responsabilité pécuniaire et pour faute de gestion qu’ils encourent ;

44 2. Au titre de la réforme du circuit de la dépense : - de réduire les délais de paiement : - de réduire les délais de paiement : L’allégement et la suppression des redondances dans le contrôle devra entraîner des gains sur le référentiel actuel des délais de traitement des dossiers de dépense et éviter les désagréments divers; - d’affirmer le rôle et la responsabilité des acteurs : La répartition des points de contrôle ont entraîné une reconsidération du régime de responsabilité des acteurs en relation avec leur intervention dans la chaîne de la dépense.

45 2. Au titre de la réforme du circuit de la dépense : Ainsi, il est prévu qu’à côté des sanctions pour faute de gestion et celles de droit commun que les acteurs encourent une responsabilité pécuniaire à l’occasion des défaillances constatées dans les contrôles qui leur sont dévolues. Toutefois, cette responsabilité est assise sur un préjudice financier éventuel qu’aurait causé cette défaillance.

46 3. Au titre de la mise en place des unités de vérification : - de réduire considérablement les délais de traitement des dossiers de dépense ; - d’instituer un véritable dialogue entre cellule (intervenant) au sein d’un même département ministériel sur des erreurs identifiées ; - de consacrer et d’affirmer la responsabilité des responsables des cellules dans leurs domaines de compétence ; - d’asseoir un cadre cohérent et rationnel empreint de synergie d’action ; - d’assurer une meilleure intégration des structures.

47 4. Au titre de la mise en place du dispositif de contrôle interne : - d’assurer la production d’informations financières et comptables fiables, sincères et régulières ; - de veiller à la célérité dans le traitement des dossiers ; - de donner une assurance raisonnable quant à la réalisation des objectifs assignés au Ministère ; - de respecter les procédures et règles régissant le domaine d’implantation du Contrôle Interne ; - de mesurer le degré de respect des lois et règlements; - de lutter contre la fraude, le faux, la collusion et la corruption.

48 Les perspectives en matière de réformes sont marquées par la dynamique d’harmonisation au plan communautaire du cadre des finances publiques à travers l’adoption de directives régissant : - le cadre juridique des finances publiques : la loi relative aux lois de finances, le règlement général sur la comptabilité publique ; - le cadre budgétaire et comptable : la nomenclature budgétaire et le plan comptable ; - le cadre statistique : le tableau des opérations financières de l’Etat.

49 Quelques innovations sont introduites dans les directives :  les emprunts comme opérations de trésorerie;  la multiplicité d’ordonnateurs au titre du budget de l’Etat ;  le principe des droits constatés ;  la comptabilité patrimoniale;  l’approche budget programme;  la qualité de comptables principaux conférée aux comptables des administrations financières;  la production des comptes annuels de l’Etat et des états financiers ;  la certification des comptes ;  le raccourcissement de la journée complémentaire.

50 La prise en charge de ces innovations requiert une revue du dispositif actuel de gestion des finances publiques. Des groupes de travail sont déjà à l’œuvre afin de clarifier le contenu et les implications des innovations. Au Burkina Faso, il est prévu l’internalisation des directives en 2017.

51 En attendant cette période de 2017, il convient de relever l’adoption en mars 2014 de la loi portant code de transparence dans la gestion des finances publiques. L’adoption de cette loi permet d’intégrer les vertus des bonnes pratiques communément acceptées dans notre corpus juridique et affiche la volonté des autorités burkinabé de réaffirmer leur volonté de garantir une gestion transparente, efficace et économe des ressources financières de l’Etat.

52 Cette loi repose sur les principes de transparence ci-après : - l’existence d’un dispositif légal et réglementaire clair qui décrit la procédure d’élaboration et d’exécution du budget ; - la forte implication des organes délibérants dans le processus d’identification des orientations budgétaires de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics de l’Etat ; - le contrôle effectif de l’exécution du budget par les organes délibérants et la reddition régulière des comptes par les organes exécutifs ;

53 - la formulation de règles transparentes régissant la passation des marchés publics, les délégations de service public et les partenariats public-privé ; - l’information complète et régulière des citoyens sur les choix budgétaires ; - l’intégrité des principaux responsables dans la mise en œuvre du budget.

54 L’objectif de cette communication a été d’exposer sur les réformes entreprises par le MEF du Burkina Faso et leurs contributions à la transparence et à l’imputabilité. Elle n’épuise certainement pas la question des réformes en finances publiques et ne représente qu’un échantillon de ce qui est fait au cours des trois (3) dernières années. Comme toute présentation, certaines des préoccupations n’ont peut être pas été abordées par l’exposé tout comme certaines zones de clarifications peuvent demeurer. Pour ce faire, nous nous remettons à votre auguste assemblée pour tenter d’apporter des réponses à vos éventuelles questions.

55 Avant de remettre la parole à l’honorable modérateur, je voudrais partager cette citation de Confucius qui disait, je cite : « J’entends, j’oublie. Je vois, je me rappelle. Je fais, je comprends ». Merci pour votre aimable attention 55