Jan G. Janssens Program Leader Water and Rural Development World Bank Institute La Réforme des Secteurs de l’Eau potable et de l’Assainissement Rabat,

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1 Jan G. Janssens Program Leader Water and Rural Development World Bank Institute La Réforme des Secteurs de l’Eau potable et de l’Assainissement Rabat, 13-17 Novembre 2006 La Contractualisation Une clé pour la décentralisation adaptée des Services de l’Etat

2 Contractualisation - Rabat Dec. 20062 Plan de la session  Introduction: pourquoi ‘contractualiser’  Un regard sur l’histoire et les fondamentaux  La nouvelle génération de contrats publics-publics  Le montage contractuel  Options de structuration  Facteurs critiques pour la mise en œuvre  Exemples  Un ‘autre’ secteur: le contrat de ville

3 Contractualisation - Rabat Dec. 20063 La Gouvernance des sociétés publiques: la problématique  Chaîne de décision complexe:  Qui prend la decision ? Quel ministère ?  Les différentes entités du gouvernement n’ont pas toujours les mêmes objectifs (contrairement au privé)  Resultat: inefficacité généralisée  Decisions rarement prises dans l’intérêt public  Viabilité financière est une chimère, car les arbitrages sur les coûts des obligations sociales et environnementales ne sont pas réalisés

4 Contractualisation - Rabat Dec. 20064 Conséquence: “exploitation” par des intérêts particuliers  Avec des objectifs ambigus et contradictoires, le management peut gérer la société selon ses intérêts personnels…  Pas d’obligation d’information (de quoi?)  Pas d’obligation de résultats (envers qui?)  En échange, les politiques se permettent d’intervenir directement dans la gestion opérationnelle

5 Contractualisation - Rabat Dec. 20065 Contrats Public-public: la faiblesse de l’approche traditionnelle  A la mode pendant les années 80, avec insistance sur des clauses et engagements exécutables en justice:  Sanctions monétaires  Révocation des licenses  Est- ce réaliste?  Subventions publiques en cas de problème  Spécialement innefficace quand inclus comme conditionnalitée par les bailleurs

6 Contractualisation - Rabat Dec. 20066 Les limitations inhérentes de l’approche “légaliste”  Exécution nécessite tout d’abord un cadre juridique et administratif solide…  Assymétrie principal-agent: l’un décide, l’autre sait… un marché de dupes…  Les sanctions ne sont pas imposables en pratique:  Le transfert au privé est la seule sanction crédible…

7 Contractualisation - Rabat Dec. 20067 Pourquoi reparler aujourd’hui des contrats public-public?  Les PPP ne sont pas une solution universelle  Besoin de trouver des mécanismes plus efficaces pour réformer en gestion publique  Développements récents  Généralisation des bonus pour management et staff (d’abord privé, puis secteur public)  Décentralization et compétition pour les fonds du gouvernement central: incitation/pression  Leçons du design des contrats PPP

8 Contractualisation - Rabat Dec. 20068 Est-ce vraiment un problème d’exécution légale de contrat ? L’expérience récente suggère que LE PROCESSUS D’INTRODUCTION, ACTUALISATION, ET SUPERVISION est au moins aussi important que l’aspect juridique et d’obligation légale

9 Contractualisation - Rabat Dec. 20069 L’importance de la phase de conception (1)  Articuler les arbitrages en mettant sur la table les difficultées du secteur:  Qu’est ce qui est réaliste à moyen terme?  Qui est responsible de quoi ?  Quelles resources seront allouée?  Rendre apparents les coûts des objectifs sociaux et environnementaux

10 Contractualisation - Rabat Dec. 200610 L’importance de la phase de conception (2)  Developper la communication entre les différentes entités gouvernementales:  Analyses se font en commun  Consensus dans la prise de décision  Construire un climat de confiance avec les intervenants, tels que la société civile  permettre un débat rationnel, dans un secteur où c’est rare…

11 Contractualisation - Rabat Dec. 200611 Une ‘révolution culturelle’: mettre l’accent sur le service à la population  les performances, pas les procédures  Introduire des indicateurs de service et d’efficacité de gestion  Objectifs réalistes basés sur des arbitrages acceptés  Supervision indépendante avec plusieurs niveaux:  Auditeurs techniques  Comités de suivi

12 Contractualisation - Rabat Dec. 200612 La ‘carotte’ plutôt que le ‘baton’: les transferts budgétaires  Transferts budgétaires basés sur:  Connection politiques (!)  Formule objective (taille, revenu,…)  Performance  Mieux que des pénalités  Exemples récents au Brésil (eaux usées)  Dilemme: les plus performants ne sont pas souvent ceux qui ont besoin de l’argent…

13 Contractualisation - Rabat Dec. 200613 Gouvernement central Gouvernement local Prestataire de service 1.Transferts inter-gouvernementaux basés sur la performance 2.Accords basés sur la performance 1 2

14 Contractualisation - Rabat Dec. 200614 La contractualisation constitue un outil pour …  Protéger l’intérêt général  Promouvoir l’accès à l’eau et à l’assainissement pour tous  Promouvoir une meilleure gouvernance et la mise en place des outils pratiques pour l’assurer et la garantir  Responsabiliser les acteurs  Favoriser des changements significatifs dans les façons de faire  Mettre en place les conditions propres à assurer la capacité des services à évoluer en fonction des attentes des clients

15 Contractualisation - Rabat Dec. 200615 La contractualisation requiert une approche graduelle  Démarrer avec des accords informels articulant les responsabilités et objectifs (business plan)  Introduction en parallèle d’améliorations dans le cadre sectoriel:  Autonomie opérationnelle  Gestion RH (commencer par le management)  Seulement après: contrats formels, et bonus plutôt que sanctions…

16 Contractualisation - Rabat Dec. 200616 Comment éviter les erreurs dans un contrat public-public  Accent sur processus et sens commun  Faire simple:  Nombre limité d’objectifs, réalistes  Articuler les arbitrages  Indicateurs peu nombreux mais bien choisis  Importance du reporting:  Format/fréquence  Plusieurs intervenants

17 Contractualisation - Rabat Dec. 200617 Le danger des contrats public-public  Ne pas les utiliser comme excuse pour ne pas faire face au problème (Inde)  Les cas réussis bénéficiaient d’un soutien fort du politique (Ouganda, Haiphong/Vietnam, Burkina Faso)  Les donneurs doivent insister sur la nécessité de réforme globale: politique tarifaire et gouvernance

18 Contractualisation - Rabat Dec. 200618 Plan de la session  Introduction: pourquoi ‘contractualiser’  Un regard sur l’histoire et les fondamentaux  La nouvelle génération de contrats publics-publics  Le montage contractuel  Options de structuration  Facteurs critiques pour la mise en œuvre  Exemples  Un ‘autre’ secteur: le contrat de ville

19 Contractualisation - Rabat Dec. 200619 Structurer les Relations entre le Gouvernement central et local et le Prestataire de Service

20 Contractualisation - Rabat Dec. 200620 Préalables: la contractualisation nécessite de … (1)  afin d’assurer une pérennité au service, définir le niveau adéquat de décentralisation en fonction de la situation politique, de la situation économique et des préoccupations techniques et pratiques  Mettre en adéquation les moyens humains, techniques et financiers par rapport aux objectifs pour assurer une pérennité au service

21 Contractualisation - Rabat Dec. 200621 Préalables: la contractualisation nécessite de … (2)  Définir un cadre institutionnel, règlementaire et juridique adapté et évolutif  Identifier clairement les rôles et compétences à répartir entre les techniciens et les politiques antérieurement aux négociations pour faciliter les prises de décisions,  S’assurer de la volonté politique d’amélioration du service en s’appuyant sur la démarche de contractualisation.

22 Contractualisation - Rabat Dec. 200622 Mais …  La contractualisation n’est pas un panacea  Un contract seulement n’est pas suffisant  Aligner les incitations de toutes les parties  Enforcement/commitment/pursuit  Carrots and sticks

23 Contractualisation - Rabat Dec. 200623 Précisions et conditions requises  Le terme contractualisation implique:  Des engagements négociés, le plus souvent réciproques à souscrire et à respecter  Une «posture» de la part des parties (état d’esprit, comportement ainsi que les moyens permettant de s’y tenir)  Des «juges» du contrôle de l’exécution des engagements et de l’application des sanctions, qui soient légitimes aux yeux des parties

24 Contractualisation - Rabat Dec. 200624 Contractualisation e stablishing a contractual relationship between public entities, namely state and local authorities, and services providers (public, private or community operators), in order to empower, and create incentive and accountability structures within, a public utility thereby improving service delivery and increasing efficiency of operations. Une définition ?

25 Contractualisation - Rabat Dec. 200625 Un processus ? Contractualisation (ou: “institutionalisation”) is a process that involves the creation and implementation of a chain of contracts and/or other kinds of formalised agreements, linking the (majority of) stakeholders in a complex social system, that are set up to improve the performance and extension of essential public services.

26 Contractualisation - Rabat Dec. 200626 … mais pas dans un vacuum  Commercialisation  Contractualisation  Corporatisation  Réplication de certains bénéfices réalisés par le secteur privé  Secteur privé  Financement privé  PPP  Privatisation partielle

27 Contractualisation - Rabat Dec. 200627 Décentralisation et Contractualisation Forme de décentralisationStatut de l’organisme décentralisé Degré d’autonomie AdministrativeDéconcentrationPublic+ FonctionnelleDélégationPublic+ PolitiqueDévolutionPublic+ + + StructurellePrivatisation  partiellePrivé+  globalePrivé+ + Mills, 1991; Lemieux, 2001

28 Contractualisation - Rabat Dec. 200628 Contractualisation et Privatisation  Contractualisation : recours, par des autorités publiques, à des ententes formalisées – des contrats – en vue d’améliorer la production et la gouverne de services d’utilité publique  Privatisation : forme particulière de décentralisation confiant à une entité du secteur privé des attributions relevant jusque là de l’État

29 Contractualisation - Rabat Dec. 200629 L’échelle pertinente Objectifs de l’échelle pertinente :  Privilégier les regroupements de communes en vue de réaliser des économies d’échelle suffisantes pour pouvoir embaucher un personnel spécialisé et assurer un service au moindre coût  Ne pas provoquer l’inflation de milliers de petits contrats qui seraient très lourds à gérer.

30 Contractualisation - Rabat Dec. 200630 Gérer les Services dans les petits centres urbains par Agrégation Regrouper plusieurs municipalités dans une structure administrative unique pour le service eau et assainissement, qui reflète les réalités du terrain ville A ville B ville C ville D Prestataire de service régional agrégation

31 Contractualisation - Rabat Dec. 200631 Trois catégories d’expériences de contractualisation… et de multiples types de contrats  Relations contractuelles sur une délégation de responsabilité  Relations contractuelles basées sur un acte d’achat  Relations contractuelles basées sur une coopération

32 Contractualisation - Rabat Dec. 200632 Montages contractuels  Une chaîne de contrats complexes et interdépendants  Une pluralité d’acteurs et de parties prenantes  Des équilibres fragiles dont la préservation nécessite l’adaptation  Dans un environnement institutionnel et réglementaire stable et adapté et adaptable

33 Contractualisation - Rabat Dec. 200633 Acteurs de la contractualisation Une pluralité d’acteurs et de parties prenantes Bailleurs Société Privée Fermière Sociétés et établissements publics Entrepreneurs Banques ETAT Ministères de tutelle Régulateur/Auditeur du secteur Clients/Usagers Collectivités territoriales

34 Contractualisation - Rabat Dec. 200634 Défi Choisir une Structure Institutionnelle avec une autonomie de gestion et technique, tout en gardant le Gouvernement et le Prestataire de Service honnête

35 Contractualisation - Rabat Dec. 200635 Une chaîne de contrats complexes et interdépendants Conventions de prêts Crédit / Découvert Contrat d’affermage Contrat de concession de travaux et de gestion des infrastructures Marchés de travaux Contrat de performance Contrat plan Montages contractuels

36 Bailleurs Société Fermière Société de Patrimoine Entrepreneurs Banques Conventions de prêts Crédit / Découvert Financement / Risques Institutionnel réglementaire Régulation sectorielle Travaux de construction ETAT Ministères de tutelle Contrat d’affermage Régulateur/Auditeur du secteur contrôle opérationnel et fonctionnel Contrat d’affermage Marchés de travaux Mise à dispositions des infrastructures Marchés de travaux Contrat de performance PPP: Délégation de gestion de service public Contrat de concession de travaux et de gestion des infrastructures Contrat plan contrôle opérationnel et fonctionnel

37 Contractualisation - Rabat Dec. 200637 Central Government Local Government Executive Board CEO Asset Holding Cy Executive Board CEO Operating Company (Plc) Contractual Relations Performance contract Affermage contract Concession contract Performance contract Service contract provider 1 Service contract provider 2 Service contract provider 3

38 Contractualisation - Rabat Dec. 200638 Central Government Local Government Executive Board CEO Asset Holding Cy Executive Board CEO Operating Company (Plc) Flow of Funds Subsidy to cover operational deficit Subsidy Revenue from user tariffs O&M costs, renewal Debt service Donors Issue debt Donors, Lenders, Investors Repay debt (Partial) repayment of debt thru user tariffs Issue debt Donors, Lenders, Investors Repay debt CAPEX OPEX

39 Contractualisation - Rabat Dec. 200639 La ‘contractualisation’: options envisageables Société commerciale autonome de droit privé à capitaux entièrement publics (SPA) Relation contractuelle entre SPA et les autorités délégantes (la ‘contractualisation’) Rôle de la SPA Statut possible du partenaire privé Société commerciale autonome de droit privé à capitaux entièrement publics Contrats de gestionOpérateur -Gestionnaire de services assainissement Contrats de service Société commerciale autonome de droit privé à capitaux entièrement publics Contrat d’affermageFermier des services d’AEP et ou de l’assainissement Entreprise privée distincte de prestation de services Société commerciale autonome de droit privé à capitaux entièrement publics Contrat d’affermageFermier des services d’AEP et ou de l’assainissement Entreprise privée de gestion de services de droit privé à capitaux privés Société commerciale autonome de droit privé à capitaux entièrement publics Contrat de concession des infrastructures et des travaux Concessionnaire des infrastructures d’AEP et de l’assainissement (société de patrimoine) Société privée fermière du service d’AEP et/ou de l’assainissement Société commerciale autonome de droit privé à capitaux entièrement publics Contrat de concessionConcessionnaire des services d’AEP et de l’assainissement Société privée fermière du service d’AEP et/ou de l’assainissement et maître d’œuvre Société commerciale autonome de droit privé à capitaux entièrement publics Contrat de concessionConcessionnaire des services d’AEP et de l’assainissement Société privée fermière du service d’AEP et/ou de l’assainissement et maître d’ouvrage délégué

40 Contractualisation - Rabat Dec. 200640 Contrats envisageables entre SPA et un partenaire privé Types de contratRôle du partenaire privéRémunération Profil du partenaire privé Contrats de service par fonctionExécution des contrats de serviceForfaitBureaux d’étude Contrat de management avec incitations de performance Détachement d’experts (internationaux) Forfait + incitations / pénalitésGestionnaire de service Contrat de gestion avec incitations de performance Entreprise distincte de prestation de service de droit privé à capitaux privés Forfait + incitations / pénalités Et remboursement des frais de la SPA sur justificatifs Gestionnaire de service Contrat de gérance (contrat d’affermage excluant le risque commercial) Entreprise distincte de prestation de service de droit privé à capitaux privés Rémunération par fonction déterminée par l’activité (Nbre de clients, km de réseau, m3 produits ou traités…) Exploitant de service Contrat d’affermageEntreprise distincte de gestion déléguée de droit privé à capitaux privés Rémunération fixe + prix par m3 facturés et encaissés Exploitant de service

41 Contractualisation - Rabat Dec. 200641 LA CONTRACTUALISATION Niveau Stratégique Prise en charge et implémentation de la politique des Pouvoirs Publics Formaliser et contracter les engagements réciproques Niveau Stratégique Prise en charge et implémentation de la politique des Pouvoirs Publics Formaliser et contracter les engagements réciproques Niveau Opérationnel Élaboration du plan opérationnel Négociations avec les Collectivités Locales et les distributeurs Discussions avec les bailleurs de fonds et partenaires financiers Formalisation et contractualisation des engagements réciproques Niveau Opérationnel Élaboration du plan opérationnel Négociations avec les Collectivités Locales et les distributeurs Discussions avec les bailleurs de fonds et partenaires financiers Formalisation et contractualisation des engagements réciproques Partenariat & Coopération Veille stratégique Recherche de nouveaux partenaires et créneaux Recherche et Développement Partenariat & Coopération Veille stratégique Recherche de nouveaux partenaires et créneaux Recherche et Développement ONEP Contractualisation Interne Contractualisation Etat-ONEP Contrat Programme Contractualisation Etat-ONEP Contrat Programme Contractualisation avec la Société Civile et les Organismes Internationaux Conventions de Coopération Contractualisation avec la Société Civile et les Organismes Internationaux Conventions de Coopération Contractualisation avec les Distributeurs Conventions Contractualisation avec les Distributeurs Conventions Contractualisation avec les CL Contrats de Gérance Contractualisation avec les CL Contrats de Gérance Contractualisation avec les Fournisseurs Marchés Publics Contractualisation avec les Fournisseurs Marchés Publics Contractualisation avec les BF Contrats de Financement Contractualisation avec les BF Contrats de Financement Contractualisation avec les Institutions Publiques Conventions & Protocoles d’Accord Contractualisation avec les Institutions Publiques Conventions & Protocoles d’Accord Objectifs Programme Investissement Plan Financement Indicateurs Performance Modalités de suivi et d’évaluation Objectifs Programme Investissement Plan Financement Indicateurs Performance Modalités de suivi et d’évaluation Impliquer, fédérer et sensibiliser Transferts réciproques des compétences et du savoir faire Assistance Technique Fixation des hypothèses Réservation des ressources en eau et schémas de desserte Mobilisation des financements et des contributions des CL Mise en place des préalables (terrains, autorisations,…) Engagement et suivi des travaux Formalisation et contractualisation des engagements Autres formes de Contractualisation (G.G, AU, contrats de gestion) Contrats & conventions Autres formes de Contractualisation (G.G, AU, contrats de gestion) Contrats & conventions

42 Contractualisation - Rabat Dec. 200642 Plan de la session  Introduction: pourquoi ‘contractualiser’  Un regard sur l’histoire et les fondamentaux  La nouvelle génération de contrats publics-publics  Le montage contractuel  Options de structuration  Facteurs critiques pour la mise en œuvre  Exemples  Un ‘autre’ secteur: le contrat de ville

43 Contractualisation - Rabat Dec. 200643 Progressivement l’ idée est née d’ utiliser l’ outil “contrat de ville” pour soutenir les efforts envers les communes et leur montée en puissance en tant qu’ acteur du développement, en d’autres termes, stimuler des changements de pratiques en vue d’ un développement local effectif. Exemples: Sénégal et Cameroun. Le Contrat de Ville

44 Contractualisation - Rabat Dec. 200644 Contenu du Contrat de Ville (CV) - 1  Arrangement contractuel et consensuel sur une durée de trois ans en général entre l’Etat et les collectivités locales (CL)  Sur la base d’audits urbains, financiers et institutionnels menés de manière participative dans chacune des CL, un programme est défini en trois parties : 1.un programme d’ investissements physiques 2.un programme de renforcement de la gestion municipale qui vont bénéficier d’ un appui financier de l’ Etat 3.une série de d’engagements en terme de mobilisation de ressources, d’ entretien des infrastructure, de gestion municipale, de gestion de trésorerie, de paiement des contributions au coûts de investissements que la commune à charge de la Commune de respecter.

45 Contractualisation - Rabat Dec. 200645  Les montants du CV tiennent compte en partie de la capacité financière des communes (une partie don, prêt).  Le contrat est généralement signé entre le ministre des finances, celui en charge de la décentralisation, le maire (après délibération du Conseil Municipal) et parfois l’institution en charge de la supervision du contrat. Il est volontariste. Contenu du Contrat de Ville (CV) - 2

46 Contractualisation - Rabat Dec. 200646 An Overview of Experiences in Africa  13 countries: Mali, Mauritania, Niger, Senegal, Guinea, Chad, Cote d’Ivoire, Cameroon, Madagascar, Rwanda and more recently Benin, Gabon and Burkina Faso.  About 160 municipalities have signed 1 or more municipal contracts in the last 10 years.  About 20 million people have been affected.  The volume of municipal contracts have totaled US$770 million (90% physical investments and 10% adjustment measures).

47 Contractualisation - Rabat Dec. 200647 Quelques leçons  Outil bien internalisé dans son aspect technique mais aussi politique tant du côté de l’ Etat que du côté des communes.  Favorise le dialogue entre CL et Etat sur base de diagnostic et objectifs partagés  Contractualisation apporte une certaine visibilité et prédictibilité des interventions au niveau des communes sur une durée donnée, et apporte un élément d’ harmonisation et de cohérence des interventions publiques au niveau du territoire. Etat reste le pilote de sa politique de décentralisation.

48 Contractualisation - Rabat Dec. 200648 Quelques leçons  Transparence dans l’allocation des fonds, consolidation des mécanismes de transferts financiers pour les CL  Suscite le développement de la participation des citoyens à la vie municipale, aux audits, définition du contenu du CV et supervision du CV.  Dans l’ ensemble, l’ Etat et les Communes ont respecté leurs engagements financiers respectifs (amounts and flows of funds).  Les objectifs de résultats ont été dans l’ ensemble bien compris et respectés car clairs, négociés, peu nombreux et surtout réalistes.

49 Contractualisation - Rabat Dec. 200649 Quelques leçons  Certaine flexibilité pour refléter les circonstances particulières ou évolutions  Système de récompense : bon résultat, plus de fonds sur le prochain contrat ou avenant.  Compétition saine entre les communes

50 Contractualisation - Rabat Dec. 200650 Quelques ingrédients de succès  Essentiel : système de transfert des fonds/décaissement efficace. Calendrier de paiement respecté.  Bonne Base line datas essentielles pour définir un contenu du CV avec des indicateurs fiables, réalistes. Une chance de succès.  Règles du jeux claires et simples.  Instaurer un climat de Confiance. Information/communication  Nécessité d’ une bonne compétence/ institution technique de suivi/ appui dans le temps. Intermédiaire entre l’ Etat et les Collectivités Locales (ADM au Sénégal). Essentiel pour assurer la consolidation des résultats sur le terrain et renforcer la responsabilisation des acteurs. Communes ont besoin d’ être encouragées. Il faut faire vivre un contrat.

51 Contractualisation - Rabat Dec. 200651 Cependant …  Pas de réel levier pour obliger l’ Etat à respecter ses engagements si ce n’ est la pression des BF ou l’ argumentaire politique  Coûts de transaction importants :  Ex ante : base line datas, audits, consultation, définition des programmes, négotiations  Ex post supervision de la réalisation technique et financière des termes du contrat sur la durée du contrat, évaluation.

52 Contractualisation - Rabat Dec. 200652 Qu’est ce que la décentralisation n’a pas réalisé que la contractualisation peut accomplir ?  Contractualisation n’est qu’un outil opérationnel pour la mise en oeuvre d’une politique géneralement vaste sur le long terme.  Le CV s’inscrit dans une durée donnée, avec des objectifs clairs qui tiennent compte des contraintes financières et techniques à un moment donné.

53 Contractualisation - Rabat Dec. 200653 Merci