Crise économique, incertitude, rigueur et administration publique Une présentation de Alain Dubuc Institut dadministration publique du Grand Montréal Jeudi.

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1 Crise économique, incertitude, rigueur et administration publique Une présentation de Alain Dubuc Institut dadministration publique du Grand Montréal Jeudi 29 septembre 2011 Club St-James, Montréal

2 INTRODUCTION Un nécessaire retour en arrière Cette conférence, à la demande de lIAPGM, porte sur les effets de la situation économique sur ladministration publique, sur limpact que peut avoir la recherche de léquilibre budgétaire En fait, sur les pressions qui sexercent sur vous dans ce contexte de récession, de reprise et dincertitude Dans un premier temps, la réponse à ces questions repose sur une analyse économique. Ce sera le premier volet de ma présentation. Mais ces effets économiques sinscrivent dans un contexte social et politique, dont on ne peut pas faire abstraction. Ce sera le deuxième volet de ma présentation 2

3 LÉCONOMIE MONDIALE La crise de 2008: les origines On ne peut pas parler de la situation économique daujourdhui et de demain sans revenir sur hier Nous sommes encore dans le cycle amorcé par la crise économique qui a éclaté en 2008. Ce qui sest passé alors explique toujours ce qui se passe maintenant et ce qui risque de se passer dans les années à venir. Une récession et une crise financière majeure, amorcées aux Etats-Unis, qui ont déclenché une vague mondiale. Des causes multiples: sur-endettement, déréglementation débridée, déséquilibres commercial américain, création de bulle, secteur financier mal contrôlé, sans oublier le rôle daccélérateur de la mondialisation 3

4 LÉCONOMIE MONDIALE La crise de 2008: les impacts budgétaires Cette récession mondiale a forcé les pays à déployer des mesures keynésiennes de stimulation de léconomie - travaux publics, réductions dimpôt- soutenues par des politiques monétaires expansionnistes Une action musclée, rapide, et concertée dont les résultats ont été positifs: un retour à la croissance dans la plupart des pays Une conséquence évidente. Une augmentation très importante des déficits, amplifiée par la baisse de revenus causée par la récession, et un gonflement de la dette 4

5 LÉCONOMIE MONDIALE La crise de 2008: les conséquences douloureuses Quand les pays ont retrouvé le chemin de la croissance, en général en 2010, ils ont été confrontés à un choix difficile Comment revenir à une situation budgétaire saine sans compromettre la reprise. Une question encore au cœur des réflexions du FMI, des instances internationales Une question unique, mais des réponses multiples, en fonction de la nature de la reprise de chaque pays, mais aussi du degré de déséquilibre de ses finances publiques et donc de lurgence du redressement 5

6 LÉCONOMIE MONDIALE Le deuxième acte Mais on a eu tendance à confondre crise et récession. Que la fin de la récession marquait la fin de la crise et le retour au « business as usual ». Une récession forte, de nature financière, comme celle- là, sapparente à une pneumonie. Une guérison rapide mais une convalescence longue. La crise a révélé et amplifié des failles plus importantes, comme les faiblesses structurelles de léconomie américaine, ou la fragilité de certains États, que la récession a propulsés vers la faillite. Ou encore la persistance des pratiques spéculatives qui transforment les problèmes en catastrophe 6

7 LÉCONOMIE MONDIALE Le facteur politique Ces problèmes réels, considérables, ont été amplifiés par des facteurs de nature politique La difficulté des États à contrôler le secteur financier et à stabiliser les institutions financières (accord de Bâle) L impasse politique américaine, et le braquage idéologique, qui compromet à la fois la relance et létablissement des finances publiques L impasse politique de lEurope, incapable de se doter fdes outils quexige une monnaie unique. Doù la Grèce. 7

8 LÉCONOMIE MONDIALE Vers une autre récession? Tout cela donne le tableau suivant: impasse des deux grands joueurs occidentaux, doutes sur la reprise américaine, sur la pérennité de la monnaie européenne, sur toile de fond de spéculation et de panique des marchés Résultat: une croissance plus lente que prévu et on ne peut pas décarter le risque dune seconde récession. Nous en sommes là. Un contexte mondial très inquiétant. Mais surtout, des transformations profondes, un changement dès règles du jeu et des rapports de forces. Un changement de paradigme. Ce ne sera plus comme avant. Le retour à la normale narrivera jamais. 8

9 LÉCONOMIE CANADIENNE Un pays béni des dieux Le Canada a été le pays industrialisé le moins touché par la crise Une récession aussi forte quaux États-Unis, mais courte, moins importante que les deux précédentes de 1981 et 1991, moins coûteuse en pertes demploi. Une reprise plus rapide quailleurs, retour au niveau antérieur, récupération des emplois perdus Un succès dautant plus étonnant quil contredit ladage voulant que nous soyons tributaires des chocs venant de notre voisins du sud 9

10 LÉCONOMIE CANADIENNE La recette du succès Un succès remarquable, qui nest pas dû aux politiques de relance, lancées avec réticence, et similaires à celles des autres pays industrialisées Une conjugaison de facteurs: un système financier plus stable, labsence de bulles, une diversification économique en termes de production et de débouchés, une marge de manœuvre fiscale, un fédéralisme fiscal qui a fonctionné 10

11 LÉCONOMIE CANADIENNE Le miracle québécois Le cas du Québec encore plus spectaculaire. Une récession parmi les moins fortes au Canada. Une sortie de crise rapide, un taux de chômage maintenant inférieur à celui de lOntario et des USA. Un miracle plutôt quun modèle Une structure industrielle moins vulnérable, aéronautique vs automobile, ressources, baisse providentielle du dollar au creux de la récession qui a aidé le manufacturier Mais surtout, le hasard: un vaste programme dinfrastructures, prévu avant la crise Et la médiocrité: le Québec, qui na pas connu de « boom », nest pas tombé de haut! 11

12 LÉCONOMIE CANADIENNE Le contrecoups Si nous avons bien résisté au premier choc, nous ne sommes pas sortis du bois La récession a laissé des traces. Des impacts régionaux inégaux. Les effets négatifs dun dollar fort. Un clivage est- ouest et une économie à deux vitesses Et maintenant une situation internationale préoccupante. Combien de temps le Canada peut-il prospérer sans lapport de son principal partenaire? Au mieux, une croissance plus lente. Au milieu, les contrecoups dune récession qui frappe aux USA. Au pire, lépée de Damoclès dune récession. 12

13 LÉCONOMIE CANADIENNE Le défi des finances publiques Quel est leffet de ce contexte sur les finances publiques? Aux deux niveaux de gouvernement, dans le jeu déquilibre entre relance et rigueur, on a choisi la rigueur Au niveau fédéral, en raison de la vigueur de la reprise, un plan de retour à léquilibre budgétaire en cinq ans Au niveau québécois, une récession faible, mais un impact budgétaire important, en raison de létat déjà fragile des finances publiques. Retour à léquilibre en quatre ans. 13

14 LÉCONOMIE CANADIENNE Une détérioration budgétaire inévitable Le contexte économique mondial rendra le retour à léquilibre plus difficile, soit parce quon devra déployer des politiques de stimulation, soit parce que la contribution des revenus au redressement sera moindre. Dans tous les cas de figure, les déficits seront plus difficiles à éliminer Des défis plus grands pour les administrations publiques Ces défis, je vais les aborder en traitant de dix points, des mythes ou des obstacles qui entourent le défi des finances publiques 14

15 1- LE MYTHE DU RETOUR A LA NORMALE Le premier mythe, cest de voir la période daustérité actuelle comme un mauvais moment à passer, quun jour, les choses reviendront à la normale. La crise a affecté les finances publiques depuis 2009. On en surmontera les effets en 2014 ou 2015, au mieux. Cinq ou six ans Probablement plus à cause de la faiblesse de la relance. Et plus encore si léconomie ne se rétablit pas. On découvre en outre quune bonne partie du déficit provoqué par la récession nest pas conjoncturel. Il est structurel, et ne disparaît pas avec la reprise 15

16 1- LE MYTHE DU RETOUR A LA NORMALE À cela sajoutent des besoins nouveaux: transports en commun, garderies, assurance-médicaments dans le ROC, soins de longue durée Dautres pressions sexercent sur les dépenses, notamment la démographie, les pressions sur le système de santé. Au Canada, un contexte politique qui ajoute des pressions. Le transfert de richesse interprovincial sera plus difficile. Le gouvernement conservateur souhaite repenser le rôle du gouvernement central. Un retour à une période de surplus récurrents est peu plausible. 16

17 1- LE MYTHE DU RETOUR A LA NORMALE Au Québec, les finances publiques étaient déjà très vulnérables. Un endettement élevé. Des pressions démographiques plus fortes quau ROC. Lélimination du déficit ne ramènera pas une situation de stabilité. Le croissance naturelle des dépenses restera nettement supérieure à la croissance de la richesse Des finances publiques non soutenables, selon le Bureau du budget. Une situation permanente de crise, de choix déchirants, dinterventions durgence. La normale, ce sera laustérité 17

18 2-LE DOGME DU DEFICIT ZÉRO Le contexte financier serait moins brutal sil ny avait pas au Canada une volonté des gouvernements de revenir le plus vite possible à léquilibre budgétaire. Au Canada, dun déficit de 55,6 milliards en 2009-2010 à zéro en 14-15. Cinq ans. Au Québec, de 4,2 milliards en 2010-11 à zéro en 3-14. 4 ans Un consensus fort, même le NPD. Devenu un élément de lidentité canadienne. Le traumatisme des années 80, et le succès lors de la récession. Le seul critère objectif, clair, gérable politiquement, qui impose une obligation de résultat. Cest là pour rester. Tant mieux! 18

19 3-LE MYTHE DE LA TAILLE DE LÉTAT Une tendance à décrire les efforts dassainissement comme une réduction de ladministration publique. Cela ne se vérifie pas. Le poids de lÉtat est relativement stable depuis le déficit zéro de la fin des années 90. Les efforts actuels ne font que ramener les dépenses de programme par rapport au PIB aux niveaux de 2008, avant la crise. La volonté des gouvernements de réduire lÉtat émoussée par une récession où les gouvernements interventionnistes ont bien fait 19

20 3-LE MYTHE DE LA TAILLE DE LÉTAT Même les conservateurs canadiens, en principe partisans dun gouvernement central allégé, ont envoyé des signaux contraires: utilisation du surplus, dépenses importantes en défense ou en sécurité Le problème nest pas là. On nassiste pas à une remise en cause de ladministration publique mais à un changement de culture. Et un redéploiement vers dautres priorités. Pas couper, déplacer. La santé, la sécurité. Avec un effet considérable sur les postes de dépenses qui ont cessé dêtre prioritaires 20

21 3-LE MYTHE DE LA TAILLE DE LÉTAT Pas de loi économique pour définir une taille optimale pour lÉtat, pas de corrélation entre le poids de lÉtat, le fardeau fiscal, la performance économique Mais une contrainte économique. Ces ressources publiques sont-elles bien dépensées, bien gérées, sans effets pervers. Une contrainte politique. Un État plus présent exige des ressources plus importantes. Y a-t-il une assiette fiscale, et y a-t-il une tolérance fiscale, comme en Scandinavie Une contrainte sociale. Nous ne sommes pas des Suédois, nos voisins ne sotn pas des Danois et des Finlandais. 21

22 4-LE MYTHE DU GRAS TRANS Pour rétablir léquilibre, et effectuer des compressions importantes, on peut sattaquer au gras, les des dépenses inutiles dont lélimination sera invisible et indolore. Il existe du gaspillage, des bêtises. Mais après vingt ans de dégraissage, les masses adipeuses sont rares. Un espoir irréaliste quand on regarde la structure des dépenses publiques où le poids des ministères et des machines administratives est modeste dans lensemble Le résultat, des batailles futiles, comme lutilisation des avions gouvernementaux. 22

23 4-LE MYTHE DU GRAS TRANS Un sous-produit de la même culture, à Québec, consiste à opposer les efforts exigés des citoyens à ceux que simpose le gouvernement, « faire le ménage dans sa propre cour » Implique implicitement que les activités gouvernementales ont quelque chose dinutile et que ces compressions ne pénalisent que les politiciens et les bureaucrates Les compressions administratives ont elles aussi un impact, y compris sur les services et les citoyens Des exemples, les retraites en santé, où la diminution des ingénieurs au MTQ 23

24 5-LE MYTHE DE LACCOUCHEMENT SANS DOULEUR Tout cela mène à un autre mythe, qui est corollaire du précédent, celui de laccouchement sans douleur, quil est possible de réduire le niveau de dépenses sans conséquences. Cest très rare Des effets économiques et des victimes. Même les programmes inutiles ont des bénéficiaires et des gestionnaires honnêtes, qui seront affectés Les compressions modifient les habitudes, introduisent des risques, et font parfois des victimes, imposent des choix 24

25 6-LE MYTHE DE LA SAGESSE POPULAIRE En principe, des efforts de rigueur imposent des choix, que, dans une démocratie, il faudrait soumettre aux électeurs. Cest impossible. Une période de crise de confiance, méfiance des politiciens et des élites, des détenteurs de savoir, désir de contrôle direct, le populisme Le populisme, fonctionnel en période dabondance, mène à un cul de sac en période de sacrifices et de choix, Que veulent les gens? Moins dimpôt, du moins pour eux. De la rigueur, mais un maintien des services dont ils bénéficient. Le syndrôme pas dans ma poche 25

26 7-LE MYTHE DE LA RATIONNALITÉ POLITIQUE Le populisme ne mène pas à des choix optimaux. Amplifie les calculs politiques. Exemple de la baisse de la TPS Une logique qui ne favorise pas le pari de la franchise pour les politiciens. Exemple, le silence des conservateurs sur leurs compressions en campagne. Une dynamique renforcée par les distorsions des débats publics 26

27 7-LE MYTHE DE LA RATIONNALITÉ POLITIQUE Laustérité force les décideurs politiques à faire des choix et des arbitrages. Déplacement du débat, affaiblissement des parlements, rôle croissant des groupes de pression Des opposants ou des victimes dune décision plus motivés et visibles que les bénéficiaires. Le rôle daccélérateur des médias Impossibilité de faire la balance des avantages et des inconvénients Les choix par médias interposés 27

28 8- LE POIDS DE LINERTIE Le coût social et politique de changer les choses, lexemple de la SAQ. Réserver ses munitions Léchec de la réingénierie, en partie interne La résistance aux réformes par les forces corporatistes, en santé ou en éducation, notamment Les pressions du monde syndical, par exemple contre les PPP, la fonction publique elle-même, le corporatisme les appareils et organismes 28

29 9- COUPER, OU BIEN DEPENSER? Impasse? Décourageant? Oui et non. On réussit à réduire le déficit. La revue des programmes donne des résultats, il y a des bêtises et du gaspillage à éliminer Mais foncièrement, des limites aux coupures, en termes deffets négatifs et en termes dimpacts recherchés Poser la question des coûts doption, quest ce quon peut faire de mieux avec les dollars que les citoyens confient. Pas un calcul de retombées. Atteinte des résultats, et meilleur choix. Un test qui compromettrait le bill Omnibus 29

30 9- COUPER OU BIEN DEPENSER Poser la question à lenvers. Bien dépenser au lieu de couper. Un potentiel de résultats considérable. Un exemple, le dossier des travaux publics à Québec. Des problèmes structurels profonds dans le processus doctrois de contrats. Mise en place de mécanismes de surveillance, de réduction des conflits dintérêt, introduction du jeu de la concurrence, peut dégager des sommes considérables 30

31 9- COUPER OU BIEN DEPENSER Le dossier de la santé, moins pour réduire le niveau des dépenses, en raison des besoin, que de satisfaire la la pression des besoins et de la demande, pour éviter lexplosion Le frein de la loi canadienne de la santé qui exclut la participation financière des patients, qui existe partout en occident Introduction dactivités privées, comme soupape de sécurité, mais surtout pour introduire des éléments démulation et de concurrence pour favoriser linnovation 31

32 9- COUPER OU BIEN DEPENSER Lémulation par lallocation des ressources, largent qui suit le patient dans le financement des hôpitaux pour favoriser linitiative et récompenser le succès Le passage du lourd au léger, du curatif vers le préventif, de linstitutionnalisation vers les soins à domicile, de la pratique médicale vers la délégation, pour mieux déployer la première ligne et contrer les pénuries Une stratégie logique, moins coûteuse, que lon ne fait pas. Complexité, lenteur du processus, contraintes politiques, résistances, des citoyens, des groupes de pression 32

33 10- CRÉER DE LA RICHESSE Pour terminer sur une note positive Le retour à léquilibre peut également se faire à travers une augmentation des revenus favorisés par la croissance Un niveau de vie supérieur procure des revenus accrus et permet de dégager une marge de manœuvre La meilleure façon de réduire un déficit reste la création de richesse 33