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Cadres de dépenses à moyen terme et budgets-programmes: Un développement paradoxal? Emmanuel BOR Bureau sous-régional pour lAfrique de lOuest et du Centre.

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1 Cadres de dépenses à moyen terme et budgets-programmes: Un développement paradoxal? Emmanuel BOR Bureau sous-régional pour lAfrique de lOuest et du Centre (ASRO WACA) Pôle - Stratégies de financement et finances publiques Dakar - 18 novembre 2009

2 CDMT et budgets-programmes: un développement paradoxal? Depuis la fin des années 1990: un fort développement des CDMT et BP en Afrique de lOuest et du Centre La nouvelle directive de lUEMOA relative aux lois de finances (juin 2009) prépare une nouvelle avancée qui aura des impacts très importants. Au regard des difficultés rencontrées dans la mise en place des outils de programmation pluriannuelle et de gestion axée sur les résultats, peut-on parler dun développement paradoxal?

3 Plan de la présentation 1. CDMT et BP: concept unique ou instruments différents? a. Définitions et confusion b. Typologie des outils 2. CDMT et BP: un développement paradoxal. a. Un développement rapide fondé sur des objectifs ambitieux b. Des contraintes fortes qui suscitent des évaluations inégales des expériences 3. Dépasser le paradoxe: pistes pour mieux utiliser les instruments déjà existants. 1. Une réforme budgétaire inachevée 2. Trois pistes pour tirer un meilleur profit des outils existants

4 CDMT et budgets-programmes: définitions Définition du CDMT comme un processus (Banque Mondiale, 1998) Définition du budget-programme: ensemble des crédits destinés à mettre en œuvre un action ou un ensemble dactions auxquelles sont assortis: Des objectifs précis Des résultats attendus Des indicateurs

5 CDMT et budgets-programmes: une certaine confusion des termes Similarité des « budgets-programmes » des pays francophones dAfrique de lOuest avec les CDMT (« MTEF ») des pays anglophones La notion de CDMT sectoriel vient ajouter à la confusion

6 Critères pour clarifier les outils et proposition de typologie Les critères déterminants pour la typologie La terminologie utilisée (« CDMT » ou « Budget-Programme ») nest pas un critère valable pour différencier les outils Proposition : utiliser une conjonction de 3 critères: Le périmètre couvert par loutil Le type de classification budgétaire utilisé La prise en compte de la performance Proposition de typologie de base Source: PNUD/Pôle. CritèresCDMT globalCDMT sectoriel / Budget Programme PérimètreBudget de lEtatMinistère ou ensemble de ministères Classification budgétaire Adm. / Eco. / Fonctionnelle Eco. / Programme PerformanceInformations absentes Informations détaillées (objectifs, indicateurs)

7 Typologie de la nouvelle directive de lUEMOA relative aux lois de finances Source: articles 52,53 et 55 de la Directive n°06/2009/CM/UEMOA CritèresDPBEPDPPD PérimètreSecteur publicMinistères, budgets annexes et comptes spéciaux Classification budgétaire EconomiqueProgramme PerformanceInformations absentes Résultats attendus et objectifs poursuivis sur chaque programme

8 Le paradoxe du développement des CDMT et des Budgets Programmes La confrontation de deux types danalyses sur les expériences nationales en matière doutils de programmation à MT crée une situation qui peut être qualifiée de paradoxale: A. Un développement rapide des outils de programmation à moyen terme, qui se fondent sur des objectifs ambitieux. B. Des outils qui rencontrent des contraintes fortes et dont lexpérience suscite certaines évaluations très critiques.

9 La diffusion des CDMT sest accélérée depuis la fin des années 1990 Pays dAfrique subsaharienne disposant dun CDMT Source: UNESCO, 2007 et PNUD/Pôle Ouganda1992Namibie2000Tchad2005 Ghana1996Rwanda2000Maurice2005 Malawi1997Bénin2001Sénégal2005 Guinée1997Mauritanie2003Sierra Leone2005 Mozambique1997Ethiopie2004Cameroun2006 Afrique du Sud 1998Swaziland2004RDC2006 Gabon1998Zambie2004Lesotho2006 Kenya1998Cap-Vert2005Nigeria2006 Tanzanie1998Madagascar2005Niger2007 Burkina Faso2000Mali2005Togo2009

10 Des raisons fortes pour introduire des outils de programmation pluriannuelle Pour être crédible, le budget annuel doit prendre en compte certaines considérations pluriannuelles La perspective pluriannuelle est dautant plus nécessaire que les marges budgétaires annuelles sont très faibles Les projections pluriannuelles ont une fonction de « signalisation » (signaling function) des changements de politique gouvernementale.

11 La budgétisation par programmes: des objectifs ambitieux Passer dune logique de moyens à une logique de résultats Améliorer la lisibilité du Budget de lEtat Renforcer le lien entre les stratégies nationales de développement, les politiques sectorielles et le Budget de lEtat Augmenter lefficacité et lefficience de laction publique

12 Les CDMT, des outils au service de laide Stratégie macro-économique budgétaire qui prend en compte les différents scénarios possibles (y compris laccroissement de laide) Vision unifiée de la programmation des politiques publiques Développement de stratégies sectorielles

13 Des contraintes significatives pèsent pourtant sur le développement des CDMT Problème dinstabilité de lenvironnement économique et budgétaire et de la faible prévisibilité des financements extérieurs. Problèmes de cohérence du CDMT avec le cadrage macro- économique. Question des conditions préalables Risque de non-alignement avec les processus nationaux Question du renforcement des capacités nationales et de la gestion des effectifs

14 Les CDMT, des villages Potemkine? Certaines évaluations récentes dressent un portrait critique des expériences de CDMT et BP en Afrique subsaharienne : Pour Brumby (2008), les résultats de lintroduction de CDMT en Afrique subsaharienne sont très faibles Les critiques sur la pratique des CDMT en Afrique subsaharienne ( Allen, 2009) Conclusion de Schiavo-Campo (2008): les CDMT sont comme les villages Potemkine

15 Gestion budgétaire axée sur les résultats: une réforme inachevée Dans les pays dAfrique de lOuest et du Centre, les critiques sur le faible impact des CDMT et budgets-programmes sur le processus de préparation budgétaire et sur lefficacité de la dépense publique ne sont pas très surprenants : la réforme budgétaire y est tout juste entamée Les principaux effets de ces outils nont pas encore eu lieu La future transposition de la nouvelle directive budgétaire = début dune véritable gestion budgétaire axée sur les résultats en zone UEMOA

16 Eviter le formalisme des outils et se concentrer sur leur opérationnalité Sassurer du réalisme des projections Mettre en place un dispositif de suivi-évaluation des dépenses par programmes Clarifier les responsabilités des structures dans lélaboration des CDMT sectoriels et des budgets programmes

17 Relier les travaux sectoriels isolés avec le processus budgétaire Constat: certains BP ou CDMT sectoriels sont réalisés de manière isolée Ces exercices ont par exemple pour objectif de documenter des politiques sectorielles ou de produire les documents attendus par les PTF dans le cadre de recherche de financement Recommandations: Relier les expériences sectorielles isolées en matière de programmation pluriannuelle au processus budgétaire Impliquer les représentants de la Direction du Budget et de la Direction en charge du PIP/PTI dans les travaux délaboration

18 Utiliser les CDMT et budgets-programmes pour réduire la fracture entre Budget et Stratégie de réduction de la pauvreté Constat : un alignement insuffisant entre les stratégies de réduction de la pauvreté et le Budget de lEtat lié à des degrés dappropriation très différents de ces processus par les principaux acteurs (GTZ et Banque mondiale, 2007) Source: GTZ et Banque mondiale (2007)

19 CDMT et Budgets Programmes: potentiel et pistes pour faciliter la mise en œuvre de la SRP Les CDMT et budgets-programmes ont un potentiel important pour réduire la fracture observée en termes dappropriation du Budget et du DSRP Recommandations: Renforcer lalignement entre les budgets-programmes et le PAP du DSRP Utiliser les dispositifs de suivi-évaluation des budgets- programmes pour le suivi de la mise en œuvre du DSRP.

20 Conclusion CDMT et Budgets Programmes ont un rôle essentiel à jouer pour favoriser latteinte des objectifs nationaux de développement et des OMD Les résultats des premières expériences nationales méritent dêtre jugés à laune dune réforme budgétaire tout juste initiée Limplication tant des responsables politiques que de la société civile = conditions clés pour passer dune approche technique à un véritable changement de paradigme, vers une gestion publique axée sur les résultats

21 Merci pour votre attention.


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