La Loi sur l’accès à l’information au Canada : retour sur 30 ans Suzanne Legault Commissaire à l’information du Canada Le 5 décembre 2013

Les fondements du droit d’accès au Canada Le droit d’accès est reconnu comme : – Un droit quasi-constitutionnel par la Cour suprême du Canada : « La loi en matière d’accès à l’information a pour objet général de favoriser la démocratie en aidant à garantir que les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et que les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers l’ensemble de la population. » (Dagg c. Ministre des Finances Canada —1997 C.S.C.) – Un droit constitutionnel limité dans certains cas (la Criminal Lawyers Association c. l’Ontario [Ministère de la sûreté et de la sécurité publique], 2010). La Loi sur l’accès à l’information (ci-après, la Loi) a préséance sur toutes les autres lois canadiennes, sauf mention contraire expresse. 2

Présomption d’ouverture La Loi est basée sur une présomption en faveur de la divulgation de renseignements détenus par le gouvernement; Elle « ne vise pas à restreindre l’accès aux renseignements que les institutions fédérales mettent normalement à la disposition du grand public »; « Les exceptions indispensables à ce droit doivent être précises et limitées ». 3

Portée de la Loi Elle s’applique aux entités suivantes : – Organismes fédéraux publics (ministères et organismes); – Sociétés d’État; – Agents du Parlement; – Autres institutions fédérales. Ne s’applique pas au Parlement, aux bureaux des ministres, aux cours et à certaines institutions dans lesquelles le gouvernement détient des intérêts (p. ex. Inforoute Santé du Canada). 4

Révision indépendante des décisions Agente du Parlement : – Indépendante : autonomie par rapport au gouvernement en place; – Se rapporte directement au Parlement, à travers le dépôt de rapports annuels et spéciaux, de fiches de rendement, etc. Ombudsman : – Protège les droits des demandeurs en vertu de la Loi; – Encourage la participation des citoyens au processus démocratique; – Favorise une plus grande responsabilisation et une plus grande transparence; – Pouvoir de recommandation, ne peut en aucun cas forcer la divulgation. Ces rôles obligent l’objectivité, l’impartialité et la non-partisanerie : le Commissariat a pour rôle de servir tous les parlementaires, sans égard à leur affiliation politique. 5

Retour sur les 30 ans de la Loi L’année 2013 marquait le 30 e anniversaire de l’entrée en vigueur de la Loi; L’accès à l’information revêt une importance primordiale : – C’est un pilier de la démocratie, permettant aux citoyens d’obtenir des comptes de ceux qui les gouvernent et de s’engager activement dans le processus de politiques publiques. Excellente opportunité pour faire un retour sur les 30 premières années de la Loi : – Les points forts, mais aussi les éléments plus négatifs; – La situation présente de l’état de l’accès à l’information; – Les modifications à apporter au système d’accès afin de répondre aux nouvelles réalités et respecter les droits des demandeurs et les principes démocratiques. 6

Réalisations Le Canada fut l’un des premiers pays à adopter une telle loi. Aujourd’hui, plus de 90 pays ont emboîté le pas en adoptant une telle loi à leur tour; La Loi a imposé au gouvernement le devoir de traiter les demandes d'une façon opportune, précise et complète; Augmentation des demandes faites par les Canadiens et Canadiennes (membres du public); Avancements dans l’interprétation de la Loi, création d’une jurisprudence riche et grandissante; Chaque jour, des reportages découlant de demandes d’accès sont diffusés; Reconnaissance aux niveaux national et international de l’importance de l’accès à l’information. 7

Une ère de changements Les dernières années sont empreintes de changements importants : Changements technologiques : – Présence de nouvelles technologies : téléphones intelligents, communications par messagerie texte, etc.; approximativement BlackBerry au sein du gouvernement; utilisation actuelle de la messagerie texte est un risque pour l’accès à l’information. – Changement du concept d’information : évolution de la notion d’information (ce qu’elle constitue, comment elle est gérée, stockée, transmise et reçue). 8

Changements dans la structure et l’administration du gouvernement : – Complexification de la structure gouvernementale; – Réorganisation dans l’administration du gouvernement : centralisation de la prise de décision dans les bureaux des ministres, multiplication des partenariats avec le secteur privé, etc. Changements au niveau social : – Naissance d’une génération de «consommateurs d’information»; – Attentes grandissantes des citoyens canadiens en matière de transparence et de reddition de comptes : de plus en plus de demandes d’accès formulées : le nombre de demandes reçues est passé de à entre et , une augmentation de 88 %; Près de 40 % des demandes reçues en provenaient de membres du public (30 % il y a 10 ans); le scandale au Sénat a mis en lumière une des failles de la Loi (p. ex. non-couverture du Parlement et des bureaux des ministres). Une ère de changements (suite) 9

Les défis de l’accès à l’information Ces changements apportent de nombreux défis en matière d’accès : – La Loi n’est pas adaptée à ces changements rapides : en 30 ans, elle est restée sensiblement la même; elle se situe au 55 e rang sur 95 lois, selon le classement du CLD. – Les systèmes de gestion des dossiers n’ont pas évolué au même rythme : la vitesse, les méthodes de transmission et le volume impressionnant de données électroniques disponibles continuent de rendre l’échange, la collecte et la gestion de l’information difficile pour le gouvernement; aucune obligation légale de documenter les décisions; flou autour des règles de préservation des documents, surtout en ce qui a trait aux messages textes. 10

On constate une détérioration depuis les 10 dernières années. Plusieurs exemples dans le rapport annuel : – Plusieurs manquements graves aux obligations prescrites par la Loi; P. ex.: manquement à l’obligation de prêter assistance obligeant le demandeur à faire une deuxième demande pour l’obtention de documents compris dans la demande initiale – Affaires Autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC). – Longs délais de réponse, longues prorogations de délai et incidence des compressions budgétaires; P. ex.: prorogation de jours à Défense Nationale; P. ex.: lettre candide d’un plaignant relativement aux délais pour approbation finale. – On note un accroissement important du nombre de plaintes « absence de document/réponse incomplète »; Défaut de récupérer tous les dossiers pertinents – Service correctionnel du Canada. – Non-respect des dates d’engagement; – Au cours des sept premiers mois du présent exercice, on a connu une hausse de 37 % des plaintes par rapport à la même période l'an dernier. L’état actuel 11

Érosion constante du droit d'accès : – La Cour suprême du Canada a conclu que les bureaux des ministres ne font pas partie des institutions gouvernementales dont ils sont responsables; – Le rapport de mise en œuvre 115 du SCT sur cette décision comprend des critères supplémentaires pour restreindre davantage l'accès aux documents conservés dans les bureaux des ministres : Au moment de la réception d'une demande d'accès à l'information, le délégué du ministre, généralement le coordonnateur de l’AIPRP, doit ensuite déterminer s’il existe des motifs raisonnables de croire (c’est-à-dire une possibilité sérieuse en raison de preuves dignes de foi) que des documents pertinents à la demande existent au sein du bureau du ministre et qu’ils seraient considérés comme relevant de l’institution, en se fondant sur les deux critères discutés ci-dessus. De telles preuves peuvent provenir, par exemple, de documents ayant été obtenus de l'institution. L’état actuel (suite) 12

De nombreuses dispositions de confidentialités d’autres lois ont préséance sur le droit d’accès : – Avec chaque nouvelle disposition qui s’ajoute à la liste, le champ d’application de la Loi diminue légèrement et le droit d’accès s’érode ainsi; – Liste n’a pas été révisée régulièrement; – Le Commissariat n’est pas consulté sur ces changements. Les exceptions et les exclusions adoptées en 2006 avec la Loi fédérale sur la responsabilité augmentent la complexité de traitement des demandes et des enquêtes : – Inutiles dans plusieurs cas parce que des dispositions d’application générales existent. L’initiative du gouvernement ouvert : – Initiative positive de la part du gouvernement; – Nécessité de réformer la Loi afin de pallier au déficit démocratique et au déficit de reddition des comptes. L’état actuel (suite) 13

Le besoin de réforme La Loi n’a pas fait l’objet d’une refonte approfondie; Résolution conjointe de tous les commissaires du Canada sur la modernisation des lois d’accès et de protection des renseignements personnels en octobre 2013; Notre rapport spécial sur la modernisation de la Loi, dont le dépôt aura lieu au cours de la prochaine session parlementaire, fera des suggestions de réforme au Parlement. Certaines recommandations : – La commissaire à l’information devrait avoir le pouvoir d’ordonner la divulgation des documents; – La Loi devrait être examinée périodiquement; – Des mesures incitatives rigoureuses devraient figurer dans la Loi afin d’améliorer la rapidité de divulgation; – Les exceptions inscrites dans la Loi devraient être examinées afin d’assurer leur pertinence dans le contexte d’aujourd’hui et favoriser toujours davantage la divulgation; 14

Le besoin de réforme (suite) – La portée de la Loi devrait être accrue afin d’y assujettir le Parlement, les cabinets des ministres et l’administration des tribunaux; – Un mandat de sensibilisation devrait être donné à la Commissaire à l’information; – La Loi devrait spécifiquement prévoir l’obligation de créer des documents, surtout à la lumière des progrès technologiques récents; – L’exclusion des documents confidentiels du Cabinet devrait être revue. 15

Dans l’immédiat Rôle du ministre de la Justice : – Ministre responsable pour toutes modifications à la Loi; Rôle crucial du Président du Secrétariat du Conseil du Trésor : – Ministre désigné en vertu de l'article 70 de la Loi sur l'accès à l'information quant à l’administration de la Loi; – Responsable d’implanter une culture gouvernementale en accord avec l’esprit de la Loi. Rôle crucial du Parlement dans la surveillance du système d’accès à l’information : examen des rapports annuels institutionnels sur l’administration de la Loi; responsabilisation des institutions pour leur performance en matière d’accès à l’information. 16

Dans l’immédiat Importance de la divulgation proactive : – Présentement, grandes variances entre le Sénat, la Chambre, les différents partis politiques et les députés indépendants; – Quelques règles à suivre : uniformisation de la divulgation (tous soumis aux mêmes exigences); divulgation suffisamment détaillée; divulgation dans un échéancier respectant la pertinence de l’information; information dans un format ouvert, accessible et réutilisable. La divulgation proactive doit toutefois être accompagnée de changements législatifs afin d’assurer l’accès aux documents. 17

Conclusion L’accès aux documents du gouvernement est un droit essentiel au fonctionnement de la démocratie; Les Canadiens et Canadiennes devrait obtenir l’information à laquelle ils ont droit et ce, en temps opportun et utile; L’évolution rapide du monde d’aujourd’hui exige que nous nous attardions à notre conception de l’information, son stockage et la façon dont nous la mettons à la disposition du grand public; Dans ce contexte, il devient impératif de revoir non seulement la Loi mais également le système d’accès en entier, la culture institutionnelle, etc.; Le Canada fut jadis un chef de file en matière d’accès à l’information: il est grand temps qu’il redevienne le chef de file. 18