Légistique suisse et européenne 13 – La légistique formelle: La structuration des actes normatifs Prof. Frédéric Varone et Alexandre Flückiger Université de Genève

Acte législatif (forme juridique) Matière normative (résultat de la légistique matérielle)

style intelligibilité clarté Constitutionnalité Droits fondamentaux Principes de l’Etat de droit Exigences juridiques Exigences linguistiques Exigences légistiques niveau normatif forme de l’acte systématique terminologie publication

« Dans le travail préparatoire de tout acte normatif […], il convient, avant de rédiger un projet de loi, d'en élaborer une esquisse », qui contient les éléments suivants: 1.un résumé du contenu normatif essentiel de la réglementation à adopter, présenté sous forme de thèses ou de principes directeurs; 2.la structure générale de l'acte législatif prévu; 2/2 3.des propositions relatives à la forme de l'acte normatif, portant en particulier sur la question de savoir s'il convient d'adopter un nouvel acte ou de modifier un acte en vigueur; 4.des propositions sur le niveau des normes, en particulier sur d'éventuelles normes de délégation; 5.des propositions sur le degré de détail de la réglementation à adopter (densité normative); 6.le cas échéant, des alternatives ou des variantes concernant des aspects matériels ou de technique législative, pour autant qu'elles méritent d'être discutées; 7.si nécessaire, un bref commentaire des principes directeurs et des propositions. OFJ, Directive sur la présentation d'esquisses d'acte normatif pour les projets législatifs de l'Office fédéral de la justice (2006)

La structure doit :  être claire et logique  être adéquate par rapport à la matière;  être cohérente;  répondre aux attentes des destinataires; Elle doit reposer sur des critères reconnaissables:  logiques  du général au particulier  de la règle à l'exception  chronologiques  suivre le déroulement ordinaire des activités à réguler  matériels  regroupement des dispositions matériellement connexes  normatifs  droits et obligations des destinataires/ tâches et organisation de l’administration

Les titres permettent le contrôle final de la structure de l ’acte dont ils constituent la table des matières Le nombre de subdivisions doit être adapté à la taille de l’acte Les titres de subdivisions de même niveau doivent avoir le même degré d’abstraction Il faut éviter de mélanger des titres substantivés et des titres verbaux Les titres des subdivisions sont les suivants: Livre, partie, titre, chapitre, section, article, alinéa

Titre court si nécessaire Titre Bases constitutionnelles / légales Préambule Buts/ objectifs Champ d'application Définitions Partie introductive Organisation Procédure Financement Coûts Emoluments Dispositions pénales Partie principale Exécution Abrogation et modification du droit en vigueur Dispositions transitoires Clause référendaire Entrée en vigueur Dispositions finales

Le choix de la forme se distingue du choix des instruments d’action Le choix des instruments (  légistique matérielle) précède celui de la forme (  légistique formelle) Les instruments retenus à l’issue de la phase de légistique matérielle doivent être prévus ou formulés dans le texte normatif dans la mesure où le principe de la légalité l’exige L’acte retenu doit s’insérer dans l’environnement normatif préexistant: horizontale actes normatifs de même niveau modification/ abrogation/ création d’un acte nouveau verticale actes de niveau supérieur ou inférieur repérage des fondements/ conformité au droit supérieur/ cohérence avec le droit inférieur temporelle anticiper l’évolution de l ’environnement juridique/conception d ’un régime transitoire

Certains instruments doivent figurer dans la loi:  Exemple: sanctions pénales D’autres peuvent simplement être prévus par la loi:  Exemples:  Instruments d’information et de conseil  « L’Office fédéral de l’énergie et les cantons dispensent informations et conseils au public et aux autorités sur les conditions d’un approvisionnement énergétique économique et écologique, les possibilités d’utiliser l’énergie de manière économe et rationnelle, ainsi que le recours aux énergies renouvelables. Ils coordonnent leurs activités. L’information incombe en premier lieu à l’office, et les conseils aux cantons. » (art. 10 LEne)  Instruments de planification  « Le plan de gestion des déchets définit notamment […] les besoins en capacité de traitement des déchets […] ; les besoins en volume de stockage définitif pour les 20 années à venir… » (art. 16 OTD).

Les dispositions normatives (ie les règles de droit) doivent-elles figurer dans  la constitution,  une loi ou dans  une ordonnance? Si elles peuvent ou doivent figurer dans une ordonnance, une clause de délégation est-elle ou doit-elle être prévue dans la loi?

Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives: a. à l’exercice des droits politiques; b. à la restriction des droits constitutionnels; c. aux droits et aux obligations des personnes; d. à la qualité de contribuable, à l’objet des impôts et au calcul du montant des impôts; e. aux tâches et aux prestations de la Confédération; f. aux obligations des cantons lors de la mise en œuvre et de l’exécution du droit fédéral; g. à l’organisation et à la procédure des autorités fédérales. Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives: a. à l’exercice des droits politiques; b. à la restriction des droits constitutionnels; c. aux droits et aux obligations des personnes; d. à la qualité de contribuable, à l’objet des impôts et au calcul du montant des impôts; e. aux tâches et aux prestations de la Confédération; f. aux obligations des cantons lors de la mise en œuvre et de l’exécution du droit fédéral; g. à l’organisation et à la procédure des autorités fédérales. Art. 164 al. 1 er Cst.

ordonnance Art. 164 al. 1 er Cst.

Le degré de précision de la norme opère un partage des tâches entre les différents pouvoirs Le principe de la base légale exige que la matière doit être réglée par des normes juridiques d'une densité suffisante par rapport à l'objet (ATF 129 I 161) …plus la base légale doit être rédigée précisément Ainsi plus l’atteinte à un droit fondamental est grave…

Par le choix d’une législations-cadre Suisse: exemple de la LAT UE: directive vs règlement « La directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. » Par l’utilisation de concepts juridiques indéterminés diversité des situations à réglementer imprévisibilité mutations rapides Par la rédaction de règles illustratives L’énumération illustrative de conditions ménage une plus grande marge de manœuvre à l ’autorité qu’une énumération exhaustive. L ’adverbe « notamment » permet par exemple de distinguer ces deux types de règles

Les définitions légales permettent d’augmenter la précision normative Art. 68 Oeufs 1 Les oeufs sont les cellules germinales non fécondées et non cuites, protégées par une coquille intacte, de la poule domestique (Gallus domesticus) ou d’une autre espèce aviaire, et propre à la consommation humaine directe ou à la fabrication d’ovoproduits. 2 L’oeuf se compose: a. du jaune (jaune d’oeuf): partie centrale de l’oeuf, translucide, de couleur jaunâtre homogène; b. du blanc (blanc d’oeuf): masse de consistance gélatineuse, incolore à blanchâtre, translucide, enveloppant le jaune d’oeuf; c. de la membrane coquillière: membrane située entre la coquille et le blanc d’oeuf. 3 Par oeuf liquide, on entend le contenu non transformé de l’oeuf après enlèvement de la coquille. 4 Par oeuf fêlé, on entend un oeuf dont la coquille est abîmée mais dont la membrane est intacte. art. 68 ordonnance du DFI sur les denrées alimentaires d’origine animale