ZEIs en Haïti: Un outil de développement, de création demplois, dinvestissement et de décentralisation Module 2c: Élaboration dun cadre juridique et institutionnel: Prochaines étapes M e Jean Paul Gauthier Montrouis, Haïti avril 2013

Propos introductifs La mise en œuvre dun cadre juridique, réglementaire et institutionnel nécessaire à la bonne réussite du programme de ZES exige en général une révision en profondeur du cadre juridique de départ Il s'agit d'un programme ambitieux et de longue haleine qui doit sinscrire dans le contexte de réalités techniques incontournables et dune vision nationale consensuelle, séchelonnant sur le moyen à long terme Un appui politique et administratif aux plus hauts niveaux, ainsi quun lobbying intense, sont requis pour que la plupart des actions nécessaires se réalisent

1. Constituer un plan daction détaillé et une équipe dexécution Parmi les actions à court-terme les plus urgentes en vue de lancer un programme de ZES sur les plans juridique, règlementaire et institutionnel, il est essentiel de bien asseoir un tel programme par le biais des étapes préliminaires suivantes: –préparer un plan détaillé dexécution du programme juridique, règlementaire et institutionnel de mise en place des ZES –identifier les ressources disponibles pour sa mise en œuvre ; –élaborer un cadre de suivi et d'évaluation Désigner et former léquipe en charge de son exécution-Constituer un groupe de travail législatif en vue de préparer un projet de loi pour les ZES –Faire attention –aux nombres de membres –aux institutions représentées –au niveau des fonctionnaires, etc. Ce nest quune fois que ces actions préliminaires auront été convenablement accomplies que lon pourra passer réellement à laction

2. Élaboration dun projet de loi sur les ZES Travailler sur la base de modèles de législation, tout en les adaptant aux réalités et aux besoins de lHaïti Préparer également les règlements dapplication et des accords administratifs requis pour opérationnaliser le régime prévu en vertu de la loi Présenter le tout a un comité de suivi dans le contexte dun ou plusieurs atelier(s) de travail

5 2. Élaboration dun projet de loi sur les ZES (suite) – Contenu dune loi type Titre I – Dispositions générales, objectifs et définitions Titre II – Désignation de zones Titre III- Autorité de régulation Titre IV - Activités économiques autorisées et autres droits et obligations des investisseurs dans les zones Titre V – Droits et obligation des aménageurs de zones Titre VI – Régime fiscal et douanier Titre VII – Régime foncier Titre VIII- Réglementation de change Titre IX – Règlement des différends Titre X– Dispositions finales

2. Élaboration dun projet de loi sur les ZES (suite) – Quelques décisions politiques clés Degré de soustraction aux normes du droit commercial commun Création ou non dun régulateur autonome Niveau de participation du secteur privé dans la prestation des services régaliens –Approbation et immatriculation des investissements –Aménagement du site –Administration fiscale et douanière –Inspections et contrôle des entreprises Affectation et partage des revenus entre les administrations 6

3. Rédiger les projets de Décrets dexécution de la Loi sur les ZES Lexpérience internationale tend à démontrer que tout vide ou toute brèche sur le plan juridique, règlementaire et institutionnel peut être exploité par les administrations ou leurs agents au détriment de lesprit dune loi. Ainsi, la Loi et les règlementations doivent êtres claires, consensuelles et largement diffusées (y compris dans les administrations), afin davoir des chances dêtre respectées. Lensemble complet des Décrets dapplication devront donc être préparés au même moment afin déviter toute lacune réglementaire et veiller à ce que toutes les questions relatives à la transition institutionnelle soient abordées. Le nouveau régime de ZES sera une entreprise complexe qui touchera de nombreux aspects de la vie économique congolaise, et par conséquent, les mesures dexécution devront être préparées en parallèle au processus dadoption de la Loi par le Parlement. Cette approche devrait garantir que les décisions importantes ne soient pas laissées à interprétation. La rédaction des Décrets dapplication du Projet de Loi sur les ZES devrait intervenir très rapidement. Le Comité de pilotage des ZES peut dès à présent rédiger ces textes, en y associant les juristes (conseillers juridiques) des membres dudit Comité ainsi que les hauts fonctionnaires techniques et politiques des ministères pertinents afin dobtenir un consensus, pour assurer la mise en application des Décrets et règlementation.

4. Planifier de manière détaillée les opérations de lAutorité des ZES Ministères (en général industrie et commerce) Sociétés dÉtat Comités ou Conseils de gestion interministériels Agences de promotion des investissements Mexique Chine (Taiwan) Cap Vert Sénégal Slovaquie Salvador Turquie Jordanie Bangladesh Thaïlande Kenya Dubaï Costa Rica Philippines République dominicaine Inde Turquie Ukraine Pologne Corée du Sud Sri Lanka Ouganda Irlande L organisation, les fonctions, les responsabilit é s, la structure, et le financement, les postes et les proc é dures op é rationnelles de l AZES devront être d é velopp é s pour ses cinq premi è res ann é es d op é ration. La conceptualisation de l AZES impliquera par ailleurs l é laboration de la structure de sa gouvernance, d un organigramme complet, ainsi que des descriptions de poste et des proc é dures internes, notamment en mati è re de ressources humaines. En ce qui concerne le mod è le institutionnel, plusieurs approches diff é rentes ont é t é pratiqu é es dans divers pays, dont les suivantes: L'efficacit é institutionnelle semble être li é e au degr é d autonomie administrative et financi è re et à la flexibilit é en mati è re d'embauche, de compensation et de licenciement de personnel de l agence. De mani è re g é n é rale, une administration ind é pendante, avec une participation directe du secteur priv é au sein de son Conseil d administration, un niveau é lev é de pouvoir et d'autonomie dans la prise de d é cisions, et des proc é dures simplifi é es, sont autant d é l é ments favorisant son effectivit é. L'exp é rience internationale tend ainsi à d é montrer que les agences quasi- é tatiques autonomes de r é gulation de ZES sont parmi les structures les plus efficaces.

5. Adapter lensemble des structures et procédures administratives affectées par le régime de ZES, y compris au sein des autres administrations Un certain nombre de changements organisationnels liés à la mise en place de lAZES devront être planifiés et réalisés dans les administrations concernées par la Loi et les Décrets dapplication du régime des ZES. Les rôles et les responsabilités spécifiques de LAZES et des autres administrations, ainsi que leurs relations réciproques, devront être clairement définies. Cela impliquera la préparation et la signature daccords interinstitutionnels impliquant des délégations de compétences des administrations concernées envers lAZES. Un risque réel de querelles interinstitutionnelles existe et cela pourrait générer des blocages importants pour la réalisation du programme. Ainsi, la Commune et la Province devront être officiellement saisis du dossier dimplantation de zones sur leurs territoires. Par ailleurs, tous les Ministères clés devront être membres du Comité de Pilotage des ZES, qui doit rapidement se pencher sur cette question pour organiser le dialogue, gérer les enjeux institutionnels et générer un consensus général sur le programme de ZES.

6. Élaborer un plan de gestion de la transition En attendant la mise en place de la nouvelle Autorité des ZES (qui devrait idéalement se produire dans les meilleurs délais), un plan de transition, de transfert de compétences, dactifs, de systèmes, et sans doute de personnel à partir dautres entités administratives est requis. Cela nécessitera donc un plan de gestion de la transition, comprenant des stratégies de communication efficaces visant à la fois les fonctionnaires concernés et leurs clients (citoyens, entreprises, etc.).

7. Créer et mettre sur pied lAZES de manière formelle Une fois la structure organisationnelle conçue et un plan de transition pour sa mise en œuvre entérinée par les instances concernées, l'AZES pourra à être formellement crée. Cela impliquera notamment la création de l'entité juridique, l'établissement de ses finances et sa dotation en actifs, l'embauche à court terme de son personnel, lidentification de leurs besoins de formation, lidentification de bâtiments de travail provisoire, ainsi que lacquisition des équipements et des logiciels nécessaires à ses opérations. Une assistance technique internationale durant les premières années est indispensable, et peut prendre la forme dun Accord de coopération avec des institutions équivalentes.

8. Concevoir et exécuter un programme de renforcement des capacités de régulation et de gestion du programme des ZES En vue dopérationnaliser le régime des ZES et doptimiser ses performances, il faudra mettre en œuvre d'importantes initiatives de renforcement des capacités, tant au niveau de lAZES que des entités existantes qui seront appelées à jouer un rôle spécialisé dans le régime de ZES. La mise en œuvre du nouveau cadre institutionnel nécessitera par ailleurs le développement de techniques modernes de gestion de la transition, des actifs, de la performance, des contrats, de planification des infrastructures et de promotion de l'investissement, possiblement actuellement peu répandues.

9. Mettre en place les supports informatiques liés aux procédures nouvelles ou révisées découlant du régime des ZES Les nouvelles structures institutionnelles devraient être appuyées par des outils technologiques modernes, remplaçant tout système obsolète sur support papier ou exigeant une comparution physique. De manière générale, toutes les questions administratives doivent pouvoir se régler dans une ZES. Des investissements en informatique et en formation du personnel seront à prévoir dans des domaines tels que la gestion des relations clients, le traitement informatique des demandes de permis et de licences, les paiements électroniques, les contrôles douaniers intelligents, etc. Linformatisation devra être construite sur la base des procédures simplifiées et des délégations de compétences conclus entre lAZES et les administrations pertinentes.

10. Encourager et structurer la participation privée aux ZES Le cadre institutionnel propice devra privilégier une situation où les opérateurs privés gèrent les ZES. LÉtat tirera ses revenus des zones de deux manières : –à travers les revenus de concessions, dividendes, etc. –à travers les revenus fiscaux perçus à lintérieur des ZES Étant donné le rôle prépondérant des acteurs privés dans laménagement et la gestion des zones, lAZES ne devrait interagir avec les aménageurs et opérateurs de ZES que sur un plan très limité, focalisé sur la régulation des contrats dAménagement et de Gestion de ZES quelle aura signé avec les opérateurs privés. Le cadre juridique des ZES devrait par ailleurs activement encourager l'investissement privé dans la fourniture des infrastructures afférentes aux ZES. Cela nécessitera la promotion active des opportunités de développement dinfrastructures (y compris par voie de PPP) liées auxdites zones au sein de la communauté des promoteurs privés congolais et des investisseurs internationaux. Notons enfin, à cet égard, que la situation juridique au niveau des droits et des concessions en vigueur doit toujours être clarifiée

11. Élaborer les documents transactionnels pour un projet pilote Des documents contractuels permettant un PPP éventuel pour un projet pilote devraient ainsi commencer à être élaborés avec une assistance technique dexperts internationaux spécialisés, notamment en vue dune campagne de promotion du projet pour attirer du projet parmi les aménageurs potentiels. Ces contrats devront toutefois éventuellement être affinés et finalisés lors des négociations avec laménageur et ou gestionnaire désigné(s). L'approche pourrait s'appuyer sur une approche BOT qui permettrait de transférer une part importante des risques de projet à un promoteur privé. Cette approche favoriserait par ailleurs un rôle pour les opérateurs privés cherchant à fournir des nouveaux services aux opérateurs économiques au sein de la ZES. Cette approche reposerait normalement sur un partenaire unique de développement (lAménageur principal) qui peut à son tour sous- traiter à des Gestionnaires spécialisés en vue de réaliser les différentes composantes de la ZES, ce qui permettrait également de réduire les besoins de financement par le secteur public.

12. Élaborer une stratégie de lobbying législatif et de communication Afin de soutenir les réformes juridiques, règlementaires et institutionnelles exigées pour un programme de ZES effectif, une campagne de communication sera donc dune grande importance Elle servira à informer les groupes dintérêts clés (aménageurs, entreprises, communauté commerciale, etc.) ainsi que le public en général sur les objectifs et les avantages du régime des ZES

13. Budgétiser le programme Quelles que soient la structure des projets de ZES et les mesures de PPP mises en place, lÉtat conservera dans tous les cas la responsabilité de certains financements importants - tant en termes d'administration publique que de développement des infrastructures et de leur entretien, avec ou sans laide des bailleurs de fonds Les budgets de lÉtat et des provinces (dimplantation des ZES) devra intégrer ces éléments important de finances publiques afin dassurer la réussite du programme de ZES