Les défis du commerce international et régional et les nouvelles opportunités d’accès au marché offertes aux PEID: le cas de la CARICOM Nigel Durrant Responsable, Unité Commerce agricole Bureau des négociations commerciales, Secrétariat de la Communauté des Caraïbes (CARICOM) Présentation en vue du débat – Développer la résistance dans les petites économies insulaires : des vulnérabilités aux opportunités Hôtel Victoria, Pointe aux Piments, Ile Maurice, 23-24 avril 2012

CARICOM La Communauté des Caraïbes (CARICOM) est constituée de 15 Etats membres, dans lesquels vivent un peu moins de 16 millions de personnes. L’Etat le moins peuplé est Montserrat avec 5000 habitants et le plus peuplé Haïti avec 7,5 millions d’habitants. La Communauté des Caraïbes est régie par le Traité de Chaguaramas, signé en 1973 et révisé en 2001. Il s’agit du mouvement d’intégration le plus ancien conclu entre des pays en voie de développement. La CARICOM a remplacé la CARIFTA (1965 à 1973) L’objectif de la CARICOM consiste à créer un marché et une économie uniques (MEU) caractérisés par la libre circulation des biens, des personnes, des services et des capitaux. Bien que des progrès significatifs aient été accomplis dans la réalisation du marché unique des biens, les autres aspects du régime sont à la traîne.

CARICOM (suite) L’Organisation des États de la Caraïbe orientale (OECO) est une organisation indépendante comptant neuf membres, dont huit sont également membres de la CARICOM. Son niveau d’intégration est plus poussé que celui de la CARICOM dans l’ensemble, étant donné qu’elle possède une monnaie unique et une banque centrale, ainsi que d’autres institutions communes. La plupart des membres de la CARICOM sont d’anciennes colonies britanniques, à l’exception des plus récents adhérents, à savoir le Suriname et Haïti. Tous les membres de la CARICOM participent au marché unique, à l’exception des Bahamas, qui ont choisi de ne pas y prendre part, et d’Haïti, qui a obtenu une dispense provisoire de ses obligations. Nous reviendrons sur certains des défis du régionalisme plus loin.

Paysage économique Historiquement, les Caraïbes ont longtemps dépendu des exportations de produits agricoles (sucre, cacao, café, épices et autres et, plus tard, bananes) vers l’Europe. Actuellement, les économies sont essentiellement axées sur les services, comme le tourisme, les services financiers (principalement, l’activité bancaire offshore) ou l’industrie culturelle (principalement, la musique). Les services représentent en moyenne 50% du PIB et 60% des exportations, avec d’importantes variations, toutefois, entre les pays. L’OECO dépend encore davantage des services. Certains éléments de l’agriculture traditionnelle d’exportation subsistent et une grande différence demeure dans le poids de ce secteur dans la région. Le Guyana, le Suriname, le Belize (les trois Etats côtiers), la Dominique et, dans une moindre mesure, la Jamaïque, sont les pays qui dépendent le plus de l’agriculture. La contribution de l’agriculture au PIB était en 2005 d’environ 35% au Guyana, 18% à la Dominique, 15% au Belize et 8% à la Grenade et à Saint-Vincent-et-les-Grenadines. Cette contribution est comprise entre 3 et 6% dans les autres pays. Bien que l’agriculture ait perdu en importance au long des décennies, elle conserve un certain poids en termes d’emploi, de sécurité alimentaire et de revenus d’exportation.

Paysage économique (suite) L’industrie manufacturière joue un rôle mineur. La majeure partie de l’industrie manufacturière légère, qui était significative autrefois dans certains des pays, a décliné ou disparu, comme le segment du textile. Haïti conserve néanmoins un secteur d’exportation textile important. Le pétrole pèse lourd dans l’économie de Trinité-et-Tobago. D’autres minerais (bauxite/alumine, or) sont importants en Jamaïque, au Guyana et au Suriname. Les exportations se concentrent sur quelques produits, essentiellement les produits alimentaires/agricoles, les minerais, certains produits manufacturiers et les produits pétroliers. La région souffre de son incapacité apparente à se diversifier sur des exportations à forte intensité de technologie. Le marché américain est le plus important à la fois pour les exportations (50%) et les importations. Le marché de l’UE, qui représente 10% des exportations totales, demeure, quoi qu’il en soit, un débouché majeur pour les exportations agricoles (sucre, banane et riz). Le marché de la CARICOM représente au maximum 12% des importations et 20% des exportations et est stable.

Paysage économique (suite) Les flux des investissements directs étrangers (IDE) à destination de la CARICOM ont été soutenus mais rigoureusement concentrés sur les industries extractives et le tourisme. Il semble que les IDE n’ont que peu contribué à l’évolution des économies vers une production à valeur ajoutée plus élevée des biens et des services. Les taux de croissance (PIB par habitant) ont été décevants et n’ont pas suivi le rythme de ceux des pays africains en plus forte croissance. La crise économique actuelle ayant débuté en 2007 a eu des incidences majeures sur l’équilibre budgétaire de nombreux pays de la CARICOM et a aussi eu un impact sur les revenus du tourisme. Les pays les moins affectés sont ceux dont les exportations de pétrole (Trinité-et-Tobago) et d’or sont considérables. Le coût élevé des transports à la fois vers les marchés intra-régionaux et externes est une question récurrente des débats politiques. Les données disponibles révèlent que les coûts des transports et des assurances sont de 30% plus élevés dans les Caraïbes que la moyenne mondiale. Il est souvent moins cher d’expédier des marchandises via le port de Miami que directement entre les pays de la CARICOM. Les coûts de l’énergie sont parmi les plus élevés au monde, à la seule exception réelle de Trinité-et-Tobago, qui possède une industrie pétrolière. Capacité et accessibilité des TIC: alors que la région est relativement bien couverte, l’accessibilité à la fois pour les entreprises et les particuliers, y compris les groupes à faible revenu, est problématique.

Le système commercial multilatéral – règlement des litiges La plupart des pays de la CARICOM ont adhéré à l’organisation après leur indépendance, à partir de 1962 – Trinité-et-Tobago (1962), Jamaïque (1963), Barbade (1967). La majorité des autres pays y ont accédé au moment de l’Uruguay Round, au début des années 1990. Les Bahamas demeurent le seul membre caribéen qui ne soit pas membre de l’OMC. Pour la plupart des membres de la CARICOM, le “conflit de la banane”, qui a débuté au début des années 1970, est emblématique du rôle du GATT/de l’OMC en tant qu’institution d’arbitrage, capable d’imposer des pénalités et d’accorder des réparations à ses membres. Bien que leur intérêt en termes d’accès au marché UE ait été clairement concerné, les producteurs de bananes des Caraïbes ont découvert qu’ils n’avaient pas voix au chapitre dans ce conflit et que les décisions prises pouvaient plus ou moins ignorer les conséquences (négatives) pour eux. Le fait que les cycles de négociation menaçaient également d’éroder leurs préférences ont aggravé les choses. La mise en question avec succès par le Brésil de certains aspects du régime européen applicable au sucre (subsides à l’exportation) a également été perçue comme ayant eu des conséquences négatives pour les producteurs des Caraïbes et des autres pays ACP. Cette interprétation peut être contestée étant donné que l’UE subissait des pressions internes pour réaliser des réformes et la décision peut simplement avoir accéléré cette tendance. Le succès de la plainte déposée à l’OMC par Antigua-et-Barbuda contre les USA dans le cas des jeux sur internet n’a pas eu l’effet escompté à la suite du refus des USA de se soumettre à la décision. Cette situation révèle la difficulté à laquelle les petits pays sont confrontés lorsqu’ils veulent obtenir une réparation par le biais du système de règlement des litiges. Imposer des restrictions commerciales à un gros partenaire commercial n’est pas toujours réalisable. Ces événements ont contribué à fausser la perception publique du rôle de l’OMC dans le commerce et le développement.

Le système commercial multilatéral – règles et négociations Les règles du GATT/de l’OMC sont souvent perçues comme restrictives et déloyales pour les économies en développement et les petites économies. Les faits sont toutefois légèrement différents. Au terme de l’Uruguay Round, les pays de la CARICOM n’ont pas été tenus de faire de concessions réelles. La principale discipline imposée consistait en un engagement à consolider leurs positions tarifaires. La plupart des pays de la CARICOM ont consolidé leurs tarifs agricoles à 100% et leurs tarifs non agricoles à 50%, se conférant ainsi un “espace politique” considérable. Les exceptions étaient Haïti et le Suriname (qui n’étaient pas membres de la CARICOM à cette époque), dont les consolidations étaient considérablement inférieures, dans de nombreux cas, au niveau des taux appliqués. En terme de capacité à soutenir le secteur agricole, l’Accord sur l’agriculture (AA) offre de nombreuses possibilités. Les problèmes sont les suivants: 1) capacité financière à fournir ce soutien, et 2) priorité accordée au secteur agricole. En effet, l’OMC est parfois utilisée comme excuse à l’absence de soutien à l’agriculture. Les engagements de la CARICOM dans le domaine des services ont été très limités pendant l’Uruguay Round.

Cycle de négociations de Doha La participation de la CARICOM à ce cycle de négociations a porté essentiellement sur les biens (agriculture et AMNA), les services n’occupant qu’une place mineure. Les pays s’intéressent dans une certaine mesure aux négociations sur les règles, particulièrement celles qui touchent aux accords commerciaux régionaux et aux subsides à la pêche. Dans le domaine de l’agriculture, l’approche de la CARICOM a été largement défensive et vise à se protéger de toute perturbation des marchés, étant donné que le secteur est considéré comme étant très fragile. Bien qu’une certaine flexibilité soit possible, l’idée est que les nouveaux engagements ne doivent pas compromettre le TEC de la CARICOM. La CARICOM défend également avec acharnement le traitement spécial réservé aux “préférences de longue durée”. Elle veut se protéger de la sorte de l’érosion des préférences, particulièrement sur le marché européen. Cette position a opposé le groupe aux pays d’Amérique centrale et à d’autres qui veulent percer sur ces marchés et considèrent que la position de la CARICOM est obstructionniste. Hormis pour le groupe des petites économies vulnérables (PEV), qui inclut aussi l’Ile Maurice et les Fidji, la CARICOM a réussi à élaborer un projet de modalités qui l’obligerait à réduire ses tarifs agricoles consolidés de 24% en moyenne et à accorder une certaine flexibilité au Suriname, qui pourrait être autorisé à les reconsolider à la hausse.

Cycle de négociations de Doha (suite) En ce qui concerne les négociations relatives aux subsides à la pêche (qui visent à réduire les subsides pour diminuer la pression sur les ressources mondiales), la position adoptée attire l’attention sur le faible impact que les petites économies, et particulièrement, la pêche sur petite échelle, peuvent avoir sur les ressources globales et, donc, sur la nécessité d’une exception spéciale pour les subsides accordés par les petites économies. Sur le plan des services, un domaine dans lequel la CARICOM possède des intérêts concrets, la région a fait preuve d’une prudence extrême. Parmi les facteurs contribuant à cette position, citons: 1) le manque d’informations sur les services et 2) le faible niveau des services non touristiques dans le contexte global. Intérêts majeurs dans les services sur les marchés des pays développés - accès de “mode 4” pour la main-d’œuvre moins qualifiée, suppression des examens des besoins économiques; reconnaissance mutuelle des qualifications pour les services professionnels.

Les défis du régionalisme – Le marché et l'économie uniques de la CARICOM Bien qu’elle ait manifesté une résistance remarquable en tant que mouvement d’intégration économique, la CARICOM a dû admettre que l’approfondissement du mouvement est nettement plus lent que prévu. Le marché et l'économie uniques de la CARICOM (MEUC) devaient initialement voir le jour en 2005. Le régime des biens – le TCE, les règles d’origine, etc. – est l’aspect sur lequel se concentrent le plus les Etats membres. Il existe toutefois des questions récurrentes relatives à sa gestion qui ne peuvent être réglées que par une réforme globale du système. En outre, l’organisation est censée instituer un régime de libre circulation des biens, qui n’a pratiquement pas été abordé. Le régime des services est considérablement plus récent et envisage un marché unique du commerce des services via les quatre modes de fourniture. Selon l’estimation d’une étude récente réalisée pour le compte du secrétariat, ce marché unique n’est achevé qu’à 37%. La principale question en suspens concerne le droit d’établissement et la nécessité d’harmoniser les législations nationales pour éliminer tout élément de discrimination à l’encontre des ressortissants de la CARICOM. L’aspect du marché unique ayant progressé le plus lentement et qui a probablement le plus fait l’objet de critiques est celui qui touche à la circulation des personnes et des compétences. Le régime actuel a établi une liste limitée de catégories de qualifications devant être reconnues comme ayant le droit de circuler librement sur le marché unique, mais des questions subsistent concernant la gestion du régime. La lenteur de la mise en place du régime a souvent été imputée à un manque de volonté politique. Il convient néanmoins de remarquer que certains acteurs économiques ne voient pas l’intégration d’un bon œil.

Les défis du régionalisme – accords bilatéraux La CARICOM a conclu plusieurs accords commerciaux avec les pays voisins en développement, ainsi qu’avec l’Union européenne (Accord de partenariat économique), en plus des accords d’accès au marché non réciproque qu’elle a adoptés avec les USA (CBI) et le Canada (CARIBCAN). Des accords ont été conclus avec la République dominicaine, Cuba et le Costa Rica mais tous n’ont qu’une portée limitée. Trois caractéristiques importantes des accords bilatéraux susmentionnés: 1) les pays en faible développement (l’OECO et Belize) de la CARICOM ne sont pas tenus d’accorder une réciprocité de droits, 2) le régime relativement restrictif applicable aux produits agricoles, et 3) aucune mesure relative aux services n’a encore été négociée. Des négociations sont actuellement en cours avec le Canada et devraient prendre fin en 2012/2013. Il est peu probable que d’autres négociations débutent avant la conclusion de l’accord avec le Canada.

Les défis du régionalisme – accords bilatéraux (suite) L’Accord de partenariat économique (APE), conclu entre les Caraïbes (CARICOM plus la République dominicaine) et l’Union européenne en 2008, est le plus important et le plus vaste accord commercial dont la CARICOM fait partie. Il s’agit d’un accord compatible avec l’OMC, qui remplace les préférences unilatérales (relatives aux marchandises) accordées par l’UE dans le cadre de l’Accord de Cotonou de 2000. L’APE a été rédigé conformément aux exigences de l’Article XXIV du GATT et de l’Article V du GATS. L’option consistant à faire notifier l’accord dans le cadre de la Clause d’habilitation était exclue vu l’implication d’un partenaire développé (l’UE) dans cet accord. L’accord a été conclu dans le contexte des difficultés rencontrées pour obtenir une dérogation de l’OMC aux dispositions commerciales de l’Accord de Cotonou de 2001, liées au conflit avec l’UE concernant les bananes. Si l’APE n’avait pas été signé, les exportations de certains produits agricoles clés, et en particulier le sucre et les bananes, n’auraient plus été rentables. Le système des préférences généralisées de l’UE n’aurait pas suffi. Bien que l’Accord de Cotonou ait autorisé le libre accès pour la majeure partie des biens, des restrictions subsistent pour la plupart des produits relevant de la Politique agricole commune de l’UE. L’APE a supprimé toutes les restrictions à l’accès au marché européen. Le degré de réciprocité requis de la part du CARIFORUM a été modulé par l’adoption d’un grand nombre d’exclusions (principalement concernant les biens agricoles) et par l’accélération de la libéralisation pour certains biens importants sur le plan des revenus qu’ils représentent ou sur celui de la concurrence.

Les défis du régionalisme – accords bilatéraux (suite) En ce qui concerne les services et les investissements, l’APE a permis l’ouverture de la plupart des secteurs pour les deux parties et a introduit des dispositions de non-discrimination à l’intention des investisseurs (traitement national), ainsi que des engagements en matière de protection de l’environnement, de conditions de travail, de santé et sécurité sur le lieu de travail et de lutte contre la corruption. L’UE ouvre 90% de ses secteurs des services, contre 65% pour le CARIFORUM. Les dispositions concernent également le séjour temporaire des professionnels et incluent un protocole de coopération culturelle. L’APE prévoit des mesures de soutien au développement à la fois générales et sectorielles. Le financement du développement continuera à provenir du Fonds européen de développement (FED) et d’autres instruments de financement de l’UE. Certaines critiques ont été soulevées à l’égard de l’APE en raison de son exhaustivité et de la mesure dans laquelle il semble limiter la flexibilité politique de la CARICOM. Il convient de rétorquer à ces critiques la confiance que cet accord suscite chez les acteurs économiques ainsi que les importantes asymétries que la CARICOM/le CARIFORUM ont su introduire dans l’accord.

Les défis du régionalisme – accords bilatéraux (suite) Lors des négociations commerciales, les positions de la CARICOM ont été conditionnées par la perception de l’absence de compétitivité de ses économies (en particulier, le secteur agricole) et par la nécessité concomitante de les protéger de la concurrence internationale. Les positions adoptées lors de ces négociations, même à l’égard de pays en développement voisins de même taille, étaient particulièrement défensives et visaient à exclure un pourcentage important de biens des accords. Les accords commerciaux régionaux (zones de libre échange, unions douanières, etc.) présentent l’avantage de fournir une sécurité juridique aux relations commerciales entre les parties contractantes. A cet égard, l’incertitude ayant entouré l’octroi par l’OMC de la dérogation à l’Accord de Cotonou en 2001 est salutaire. Bien que la CARICOM ait accès à ses principaux marchés (Canada, UE et USA) en franchise de droits depuis des décennies, ces accords ont inclus des préférences commerciales autonomes, qui peuvent être modifiées par les pays accordant la préférence. De plus, tous les accords prévoient des restrictions à l’égard des produits agricoles et, par conséquent, un accès additionnel au marché est possible grâce aux accords commerciaux négociés.

Les défis du régionalisme – accords bilatéraux (suite) Un accès préférentiel n’entraîne pas toujours une pénétration sur le marché. Les organisations nationales et intergouvernementales et le secteur privé doivent fournir des informations précises et opportunes sur les conditions d’accès au marché (frais, réglementations, etc.). Les accords commerciaux ne peuvent être perçus comme une panacée et un grand nombre d’autres questions commerciales doivent être réglées. Les accords commerciaux modernes ne concernent pas exclusivement les marchandises mais aussi les services, les investissements et une foule d’autres domaines. Les acteurs d’un secteur ne peuvent se permettre de se concentrer uniquement sur les questions soumises à la négociation qui les touchent le plus directement, mais ils doivent se familiariser aux sujets plus vastes traités par la négociation commerciale (et la politique commerciale) afin de soutenir adéquatement les intérêts de leurs secteurs. Les organisations du secteur privé doivent jouer un rôle majeur dans la fourniture d’informations sur les conditions de marché, exercer une pression sur les gouvernements de leur pays et étrangers pour appuyer un changement politique favorable, faciliter la fourniture d’une assistance technique aux entreprises et coordonner les positions dans le cadre des négociations commerciales. La capacité technique au niveau national et le scepticisme à l’égard des avantages des accords commerciaux sont deux thèmes qui doivent encore être abordés.

Conclusions Le défi du développement n’est pas typique des PEID. Bien que les PEID soient souvent confrontés à des coûts plus élevés, ils jouissent d’avantages uniques qu’ils peuvent exploiter. En admettant que des différences existent réellement, les impératifs en matière de développement s’appliquent largement à tous les pays. Même si le terme “Consensus de Washington” est très mal perçu aujourd’hui dans les cercles liés au développement, il convient de remarquer que la personne qui en est à l’origine (John Williamson, 1989) et les prescriptions qu’il impose n’étaient pas extrêmement de type non-interventionniste. Outre des recommandations en matière de discipline fiscale et d’ouverture commerciale, le CW appelait, entre autres, à une réorientation des dépenses publiques des subsides vers des services favorables à la croissance et aux pauvres, comme l’éducation, les soins de santé primaires et les investissements d’infrastructure.

Conclusions C’est en améliorant l’environnement commercial (institutionnel) et l’infrastructure (matériel) que les économies peuvent prospérer. Les petites économies n’ont d’autre choix que d’être des économies ouvertes et orientées sur le marché international. C’est pourquoi, elles doivent développer une capacité d’absorption au commerce international. Il est essentiel que les PEID participent pleinement aux négociations commerciales multilatérales et bilatérales. Il est tout aussi important que ces processus soient perçus comme un complément de la politique en matière de développement et non comme une fin en soi. Les TIC relèvent de ces investissements que les PEID ne peuvent prendre à la légère étant donné qu’elles permettent de surmonter ou de neutraliser bien des inconvénients liés à la taille. Le fait que les petits producteurs puissent entrer directement en contact avec de petits acheteurs (de biens finaux et matières premières) est l’un des principaux avantages des TIC.

Conclusions Un effort concerté doit être fourni en vue de mieux mettre en relation l’agriculture et les économies des services. Bien qu’il puisse être très favorable aux petites économies, le tourisme peut également entraîner d’importantes sorties, notamment de denrées alimentaires. Cette situation requiert une redéfinition du secteur agricole, qui s’articule essentiellement sur une petite échelle, afin qu’il puisse mieux répondre aux besoins du secteur touristique en termes de types de produits demandés, de constance de l’approvisionnement et de qualité. L’expérience de la CARICOM à cet égard est assez diversifiée, mais les principales leçons qu’il convient d’en tirer sont les suivantes: 1) les investissements publics, surtout en termes de recherche, d’infrastructure et de systèmes d’information, sont nécessaires pour soutenir la réorientation du secteur et 2) des partenariats solides doivent se nouer parmi les acteurs des deux secteurs. La fourniture d’un environnement favorable à l’innovation est cruciale pour stimuler le développement économique. Les preuves montrent que les dépenses en recherche et développement dans la CARICOM sont non seulement peu élevées mais n’ont pas suivi le rythme de l’inflation. C’est aussi probablement le cas d’autres PEID. L’innovation se traduit également par la priorité accordée à l’éducation et, particulièrement, à la formation technique et scientifique.

Nigel Durrant nigel.durrant@crnm.org