Santé et environnement Les principes de prévention et de précaution Anne-Christine Favre, Professeur UNIL Faculté de droit 29 mars 2008 Séminaire CEA

29 mars 2008 Séminaire CEAT

PLAN Santé et environnement Principes de prévention et de précaution Droits individuels en matière de santé et d’environnement 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement Santé – Environnement Une relation évidente lorsque l’on se situe au niveau des mesures de prévention et si l’on se réfère à définition de la santé de l’OMS: un état se caractérisant non seulement par l’absence de maladie, mais également par un bien-être physique et moral 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement Quel est le cadre légal? Compétence cantonale ou fédérale? Quelles sont les obligations des pouvoirs publics en matière de santé et d’environnement, Les moyens d’action sont-ils différents ? 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement Santé Compétence cantonale de principe Art. 118 Cst. 1 Dans les limites de ses compétences, la Confédération prend des mesures afin de protéger la santé. 2 Elle légifère sur : A. l’utilisation des denrées alimentaires ainsi que des agents thérapeutiques, des stupéfiants, des organismes, des produits chimiques et des objets qui peuvent présenter un danger pour la santé ; B. la lutte contre les maladies transmissibles, les maladies très répandues et les maladies particulièrement dangereuses de l’être humain et des animaux ; 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement Environnement Compétence fédérale de principe Art. 73 Développement durable La Confédération et les cantons oeuvrent à l’établissement d’un équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son utilisation par l’être humain. Art. 74 Protection de l’environnement 1 La Confédération légifère sur la protection de l’être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes. 2 Elle veille à prévenir ces atteintes. Les frais de prévention et de réparation sont à la charge de ceux qui les causent. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement 118 Cst: atteintes directes à la santé de l’homme: comme les empoisonnements par des produits chimiques dangereux, comme rayonnement lié à énergie nucléaire 74 Cst: atteintes indirectes à la santé de l’homme. On lutte contre des atteintes qui sont d’abord portées à l’environnement; ex pollution air, eau, sol, etc. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement 118 Cst: atteintes directes à la santé de l’homme: Vise des menaces graves 74 Cst: atteintes indirectes à la santé de l’homme. Vise des atteintes qui peuvent être nuisibles, mais aussi uniquement incommodantes. Pas le même degré d’action. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement Tant sous l’angle du droit de la santé que sous celui de l’environnement, action préventive exigée (prophylaxie en matière de santé, mesures de prévention des dangers nucléaires, prévention des catastrophes majeures), etc. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement LPE concorde parfaitement avec les objectifs principaux de la LAT, qui vise aussi à préserver la nature, l’habitat, etc. Reconnu unanimement qu’il est indispensable que la prévention en matière de santé soit aussi une politique globale prenant en considération l’environnement dans lequel évolue la personne (travail, logement, environnement, précarité). Pour cela LPE fixe des valeurs limites ou des seuils (bruit, air, rayon non ionisant) mais aussi respect rayon de létalité – OPAM 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement Droit de la santé: sur le plan fédéral intervention très ponctuelle Vache folle, grippe aviaire, lutte contre les épidémies. sur le plan cantonal: champ vaste. Une politique large d’intégration des objectifs de santé dans l’aménagement du territoire est possible. Elle est en tous les cas obligatoire chaque fois que la LPE exige cette prise en considération (bruit, air, rayon non ionisant, prot. eaux, etc.) avec limite de compétence des cantons en ces domaines. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement Droit de la santé: sur le plan cantonal: champ vaste. En revanche, les relations entre paysage et santé, construction écologique et santé peuvent faire l’objet de politiques cantonales. Tant que l’on reste dans la gestion du bien-être, le champ est vaste, sous réserve des situations où CH a légiféré de manière exclusive. Une mesure préventive peut relativement facilement se justifier dans ce contexte, si relation de causalité établie; lorsque pas établie, question plus difficile. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement Dans le domaine de gestion des risques (droit de santé ou de l’environnement) Plus le risque est important et caractérisé, plus l’on exige sur le plan fédéral de mesures préventives du détenteur de l’installation. Ce régime de protection est le plus souvent complété par un régime de responsabilité pour risques fort, avec une obligation d’assurance. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement Responsabilité causale pour risque, avec obligation d’assurance: ex. centrale nucléaire, OGM, garantie financière requise en matière de décharges contrôlées  Responsabilité causale simple du pollueur sans obligation d’assurance = 59a LPE Le détenteur d’une entreprise ou d’une installation qui présente un danger particulier pour l’environnement répond des dommages résultant des atteintes que la réalisationde ce danger entraîne. ex: entreprises OPAM, d’élimination des déchets principe « classique » du pollueur-payeur 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement Pas de régime de responsabilité particulier pour les nuisances bruit et air ou rayonnement non ionisant C’est le principe du pollueur-payeur qui s’applique ici. art. 2 LPE : « Celui qui est à l’origine d’une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais  L’inconvénient du principe du pollueur-payeur est qu’il doit être concrétisé par le législateur, surtout lorsque le nombre de pollueurs est très diffus. Donc « pas de législation, pas de responsable » Un régime de responsabilité serait également difficile à mettre en place, parce que le lien de causalité peut être difficile à établir. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Santé - environnement Le rôle de l’aménagement du territoire est incontestable dans ces domaines, puisque l’on peut prévenir une partie des nuisances par la gestion spatiale et l’incitation à certains comportements. Dès que la planification doit être complétée par des mesures (par exemples parois antibruit), la question de savoir « qui paye » va en revanche à nouveau se poser de manière cruciale 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Principes de prévention et précaution Dans l’action préventive, on distingue deux principes, tous deux issus du droit de l’environnement, mais qui peuvent ou pourraient également exercer des incidences en droit de la santé Principe de prévention/précaution (Vorsorge): ancrés à l’art. 74 al. 2 Cst: La Confédération veille à prévenir ces atteintes. Les frais de prévention et de réparation sont à la charge de ceux qui les causent. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Principes de prévention et précaution Le Vorsorgeprinzip (précaution), à la base, se veut protecteur des ressources. Désormais, aussi il vise aussi prévention des risques environnementaux, voire liés à la santé Né en Allemagne dans les années 1960. Invite à prendre les mesures suffisamment tôt et le plus en amont possible pour éviter des atteintes irréversibles ou graves à l’environnement, cela même en l’absence de certitudes scientifiques (= Rio). 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Principes de prévention et précaution En France, il est subordonné à l’économiquement supportable et au fait que la menace des atteintes doit être grave et irréversibles. Par ailleurs, il vise exclusivement les atteintes à l’environnement et pas à la santé. Sur le plan international: tendance à ne plus faire de distinction entre environnement et santé. De plus en plus souvent invoqué en droit de la santé Vache folle Sang contaminé 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Principes de prévention et précaution Principale difficulté d’application du principe: la preuve de la vraisemblance d’un risque. Tant que pas de juridicisation du principe (jurisprudence), il sera difficile de savoir à quel moment interdire une activité ou l’autoriser, avec des mesures de prudence OGM: blé disséminé et résistance aux antibiotiques; OFEV désavoué par le CF Au même moment, cour de justice européenne condamnait une décision trop laxiste dans le même domaine. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Principes de prévention et précaution Le Vobeugeprinzip (prévention), se différencie essentiellement du principe de précaution par le fait que le risque de l’atteinte est avéré Et que l’atteinte visée n’a pas à être grave ou irréversible. Elle peut être uniquement incommodante En droit suisse, une seule terminologie (Vorsorgeprinzip) pour exprimer les deux principes. Selon le TF, le principe de précaution est exprimé par le fait que dans certains cas il convient de réserver une marge de sécurité qui puisse préserver des effets des nuisances à long terme (rayonnement non ionisant, ) 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Principes de prévention et précaution ATF 131 II 431 = JT 2006 I 653 ; DEP 2005 330 décharge de Siedenmoos Remplacement d’une décharge contrôlée par une nouvelle décharge pour matériaux inertes sur l’emplacement de la précédente. La question était celle du droit à un financement par la CH de l’assainissement de l’ancienne décharge. TF constate que pas de normes précises en matière d’assainissement de décharges; le principe de précaution est applicable et requiert une évaluation quantitative fiable du risque, on en déduit une obligation d’aménager des marges de sécurité dans le but de tenir compte de ces incertitudes. A ce titre, les mesures préconisées dépasseraient les classiques mesures de prévention qui doivent être dirigées contre des risques connus et prévenir de dommages certains 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Principes de prévention et précaution Dans leurs moyens d’action, ces principes sont assez semblables, du moins tels qu’ils peuvent se présenter dans l’aménagement du territoire. Tous deux impliquent que toutes les mesures économiquement supportables et techniquement faisables soient prises (11 al. 2 LPE). Ces mesures peuvent consister en des aménagements spatiaux, en des mesures techniques, en des mesures d’exploitation, en des améliorations diverses (plantations d’arbres, etc.) 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Principes de prévention et précaution Plus facile cependant à appliquer lorsque la nuisance est avérée (principe de prévention). En matière de bruit, on peut exiger un déplacement d’une station de collecte des déchets ou des mesures pour la rendre moins bruyante. Plus difficile d’obtenir le même résultat pour le déplacement d’un transformateur d’électricité (cas de Chigny) dont on se plaint du rayonnement non ionisant. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Principes de prévention et précaution Tant dans principe de prévention que précaution, on peut devoir interdire une exploitation ou une installation. La mesure n’est ici plus économiquement supportable, mais commandée par le risque, qui est validé par des normes (VLI, distance létale OPAM). Une norme est donc nécessaire. Se pose cependant de plus en plus la question de savoir jusqu’où le principe de précaution, en particulier, est directement applicable par voie de décision. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Principes de prévention et précaution Plus le danger est grave, plus ce principe va se confondre avec les mesures que le droit de police permet de prendre sans base légale expresse. En présence d’une menace de danger grave, les principes de prévention et précaution orientent les décisions de l’autorité. Régime de responsabilité à la clé. Cas de la vache folle 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Principes de prévention et précaution Un domaine où le principe de précaution pourrait trouver à se concrétiser en matière d’aménagement du territoire est celui des dangers naturels. Jusqu’où l’autorité pourra-t-elle justifier des mesures prises sur la base de ce principe? Le principe de précaution invitera à aller plus loin que le principe de prévention, en ce domaine, parce qu’il ne sera jamais possible de maîtriser complètement la prévisibilité des risques, d’où incertitude scientifique et potentialité de mesures à prendre, mais potentiel de contestation important également. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Droits individuels en matière de santé et d’environnement D’une manière générale, on admet que le droit de l’environnement doit être complété par un droit à l’environnement. Les individus doivent pouvoir être partie prenante dans le débat Cela signifie une information renforcée (et d’office), mais également une possibilité étendue de participation (des particuliers et organisations environnementales), comme des droits d’accès à la justice adéquats (convention d’Aahrus, de 1998, non ratifiée encore par la Suisse) 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Droits individuels en matière de santé et d’environnement En droit suisse: Pas de droit à la santé Certes droit à accès aux soins, à information en ce domaine, etc., mais pas de droit à des prestations positives de l’Etat en faveur d’une meilleure santé Pas de droit à environnement sain Certes, droit au respect des VLI, lorsque existe, mais pour autant que les instruments de l’AT le permettent. Pas le cas pour le plan de mesures. Droit à environnement sain reconnu par jp en matière de droits de l’homme (2 et 8 CEDH), mais seulement si atteinte à la santé d’une certaine intensité. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Droits individuels en matière de santé et d’environnement Dans le droit de la CEDH, tel qu’il se présente actuellement, la notion de droit à l’environnement sain est donc réductrice, puisque ne vise que la santé humaine, et encore faut-il établir une certaine atteinte, et pas seulement un dépassement des valeurs limites d’immissions Cela montre que le droit de la santé pur, fonctionne bien souvent sur le modèle de la responsabilité civile: Un responsable, un dommage, un lien de causalité entre l’acte illicite et le dommage 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Droits individuels en matière de santé et d’environnement Le droit de l’environnement présente l’avantage qu’il vise une approche plus globale, si possible non anthropocentriste. L’aménagement du territoire également. Dans ce contexte, la santé peut certes être un indicateur de plus, mais il faut éviter qu’il le devienne à l’exclusion de ceux acquis, plus larges. Lorsque l’on doit justifier une action par l’objectif de la préservation de la santé, c’est que l’on est en déficit de conviction par rapport aux seuils fixés en droit de l’environnement. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Droits individuels en matière de santé et d’environnement Points auxquels il convient de veiller: Par un certain schématisme, les valeurs seuils fixent des maximas, qui sont bien plus souvent compris comme des objectifs; cela permet de disposer de la « marge » par rapport aux seuils limites et de redistribuer les charges en matière de bruit ou de pollution Cette manière de procéder n’est pas conforme au principe de prévention. Implicitement, ce principe commande de limiter les atteintes en tout temps; le principe du « stand still », selon lequel une situation convenable du point de environnemental devrait le rester devrait mieux transparaître dans la législation En Belgique, c’est ainsi qu’est conçu le droit à un environnement sain 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Droits individuels en matière de santé et d’environnement Points auxquels il convient de veiller: Divers exemples montrent également que des grands projets favorables à l’environnement, impliquent le sacrifice de certains Collectrice sud à Yverdon Parking d’échange à Vennes Pas conforme à la législation, si pas de possibilité de déroger aux normes. D’où l’intérêt d’accorder des droits individuels pour que les « sacrifiés » puissent se défendre 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Droits individuels en matière de santé et d’environnement Or, en matière d’aménagement du territoire, on peut craindre une perte de ces droits, avec des réflexions très en amont, qui ne permettraient pas une participation correcte des individus. Ex: plan sectoriel OSIA pour les aéroports, détermine complètement l’ampleur de l’exploitation d’un aéroport; les procédures subséquentes n’en constituent que des exécutions, de telle sorte que plus vraiment possible pour le particulier de manifester ses droits Ex. plan de mesures. 29 mars 2008 Séminaire CEAT

Droits individuels en matière de santé et d’environnement 29 mars 2008 Séminaire CEAT