1 Centrequébécois du droit de l'environnement Si l'environnement avait ses droits

Sur le thème La valeur de leau ou leau est-elle une marchandise comme les autres? Le Centre québécois du droit de l'environnement (CQDE) présente en collaboration avec Dufresne Hébert Comeau Jean-François Girard Jean-François Girard, avocat et biologiste dans

La gestion des ressources communes partagées: mythes et réalités UQAM 19 février 2006

4 Présentation du CQDE Organisme à but non lucratif fondé en 1989 Notre mission: Promouvoir les outils juridiques et les pratiques environnementales responsables. Dans lintérêt collectif, le CQDE privilégie le développement de modes de gestion de lenvironnement qui placent laction citoyenne au cœur des mécanismes de protection de la qualité de nos milieux de vie. Le CQDE, seul organisme offrant une expertise indépendante, non partisane, en matière de droit de lenvironnement. Ses interventions sont axées sur: – linformation juridique appliquée à l environnement; – la formation des citoyens et des élus; – laction citoyenne et publique en amont des problématiques environnementales.

Le statut juridique de leau La Politique nationale de l eau dit: leau, de surface ou souterraine, est « chose commune » (res communis). Art. 913 C.c.Q.: « Certaines choses ne sont pas susceptibles dappropriation; leur usage, commun à tous, est régi par des lois dintérêt général et, à certains égards, par le présent code. Lair et leau qui ne sont pas destinés à lutilité publique sont toutefois susceptibles dappropriation sils sont recueillis et mis en récipient. »

Le statut juridique de leau Par conséquent, seuls des droits dusage peuvent être exercés sur une chose commune (ou bien commun) À propos des ressources d environ- nement, Rèmond-Gouilloud écrit: « Sur ces ressources, le propriétaire du fonds nexerce plus désormais les pleins pouvoirs que lui reconnaît la tradition. Incapable de les enclore, il ne peut se les réserver : elles lui échappent, et seront utilisées par dautres. Nemo plus juris : il ne peut les donner ni les vendre. Imagine-t-on propriétaire vendant lair pur de sa montagne? Il pourrait les dégrader : mais comme elles sont destinées à lusage de tous, il ne lui appartient pas den priver les usagers ultérieurs. Ainsi, dépourvu à la fois du droit de disposer juridiquement et matériellement des ressources denvironnement qui se situent sur son fonds, le propriétaire ne les possède pas en cette qualité. Ses prérogatives sont celles dun usager. » Martine RÈMOND-GOUILLOUD, Du droit de détruire – essai sur le droit de lenvironnement, Paris, Presses Universitaires de France, 1989, p. 126.

Statut juridique et gestion intégrée de leau Ce statut de bien commun de leau entraîne cependant des conséquences importantes quant à lidentité des responsables de sa gestion. Bien commun bien public Le bien du domaine public appelle une gestion par lÉtat. Le bien commun appelle une gestion par les usagers de la ressource. De même, le bien commun appelle la propriété commune de ladite ressource.

Statut juridique et gestion intégrée de leau Le statut juridique de bien commun implique que lon doive déterminer qui en sont les usagers et quon leur reconnaisse le droit de concevoir linstitution de gestion de leur ressource commune (nappe deau souterraine, rivière, lac, etc.) dont ils se partagent lusage. Dans les faits, au Québec, plusieurs gestionnaires ne comprennent pas nécessairement l'implication de ce concept et gèrent l'eau comme un bien du domaine public où lÉtat seul dicte les règles de gestion de la ressource (approche de command and control). D'où l'importante confusion qui règne à tous les niveaux.

La propriété commune de leau Sortir de la dichotomie tradition-nelle: propriété privée/publique. Reconnaître la propriété commune. Ensuite, qui dit propriété, dit appropriation. Rappel: l art. 913 C.c.Q. permet une appropriation partielle de leau. La propriété commune, donc, nest pas labsence de toute propriété, mais bien une répartition différente des droits dappropriation ou dusage de la ressource. On peut parler, en ce cas, de ressource commune partagée (RCP).

La propriété commune de leau Cependant, et contrairement à ce que certains pourraient croire, la propriété commune dune ressource nimplique pas que tous y ont accès. ( accès universel) Nécessairement, la propriété entraîne lexclusion: –lutilisation dun bien commun par ses usagers exclut de cette utilisation ceux qui ne sont pas membres du groupe.

La propriété commune de leau Ciriacy-Wantrup et Bishop expliquent: « Common property is not everybodys property. The concept implies that potential resource users who are not members of a group of co-equal owners are excluded. The concept property has no meaning without this feature of exclusion of all who are not either owners themselves or have some arrangement with owners to use the resource in question. » S. V. CIRIACY-WANTRUP et Richard C. BISHOP, Common property as a concept in naturel resources policy, (1975) 15 Natural Resources Journal 713, 715.

Déterminer les usagers et les règles dappropriation La ressource, objet dune propriété commune, appartient donc à un groupe défini. Lexistence même de ce groupe suppose, par conséquent, lexistence de règles permettant de – définir le groupe, – d'assurer à ses membres laccès à la ressource et – de permettre à ceux-ci de déterminer la façon optimale dexploiter leur ressource commune dont ils se partagent lusage. Également, la légitimité du groupe et de ses règles doivent être reconnues par lÉtat.

13 Le rapport Beauchamp recommande la gestion par bassin versant (GBV). Il favorise la mise en place de comités de bassin ayant un pouvoir décisionnel à l égard de la gestion de la ressource. La Politique nationale de leau fait de la GBV un axe dintervention majeur et insiste sur la concertation des acteurs de leau concernés. Mais, la mise en œuvre représente encore un défi important. Réaliser la gestion intégrée de leau

Recommandations du CQDE devant la Commission Beauchamp: – Les usagers sont les meilleurs gardien d une RCP; – Ils doivent être placés au cœur de l institution de gestion d une RCP; – Le rôle et les pouvoirs des usagers doivent être reconnus par l État; – Les usagers doivent participer à l élaboration de l institution de gestion d une RCP. – Les règles de gestion d une RCP devraient être fixées dans un contrat.

Le contrat de ressource commune partagée RCP: lac, rivière, marais, nappe deau souterraine, bassin hydrographique, etc. Chaque RCP devrait être gérée par le groupe de ses usagers: – comités de bassins – comités de nappes deau souterraine Privilégier lapproche contractuelle (grass root) à lapproche législative traditionnelle (top down). Définir le contrat de RCP.

Le contrat de ressource commune partagée LÉtat doit encourager et soutenir les initiatives des citoyens: « Plutôt que de sen remettre systématiquement au gouvernement pour solutionner les problèmes qui se présentent, chacun devrait dabord prendre sa part de responsabilités, agir à son niveau, sur son milieu. » André Pratte, La Presse, 25 sept. 02, p. A-20

Réaliser la gestion intégrée de l eau Ostrom écrit: « Unfortunately, many analysts […] still presume that common-pool problems are all dilemmas in which the participants themselves cannot avoid producing suboptimal results, and, in some cases disastrous results. What is missing from the policy analysts tool kit – and from the set of accepted, well-developed theories of human organization – is an adequately specified theory of collective action whereby a group of principals can organize themselves voluntarily to retain the residuals of their own efforts. […] But until a theoretical explanation based on human choice – for self-organized and self-governed enterprises is fully developed and accepted, major policy decisions will continue to be undertaken with a presumption that individuals cannot organize themselves and always need to be organized by external authorities. » Elinor OSTROM, Governing the Commons. The evolution of institutions for collective action, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 25.

18 Eau et commerce Position du CQDE: –Il appartient au groupe des usagers de décider si la RCP peut soutenir une utilisation commerciale et lampleur de cette exploitation. Si et seulement si: –Le groupe des usagers CONNAÎT létat de la ressource. « Ce nest en effet quen toute connaissance de cause que les usagers pourront alors déterminer si la ressource peut supporter une utilisation accrue et permettre la venue dun usager supplémentaire, fut-il un exportateur. »

Le statut de bien commun et lapproche contractuelle (contrat de RCP) sont probablement d excellents remparts contre les mécanismes de protection des investissements prévus par l ALENA. La GBV est loccasion pour les citoyens de se réapproprier la gestion de leur ressource. Commerce de leau? Si létat de la ressource le permet (connaissance acquise) et le groupe des usagers le désire. La gestion intégrée de l eau Conclusions

20 Pour nous rejoindre Centre québécois du droit de lenvironnement 1255, rue University, bureau 514 Montréal (Québec) H3B 3V8 Tél: (514) Fax: (514) Courriel: Internet: DUFRESNE HÉBERT COMEAU Municipal, environnement et conservation 800, Place Victoria C.P. 391, bureau 4500 Montréal (Québec) H4Z 1J2 Tél: (514) Fax: (514) Courriel: Internet: