Réunion plénière du contrôle de gestion des programmes 18 décembre 2007 Le pilotage de la masse salariale et des emplois Marie-Anne Lévêque Direction générale de l’administration et de la fonction publique Sophie Mantel Direction générale de de la modernisation de l’état

Masse salariale et emplois : les enjeux de management La masse salariale et les emplois sont pilotés selon deux axes, dans une perspective pluriannuelle de performance : la budgétisation à partir du dialogue de gestion, les décisions en cours de gestion, selon les autorisations. Ces processus décisionnels impliquent les responsables de Programme, de BOP et d’UO, en intégrant, : l’analyse stratégique et l’analyse des activités (programmation) les scénarios de gestion RH des services opérationnels leur adéquation financière avec les plafonds alloués La LOLF permet de déconcentrer ce pilotage, en couplant : la responsabilité sur la performance de gestion la responsabilité effective en matière de décision de gestion RH (recrutement, avancement, mobilité, temps partiel, gestion de l’indemnitaire, formation continue, etc.)

Principes structurants du processus cible En cours année N P1 – Constitution et mise à disposition initiales des enveloppes (crédits et ETP) P2 – Prévisions et exécution des dépenses de personnel P1-1 Budgétisation des dépenses de personnel P1-2 Mise à disposition initiale P2-0 Gestion ultérieure des autorisations P2-1 Gestion annuelle et infra-annuelle de la masse salariale et des emplois (ministère / programme / BOP) P2-2 Exécution des dépenses de personnel (processus paie) Sujet traité par le projet ONP P2-3 Reporting (DRH & DAF centrale / responsables de programmes /BOP/UO) P2-3 Reporting (DRH & DAF centrale / responsables de programmes /BOP/UO) Le pilotage de la masse salariale et des emplois a fait l’objet d’une description/modélisation du processus correspondant, id est : Ce qu’il y a à faire (quelles tâches) Dans quel ordre Qui les fait (quels rôles). A noter : Un ensemble de tâches axé sur la budgétisation et la mise à disposition des ressources Un ensemble axé sur le pilotage infra-annuel et une imbrication très forte entre les deux : ces activités reposent sur la mise en œuvre d’un dialogue de gestion (reporting) structuré et régulier entre les différents niveaux. Source : Réingénierie des Macro processus budgétaires et comptables – MP8 « le pilotage de la masse salariale et des emplois »

Synthèse des enjeux et axes d’amélioration issus de l’analyse de l’existant L’environnement du pilotage Des cartographies devant correspondre à un périmètre de gestion ou de décision La masse critique comme critère important de détermination du niveau de pilotage La responsabilisation des « gestionnaires » à tous les niveaux Un pouvoir de décision à conforter (déconcentration managériale) Un pouvoir de décision s’appuyant sur des structures adaptées et professionnalisées Le repositionnement des acteurs centraux Un nouveau rôle de stratège, d’animateur, d’expertise et d’appui La professionnalisation des acteurs La nécessaire professionnalisation des acteurs centraux et locaux La mutualisation comme moyen de pallier l’émiettement des expertises pour les activités d’exécution et de support L’articulation RH / Pilotage de la masse salariale et des emplois La perspective pluriannuelle et les démarches de contractualisation La coordination des calendriers de gestion L’harmonisation et normalisation des pratiques L’amélioration du dialogue de gestion Un nécessaire cadrage du dialogue de gestion par le respect de principes partagés : le principe de transparence La formalisation et le partage de charte de gestion L’intéressement à l’amélioration de la gestion L’exercice de la fongibilité notamment asymétrique Le travail d’élaboration d’une cible, d’une référence pour le pilotage de la masse salariale et des emplois s’est fait en s’appuyant sur les retours d’expérience des gestionnaires : 3 ministères associés, Education nationale, Intérieur, Equipement en identifiant des orientations structurantes, en cohérence avec les logiques de la gestion publique telle qu’issue de la loi organique.

Le rôle pivot du scénario de gestion RH dans l’articulation entre programmation et budgétisation s’agissant du Titre 2 Vision générale de l’articulation entre programmation, scénario de gestion RH et budgétisation À tous les niveaux de gestion Quelque soit la période (en phase d’élaboration du budget ou en infra-annuel) Toute évolution de cadre stratégique peut impacter l’ensemble des activités : L’optimisation de la gestion (de la performance) suppose dès que des personnels sont en cause d’articuler entre elles de façon cohérente trois sphères : La sphère de la gestion opérationnelle (les activités pour quels résultats ?) La sphère de la gestion RH (avec quels personnels, quelle organisation du travail et quelle compétences, quels métiers ?) La sphère budgétaire (avec quel budget ?) Chacune de ces sphères s’inscrivant dans un cadre défini : la stratégie de la politique concernée, la stratégie RH et la stratégie budgétaire. L’articulation s’appuie sur des livrables de référence : La programmation Le budget Le scénario de gestion RH qui permet de faire le lien concret entre les deux.

Le rôle pivot du scénario de gestion RH dans l’articulation entre programmation et budgétisation s’agissant du Titre 2 Nature Programmation Destination Activité Catégorie budgétaire Organisation * La programmation peut être faite au niveau du BOP : dans ce cas, le BOP programme ses UO ou peut éventuellement programmer le BOP globalement L’UO / le BOP* programme… Traduction RH (dont formation) Budgétisation Scénario de Gestion RH Réf. métiers Fonction de traduction financière et de traduction RH Réf. statutaire Programmation par activités Réflexion sur les métiers nécessaires à l’exercice des activités : domaine fonctionnel, emploi référence emploi-type. Domaine fonctionnel (Métiers) Catégorie Le schéma n’est pas à lire de façon séquentielle puisque les trois livrables doivent respecter les cadrages fixés : ils se construisent de façon itérative en rétroagissant les uns sur les autres jusqu’à une articulation cohérente. Le scénario RH est une description de la gestion pour ce qui est des éléments RH : Quels personnels (stock, entrées, sorties, assortis de profils, de coûts, de missions) ? Quelle organisation du travail (et ses conséquences sur les rémunérations, heures supplémentaires, indemnités, remplacement, etc, formation, etc.) ? Quelle politique de rémunération ? De promotion ? Paie Emploi-référence («activités principales» / savoir-faire et connaissances) Corps Gestion RH Poste / Agent Grades Emploi-type (Ministère X)

Les grands principes relatifs à la programmation par activités S’agissant du Titre 2, la programmation par activités consiste, compte tenu d’un scénario de gestion RH, à détailler des ressources en ETPT par activités La programmation se fait sur des activités, les activités sont des regroupements de tâches dans une logique opérationnelle et métier L’enjeu consiste à définir un référentiel d’activités pertinent, au bon niveau de finesse, permettant la bonne articulation des niveaux macro de l’autorisation du Parlement et des niveaux opérationnels (BOP, UO). Qu’apporte une programmation par activités sur le Titre 2 ? La programmation des activités a une vocation de pilotage RH et d’organisation du travail La programmation par activités permet de mieux prendre en compte la dimension métier (dans une approche GPEEC), et dans un cadre plus formalisé Les référentiels d’activités sont : facultatifs articulés avec les référentiels d’actions du programme : pour que l’articulation soit possible, une activité ne doit pointer que sur une seule action. spécifiques dans chaque ministère et partagés au sein de chaque ministère

Le suivi infra-annuel et ses conséquences Enjeux : Rechercher l’optimisation permanente entre les ressources allouées (qui peuvent varier) et les missions à conduire Identifier les évolutions des ressources (en ETPT et en crédits de Titre 2), leur impact en termes de programmation et/ou scénario de gestion RH, et in fine en termes de mise à disposition de ressources ultérieures Modalités : Toute évolution de ressources peut avoir une incidence en matière de : Reprogrammation Et/ou ajustement du scénario de gestion RH Et/ou libération de crédits ou ETPT mis en réserve Et/ou demande de modification de crédits notifiés En cas de crédits à réallouer, les modalités et activités liées à la notification et à la mise à disposition répondent aux mêmes principes que la notification et la mise à disposition initiale. Ressources allouées : Que ce soit d’un point de vue budgétaire Que ce soit d’un point de vue RH (écarts dans la réalisation du scénario RH) => Requestionner la cohérence de l’articulation lorsqu’un des facteurs change et réajuster en tant que de besoin les cadres de référence de la gestion (budget, scénario de gestion RH, programmation);

Vue d’ensemble de la gestion infra-annuelle (MP8) ANALYSE DES FACTEURS D’EVOLUTION MODIFICATION DE LA PROGRAMMATION ET DU SCENARIO DE GESTION RH CONSEQUENCES SUR LA GESTION ULTERIEURE DES RESSOURCES 1 2 3 Changement de stratégie Reprogrammation Réallocation de ressources programme / BOP Variation de ressources prévisibles du programme Libération de crédits et/ou d’ETPT mis en réserve Variation de ressources LFI Notification (NB : peut être négative) Autres variations de ressources Demande de modification de crédits notifiés Analyse de l’exécution : identification écarts Reprévision de la consommation des ETPT / crédits Ajustement du scénario de gestion RH, dans la limite des marges de manœuvre disponibles Mise à disposition ou retrait de crédits et ETPT

La pluriannualité de la programmation en matière de Titre 2 Enjeux : Tenir compte de l’inertie en matière de dépenses de personnel et des exigences de soutenabilité Donner de la portée aux politiques de GPEEC Coordonner des prévisions pluriannuelles RH et masse salariale avec les orientations stratégiques du ministère Scénario national RH ministériel (et interministériel, notamment pour les corps présents mais gérés hors du Ministère), articulé avec l’évolution des missions du ministère Décliné par programmes et BOP Modalités : Les perspectives RH / masse salariale pluriannuelles : Doivent être une déclinaison des orientations stratégiques Doivent être réactualisées chaque année Doivent porter sur les emplois (qualitatif et quantitatif) et sur la masse salariale (valorisation) : Expression de besoins faits par les BOP en fonction du plan prévisionnel RH local : en emplois et sur la masse salariale Consolidation et programmation des BOP pluriannuelles en emplois et masse salariale au niveau programme / ministère : priorisation / scénarisation en fonction des besoins pour arbitrages ultérieurs Pas d’horizon temporel de la pluriannualité fixé : il conviendra néanmoins d’identifier un seuil commun partagé au niveau interministériel La définition des perspectives pluriannuelles s’inscrit, de manière itérative dans le processus de budgétisation (MP1 P1 « mettre à jour la stratégie N+1 » et MP1 P3 « programmer / piloter la mise en œuvre opérationnelle ») Un processus itératif : mettre à jour régulièrement une prévision pluriannuelle au regard de l’exécution et de l’évolution des missions

Les BOP : niveau de pilotage de la masse salariale et des emplois Enjeu : La responsabilisation du RBOP passe par l’octroi de marges de manœuvre suffisantes ce qui suppose une cartographie des BOP en adéquation avec la cartographie des centres de décisions La masse critique est nécessaire au pilotage de la masse salariale et des emplois. La masse critique peut permettre de compenser les aléas de l’exécution La masse critique doit permettre d’éviter l’émiettement des compétences La masse critique est atteinte pour la plupart des ministères au niveau supra-départemental Mise en œuvre cible : Les cartographies des programmes / BOP / UO doivent correspondre à un périmètre de décision de gestion

La déconcentration de la décision RH pour optimiser la mise en œuvre des politiques dans le cadre budgétaire alloué Enjeu : Responsabiliser en donnant les moyens aux gestionnaires de dégager des marges de manœuvre, ce qui suppose que ces derniers disposent aussi de leviers d’actions Les marges de manœuvre résident donc dans la faculté d’influer sur les décisions prises en matière RH qui ont un impact en matière de dépenses en lien avec l’exercice des missions. Mise en œuvre cible : La déconcentration managériale qui permet de concilier une GRH centralisée avec le pilotage effectif de la masse salariale et des emplois au plan local est un levier d’évolution majeur. La définition de nouveaux modes de gouvernance s’impose afin que la déconcentration managériale s’exerce dans un cadre cohérent, structuré, qui permette d’articuler les différents niveaux : L’intégration de la dimension RH dans les stratégies ministérielles ; La prise en compte par le niveau opérationnel des stratégies RH ministérielles ; La prise en compte par le niveau central des orientations RH locales. L’optimisation de la fonction RH passe notamment par l’harmonisation et l’adaptation des calendriers de gestion : anticipation des besoins RH afin d’optimiser leur prise en compte, synchronisation des expressions de besoins locaux, consolidation des plans de GPEEC locaux à intégrer dans l’actualisation du plan de GPEEC national Donner une marge de manœuvre maximale de manœuvre au niveau local dans un cadre national La centrale fait un contrôle de comptabilité

Le repositionnement des acteurs centraux et déconcentrés pour permettre un pilotage pertinent Enjeux : Le pilotage de la masse salariale et des emplois requiert une redéfinition des rôles des acteurs centraux et locaux Un décloisonnement des compétences et une coordination d’expertises sont à mettre en œuvre aux niveaux central et déconcentré Mise en œuvre cible Un repositionnement des acteurs centraux Rôle de pilote stratégique Rôle d’arbitre et de régulateur y compris, le cas échéant, vis-à-vis des RPROG Rôle de prestataire de services Rôle d’animation de réseaux métier Une coordination renforcée à tous les niveaux en matière de pilotage de la masse salariale et des emplois : pour le niveau central entre DAF, DRH et responsables de programme Une professionnalisation à tous les niveaux sur des métiers parfois nouveaux Repositionnement des RH = Déconcentration de la RH Rôles des acteurs centraux : coordination

Les rôles « RH / masse salariale » Décideur de la stratégie RH (Ministère / PROG / BOP) Décide de la stratégie RH, propose des orientations stratégiques pluriannuelles en ce sens, Prépare les arbitrages sur les ressources et réformes à mettre en œuvre en N+1, Valide les scénarios de gestion RH. Responsable de la mise en œuvre de la stratégie RH (Ministère / PROG / BOP) Coordonne et met en œuvre la stratégie RH validée par le décideur de la stratégie RH. Valide et consolide la programmation, à échéance N+1 et pluriannuelle, en adéquation avec les scénarios de gestion RH définis. Responsable du pilotage de la masse salariale et des emplois (Ministère / PROG / BOP) Responsable à son niveau d'intervention des activités de suivi de l'exécution et de la prévision des dépenses de personnel en ETPT et en crédits de Titre 2. Élabore la valorisation budgétaire sur la base du scénario de gestion RH défini Participe activement à l'allocation des moyens humains (crédits et ETP) à son niveau de l'organisation, conjointement avec l'arbitre et responsable de l'attribution des objectifs de performance et de l'allocation des moyens, en tenant compte des contraintes RH. Détermine, répartit et gère, au niveau ministériel, le plafond d'emplois ministériel entre les programmes. Note : comme pour la plupart des rôles des processus budgétaires et comptables, ces activités peuvent correspondre à un rôle spécifique ou être regroupées avec d’autres rôles de façon à intégrer les aspects titre 2 et hors titre 2 pour un pilotage global du budget.