Finances appliquées au patrimoine La construction du budget de l’établissement MENESR SG Direction des affaires financières > 15 mars 2016.

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1 Finances appliquées au patrimoine La construction du budget de l’établissement MENESR SG Direction des affaires financières > 15 mars 2016

2 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 2 Quelques repères historiques L’ordonnance organique du 2 janvier 59 a introduit le concept d’un cadre budgétaire et d’une comptabilité budgétaire adaptée aux enjeux d’une politique d’investissement de l’Etat  Articulée avec la planification, avec les lois de programme ou les lois de programmation  Comptabilité spéciale des investissements : création d’outils budgétaires permettant de suivre : – les engagements de dépenses sur des tranches fonctionnelles (autorisations de programme pluriannuelles sans limitation de durée) – les ordres de dépenses données aux comptables publiques relatifs aux mandatements correspondant à la réalisation d’ engagements juridiques (crédits de paiement annuels) La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)  Transformation des autorisations de programme en autorisation d’engagement (AE)  L’engagement pluriannuel en AE est élargi à d’autres catégories de dépenses que les eules dépenses d’investissement  Les autorisations d’engagement non consommées en fin d’exercice sont annulées si elles ne sont pas reportées  Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des épenses pouvant être ordonancées ou payées (notion de comptabilité de caisse apparait) Le décret du 7 novembre 2012 : GBCP  Extension aux organismes de la comptabilité budgétaire en AE/CP (engagements pluriannuels, comptabilité de caisse)  Une maquette budgétaire GBCP qui intègre la pluriannualité

3 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 3 Evolution du contexte réglementaire : mise en œuvre de la gestion budgétaire et comptable publique Ce qui ne change pas L’a bonne articulation des projets immobiliers avec les différents cadres stratégiques de l’enseignement supérieur existants : CPER, contrats de site, opérations campus… La cohérence des projets immobiliers avec le schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) de l’établissements Vérifier la faisabilité technique et la soutenabilité financière des projets immobiliers (dossier d’expertise, …)

4 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 4 Evolution du contexte réglementaire Ce qui change La mise en œuvre d’une comptabilité budgétaire à compter du 1 er janvier 2016 en autorisation de paiement (AE) et de crédits de paiements (CP). L’amélioration de la gestion des établissements publics passe par le renforcement de la culture de pilotage et le développement de la programmation immobilière articulée avec une programmation budgétaire en AE/CP La gestion en AE et en CP permet de distinguer les moyens à mettre en œuvre pour assurer les missions de l’établissement, de ses capacités de financement.  Une programme pluriannuel d’investissement peut être présenté en AE dans une logique de moyen terme  La déclinaison annuelle trouve une traduction dans le budget de l’établissement en AE et en CP et est fonction du rythme d’avancement des opérations

5 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 5 Evolution du contexte réglementaire AE, CP Les AE servent à engager les dépenses permettant de réaliser les activités (finalité opérationnelle) et à fixer un plafond d’engagements (finalité budgétaire) sous contrainte d’enveloppes de CP. Les CP servent à fixer le plafond des paiements possibles, afin de garantir l’équilibre budgétaire sur un exercice (finalité budgétaire) et à payer les factures liées aux dépenses engagées (finalité opérationnelle).

6 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 6 Evolution du contexte réglementaire AE, CP Le pilotage du budget d’AE consiste notamment à : -suivre et analyser l’exécution, support de décision pour les responsables budgétaires ; -actualiser la programmation en fonction des activités de l’organisme ; -réallouer les AE et CP en conséquence (le cas échéant par un budget rectificatif) ; -constituer et piloter, le cas échéant, une réserve pour aléas de gestion ; -définir un calendrier de pilotage et de dialogue de gestion adapté aux contraintes opérationnelles et budgétaires.

7 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 7 Evolution du contexte réglementaire AE, CP Le pilotage des CP, en phase avec la gestion de la trésorerie, a pour objectif de fluidifier les paiements par une anticipation continue des besoins de CP. Le pilotage des CP consiste à : -anticiper les variations de besoins en CP le plus longtemps possible avant l'échéance, en tenant compte des variations de ressources (ressources propres et recettes externes) ; -éviter les ruptures de CP ; -informer les gestionnaires des tendances de l’exécution en CP ; -réduire le montant des demandes de reports en CP ; -améliorer la qualité des prévisions budgétaires.

8 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 8 Les outils budgétaires et la politique immobilière d’un établissement Le code de l’éducation prévoit la possibilité de créer un budget annexe immobilier, sur proposition du président ou directeur, par arrêté conjoint des ministres de tutelle et du ministre chargé du budget (article R719-62). Ce budget annexe est établi dans les mêmes conditions que celui des établissements bénéficiaires de la dévolution, pour les biens immobiliers dont l’établissement est propriétaire, pour les biens immobiliers mis à sa disposition ainsi que pour les équipements et prestations qui leur sont directement rattachés. Le suivi des projets immobiliers s’effectue également au travers des tableaux des opérations pluriannuelles et du tableau des opérations liées aux recettes fléchées.

9 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 9 Méthode de construction : phases et délais Une opération est définie pour modéliser des activités ou des projets qui constituent un ensemble cohérent dont le financement et/ou le suivi doivent être assurés distinctement. En fonction des besoins, l’opération peut être définie en dépense et/ou en recette. Une opération est limitée dans le temps et se caractérise par une date de début et une date de fin, dépendant du contexte opérationnel. De ce fait, l’opération est par essence pluriannuelle, son déroulement pouvant avoir lieu sur plusieurs exercices. La gestion budgétaire et comptable des opérations pluriannuelles nécessite de connaître précisément le montant total de chaque opération, même si sa ventilation par exercice est soumise à des évaluations et à des ajustements. Ce montant peut lui-même évoluer au cours du temps, en fonction de l’évolution du contexte opérationnel ou de l’évolution des financements. Une opération se déroulant sur plusieurs exercices doit néanmoins respecter les règles d’annualité budgétaire et d’indépendance des exercices.

10 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 10 Méthode de construction : phases et délais Exemple : la gestion financière de la construction d’un immeuble peut reposer sur la définition d’une opération permettant d’en assurer la planification et le suivi pluriannuel, tant en dépense qu’en recette. Un engagement juridique réalisé lors de l’année N peut donner lieu à des livraisons sur l’exercice N ou des exercices ultérieurs et à des factures qui peuvent être reçues sur l’exercice N ou au-delà

11 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 11 Méthode de construction : phases et délais La définition des opérations et leur éventuelle décomposition en niveaux hiérarchisés est du ressort de chaque établissement. La définition des opérations et leur éventuelle décomposition en niveaux hiérarchisés est du ressort de chaque établissement. La gestion budgétaire et comptable doit dans ce cas être assurée au niveau des éléments d’arborescence élémentaires.

12 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 12 Approche pluriannuelle/PPI Jusqu’à la fin de l’exercice 2015, l’annexe 6 relative aux tableaux des opérations pluriannuelles d’investissement (PPI) était une annexe obligatoire du dossier budgétaire. Cette annexe instituée par l’alinéa 2 de l’article R719-52 du code de l’éducation permettait de retracer dès le budget initial les opérations pluriannuelles ayant une incidence financière sur plusieurs exercices. Elle permettait au conseil d’administration d’être informé des engagements à honorer par l’établissement et du degré d’avancement des différents programmes d’investissement en cours et les opérations nouvelles. L’annexe devait faire l’objet d’un commentaire écrit à destination des administrateurs mettant en lumière les faits marquants de l’exercice. Elle était soumise au vote du conseil d‘administration lors du budget initial et, si nécessaire, lors de budgets rectificatifs (modifications substantielles de la programmation et/ou des modalités de financement).

13 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 13 Approche pluriannuelle/PPI Tableau 6-1 bis : PROGRAMME PLURIANNUEL D'INVESTISSEMENT - DOCUMENT DE TRAVAIL - BUDGET/DBM - exercice 20XX Libellé opérations nom de l'opération donné par l'établissement Total dont opération xxxxdont opération zzzzdont opération yyyy dont opération n année de lancement année du démarrage réel ou programmé de l'opération = 1er engagement financier Coût total initial de l'opération coût total prévisionnel de l'opération tout mode de financement confondu = prévision d'ouverture de crédits = engagements pluriannuels pris par l'établissement1 1 000 Réajustements éventuels 2 500 Coût actualisé, le cas échéant, de l'opération coût total prévisionnel actualisé de l'opération3 = 1+2 1 500 0000 Répartition des engagements prévisionnels de financements Totaldont opération xxxxdont opération zzzzdont opération yyyy dont opération n État Montant des subventions prévues par l'Etat ATTENTION : au budget de chaque exercice seuls les CP notifiés peuvent être ouverts 4 800 Crédits État Campus Montant des financements prévus au titre des opérations Campus5 0 Collectivités publiques Montant des subventions prévues par les collectivités locales (lettres, conventions ou documents justificatifs probants)6 400 Autres Autres ressources notifiées : dons, legs...7 200 Autofinancement CAF Montant de la CAF servant à financer l'opération8 100 Autofinancement FDR Montant du prélèvement sur fonds de roulement servant à financer l'opération9 0 0 Total des financements10 = 4+5+6+7+8+91 500 0000 Écart financement / coût le cas échéant, différentiel entre le coût actualisé de l'opération et le total des financements11 = 10-3 0 0 Suivi des engagements juridiques Totaldont opération xxxxdont opération zzzzdont opération yyyy dont opération n Montants cumulés des engagements juridiques pris < N Total des engagements juridiques annuels et pluriannuels pris par l'ordonnateur depuis le lancement de l'opération antérieurement à l'exercice en cours12 450 Reste à engager Total des engagements juridiques restant à engager13=3-12 1 050 0000 Nouveaux EJ pris en N Montant des nouveaux engagements juridiques pluri annuels pris par l'établissement durant l'exercice en cours (à honorer au titre de l'exercice en cours)14 300 Reste à engager en N+1 et suivants Total des engagements juridiques restant à engager en N+1 et suivants à ventiler par année15 = 15a+15b+15c+15d+15e 750 0000 A engager N+1 15a 100 A engager N+2 15b 150 A engager N+3 15c 100 A engager N+4 15d 200 A engager N+5 15e 200 Coût cumulé actualisé de la programmation des EJ Vérification que les EJ ne dépassent pas le coût total de l'opération16=12+14+15 1 500 Suivi des dépenses Totaldont opération xxxxdont opération zzzzdont opération yyyy dont opération n exercices antérieurs - réalisé somme des dépenses prises en charge et payées au titre des exercices écoulés17 300 exercice en cours - à réaliser programmation budgétaire sur l'exercice n uniquement pour les opérations en cours = somme de ce qu'il reste à prendre en charge par rapport au coût total de l'opération18 100 exerices ultérieurs - à réaliser programmation budgétaire sur exercices n+x uniquement pour les opérations en cours = somme de ce qu'il reste à prendre en charge par rapport au coût total de l'opération 19= 19a+19b+19c+19d+19e 0 A réaliser N+1 19a 100 A réaliser N+2 19b 150 A réaliser N+3 19c 100 A réaliser N+4 19d 200 A réaliser N+5 19e 200 Total des dépenses20=17+18+1900 0000 Suivi des recettes réalisées Totaldont opération xxxxdont opération zzzzdont opération yyyy dont opération n État Montant des ordres de recettes émis par l'ordonnateur depuis le lancement de l'opération au titre des subventions notifiées par l'état c'est-à-dire des notifications de CP effectuées par l'état21 250 Crédits État Campus Montant des ordres de recettes émis par l'ordonnateur depuis le lancement de l'opération au titre des opérations Campus reçues sur appels à projets22 0 Collectivités publiques Montant des ordres de recettes émis par l'ordonnateur depuis le lancement de l'opération au titre des subventions notifiées par les collectivités publiques23 100 Autres Montant des ordres de recettes émis par l'ordonnateur depuis le lancement de l'opération au titre des autres financements reçues24 0 0 Autofinancement CAF Montant de l'autofinancement effectivement consommé pour réaliser l'opération25 0 0 Autofinancement FDR Montant de l'autofinancement effectivement consommé pour réaliser l'opération26 0 Total des recettes réalisées titres de recettes émis depuis le lancement de l'opération27=21+22+23+24+25+26 3500 0000 Total des recettes attendues en n 28 0 Total des recettes attendues en n+x29=10-27-281 1500 0000

14 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 14 Approche pluriannuelle/PPI A compter du 1 er janvier 2016, deux tableaux permettent de suivre les opérations pluriannuelles, notamment d’investissements : - le tableau 9 des opérations pluriannuelles soumis au vote du conseil d’administration, - le tableau 10 détaillant les opérations pluriannuelles et la programmation présenté pour information au conseil d’administration. Le tableau des opérations pluriannuelles n'a pas pour objet de recenser l'ensemble des engagements juridiques pluriannuels mais uniquement les opérations. On entend par opération le support qui permet de matérialiser les dépenses et potentiellement les recettes directement rattachables à un projet donné. Les opérations peuvent être budgétaires ou non budgétaires (opérations pour comptes de tiers par exemple) et alimentent un axe décisionnel (celui des opérations) indépendant de celui des natures budgétaires, des destinations budgétaires ou du plan de compte de comptabilité générale.

15 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 15 Approche pluriannuelle/PPI La définition des opérations est à la discrétion de l'organisme. Elles sont définies pour modéliser des activités ou projets qui constituent des ensembles cohérents qui doivent être financés et suivis distinctement. Ainsi l'axe opérations peut être utilisé pour tout type d'opération nécessitant un suivi spécifique sans considération de l'enveloppe. Si le plus souvent le tableau des opérations pluriannuelles sera utilisé pour piloter des opérations d'investissement, rien n'empêche d'imaginer une opération sur plusieurs enveloppes permettant de suivre une réalisation globale sur plusieurs exercices (exemple remise en état d'un bâtiment d'un organisme que l'on souhaite conduire sur plusieurs exercices compte tenu des contraintes budgétaires). La présentation des opérations dans le tableau des opérations pluriannuelles permettra de séparer les opérations ou groupements d'opérations selon les enveloppes pour faciliter la lecture ou selon des thématiques propres à l'organisme par exemple. La note de l'ordonnateur peut évidemment utilement compléter le tableau.

16 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 16 Approche pluriannuelle/PPI Le tableau des opérations pluriannuelles a donc pour objet de retracer toutes les dépenses et les recettes (potentiellement) pour des opérations données pour lesquelles les objets de gestion (engagements juridiques, services faits, demandes de paiement) porteront un code opération. Parmi toutes ces opérations, certaines seront peut-être également suivies comme opérations sur recettes fléchées. Il peut ainsi arriver, si toutes les opérations pluriannuelles sont fléchées, que le tableau des opérations pluriannuelles et le tableau des recettes fléchées concordent.

17 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 17 Dialogue de gestion Les projets immobiliers en cohérence avec les différents déclinaisons des politiques immobilières nationales et locales doivent au sein de l’établissement être structurés par la direction du patrimoine en lien avec les services dont dépendent les ressources qui seront mobilisées (RH, DAF, agence comptable, service des marchés). Ces projets immobiliers doivent être portés politiquement par l’établissement auprès de la tutelle (les services du MENESR et les services du Rectorat (CBA et IRE)). Dans le cadre de la gestion budgétaire et comptable, les opérations peuvent donner lieu à trois modalités de suivi. 1/ un suivi simple de l’exécution des dépenses et/ou des recettes (dans l’objectif de réaliser des analyses de l’exécution de certains projets (suivi des actes de gestion : SF, paiements …) ou cas des recettes fléchées retracées dans des tableaux spécifiques) ;

18 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 18 Dialogue de gestion 2/ une budgétisation spécifique des dépenses et des recettes (cas de projets d’investissement par exemple). Afin de respecter le principe d’annualité du budget, les opérations pluriannuelles doivent donner lieu à une élaboration budgétaire par exercice (réactualisation a minima à chaque BI). 3/ les opérations peuvent également donner lieu à une programmation détaillée pluriannuelle des dépenses et éventuellement des recettes afin d’en piloter finement l’exécution et de s’assurer de la soutenabilité budgétaire. La programmation en AE, CP et recettes permet de planifier à une échelle pluriannuelle mais également infra annuelle les ressources et les dépenses de l’organisme.

19 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 19 Dialogue de gestion La programmation a un double objectif : -contribuer à l’élaboration budgétaire par la prise en compte des opérations menées par le service en charge du patrimoine dans une perspective pluriannuelle (PPI), annuelle (Budget initial) ou infra annuelle (budget rectificatif) ; -responsabiliser les acteurs et instaurer un dialogue de gestion entre les responsables budgétaires et les responsables «métiers» afin d’assurer un pilotage de la gestion plus efficient et conforme à la stratégie de l’établissement. -La reprogrammation infra annuelle permet d’actualiser la programmation au fur et à mesure de l’exécution pour anticiper les écarts budgétaires et les prendre en compte éventuellement dans un budget rectificatif. -Le suivi de l'exécution en regard de la programmation est alors la base du dialogue de gestion entre les responsables budgétaires et les entités opérationnelles

20 GBCP adapté pour les opérateurs de l’ESR en 2016 > 1 er avril 2015 Page 20 Dialogue de gestion Cas des reports Lorsque des AE ou CP programmés sur un exercice ne peuvent être consommés (re- planification opérationnelle de l’opération ou des marchés associés, par exemple), les AE ou CP correspondants doivent être reprogrammés. De manière analogue, si de nouvelles dépenses sont identifiées sur l’opération, une reprogrammation des AE ou CP doit être opérée. Les crédits (AE ou CP) correspondants étant reprogrammés sur l’année suivante et donc intégrés au budget initial du nouvel exercice, il n’y a pas lieu de procéder à des reports. Toutefois, les AE non engagées en fin d’exercice N ou les CP n’ayant pas donné lieu à paiement en fin d’exercice N, suite au vote du dernier budget rectificatif N et du budget initial N+1, peuvent donner lieu à reports, dans la mesure où ces AE ou CP sont nécessaires sur l’exercice suivant pour exécuter les dépenses prévues. Pour les EPSCP, le report peut être réalisé par l’ordonnateur, cette décision donnant lieu à un budget rectificatif approuvé à l’occasion de la prochaine réunion du conseil d’administration. Cette règle particulière de report est applicable, pour les EPSCP, aux programmes pluriannuels d’investissement, contrats de recherche, d’enseignement, ou de formation continue pluriannuels.

21 Equipe d’accompagnement GBCP du MENESR 1, rue Descartes 75231 Paris cedex 05 equipegbcp.dafb@education.gouv.fr