+ Concurrence et régulation des contrats de partenariat Frederic Blanc-Brude PPPMasterClass.

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1 + Concurrence et régulation des contrats de partenariat Frederic Blanc-Brude PPPMasterClass

2 + Objectifs du Cours Faire le lien entre théorie et réalité des contrats public-privé Comprendre le lien entre transfert du risque et concurrence dans les contrats de partenariat Comprendre les enjeux de la régulation des contrats longs avec de fortes asymétries informationnelles

3 + Plan Retour sur quelques notions théoriques Cas pratique: le coût de construction des routes en Europe Concurrence et profits dans les PPPs Faut-il créer une agence de régulation des contrats de partenariat? Conclusions

4 + La théorie de lagence Un outils pour comprendre les PPPs

5 + La théorie de lagence Les parties publiques et privées sont dans une relation ditedagence Le principal (le secteur public) choisit de déléguer laccomplissement de certaines taches à un agent (une entreprise ou un groupe dentreprises) Il existe des agents de différents types (± efficients) Le contrat qui lient les parties est toujours incomplets Il est difficile et coûteux décrire des contrats très détaillés Il existe toujours une zone grise ou une marge de manœuvre entre ce que souhaite le principal et ce que fait lagent 4 notions théoriques utiles

6 + La théorie de lagence Linformation disponible sur certains aspects (les coûts et les risques) du contrat est en partie privée ou asymétrique sélection adverse : laquelle parmi les agents disponibles est une bonne entreprise (une entreprise efficiente)? hasard moral : comment savoir si lagent fait de son mieux pour minimiser les coûts et les risques? (puisque le principal ne peux pas observer le comportement de lagent) Le futur est incertain Le contrat doit donc essayer de spécifier qui, de lagent ou du principal, est responsable pour tel ou tel risque. 4 notions théoriques utiles

7 + La théorie de lagence La spécialisation de lagent est la première justification de la délégation, mais cest aussi la source dasymétrie informationnelles Cette information privée est une source de bénéfices privés Le transfert de risques vers lagent permet de linciter a être performant Mais accroît aussi lasymétrie informationnelle entre principal et agent Plus les contrats sont détaillés plus ils coutent cher et sont difficiles à écrire Tout ce qui échappe au contrat est une source de manipulation des bénéfices de la relation par une des parties Déléguer laccomplissement dune tache est une source de bénéfices Mais les intérêts du principal et de lagent peuvent diverger Lagent cherche a créer une rente Délégation (agence) Limites contractuelles Information privée Risques Des mécanismes qui se renforcent mutuellement

8 + La théorie de lagence Une fuite deau! Il existe de bon et de mauvais plombiers mais nous ne savons pas lesquels sont bons (efficaces) et lesquels sont mauvais Si le mauvais plombier répare la fuite, le problème recommence lannée suivante Si le bon plombier fait le travail, il ny a (probablement) pas de fuite pendant 5 ans Avec un contrat standard (E100), les bons plombiers ont intérêt à imiter les mauvais pour pouvoir revenir tous les ans et le coût total de réparation sur 5 ans est élevé = E500 Proposons un contrat à risque grâce auquel un plombier sengage à revenir réparer gratuitement pendant 5 ans si la fuite recommence Avec ce contrat, seuls les bons plombiers acceptent de réparer la fuite… (lusage de ce type de contrat permet de révéler le type du plombier) … mais pas pour le même prix Prime de risque La rente du bon plombier (le plombier efficient) Seule la concurrence entre bons plombiers peut réduire cette rente Cest un exemple très simple: il ny a pas de difficultés pour écrire le contrat. Mais on pourrait discuter de la définition du type de fuite pour lesquelles le bon plombier accepte dêtre responsable … etc. Choisir le bon type dagent grâce au transfert de risque: lexemple du bon et du mauvais plombier Sil existe un seul « bon » plombier, sa facture avec le contrat numéro 2 est de E499

9 + Cas Pratique Le coût de construction des routes en Europe

10 + Cas pratique Etude des coûts de construction dans les projets de routes et dautoroutes en Europe Base de données unique de coûts de construction unitaires 15 ans de projets routiers financés par le BEI (1990-2005) et évalués suivant une méthodologie constante et rigoureuse Coûts de construction en Meuros/km (Euros Constants) Le coût de construction des routes en Europe

11 + Cas pratique Méthode: régression statistique OLS Les coûts unitaires ex ante (estimation à la signature du contrat) sont systématiquement plus élevés dans les PPPs 24% en moyenne Intervalle: 10-40% Le coût de construction des routes en Europe Pourquoi le coût de construction dun PPP serait-il systématiquement plus élevé que celui prévu ex ante en MOP?

12 + Cas pratique Contrat de construction clé-en-main à prix fixe Prime de Risque? Trop de contrats signés en même temps Trop gros contrats qui saturent le marché Mise en œuvre coûteuse des PPPs? Peu dentreprises en Europe peuvent faires des PPPs et il y a beaucoup de projets Concurrence? Investissement en début de période pour limiter les coûts futurs Investissement dans le cycle de vie? sur-profits pendant la période de construction récupération des coûts de transaction Une rente? Pourquoi y a-t-il un différence de coût ex ante de 24% en moyenne?

13 + Cas pratique Comparaison des coûts ex post et ex ante en MEuros/km pour une section dautoroute neuve à 4 voies, sans pont, ni tunnel et en rase campagne

14 + Cas pratique Le risque de construction en PPP est-il le même quen MOP? Donc, dans la relation contractuelle qui transfert le risque de construction au partenaire privé, le principal (la personne publique) ne connaît pas le risque effectivement encouru par lagent (la personne privée). Le transfert du risque change sa nature

15 + Cas pratique A Comparison of Construction Contract Prices for Traditionally Procured Roads and Public-Private Partnerships Frederic Blanc-Brude, Timo Välilä & Hugh Goldsmith Review of Industrial Organization, Vol. 35, No. 1-2, 2009. & Banque Europeenne dInvestissement (EFR 06/01) Référence

16 + Concurrence & profits Risques et asymétrie

17 + Un probleme dagence On dit que le risque est « endogène » au contrat Le risque est fonction de qui est « à risque » Cette information est asymétrique: seul lagent connaît son risque Au même titre que seul le « bon » plombier sait quel risque il prend en acceptant le transfert de risque Sélection adverse et hasard moral dans les PPPs La partie publique ne sait jamais quel sont ni les coûts, ni les risques, ni les marges de la partie privée une fois le contrat attribué. Le seul point de repère est le PSC ou lévaluation préalable qui estime le coût du mouvais plombier (ou celui du bon plombier imitant le mauvais) Le coût du transfert du risque dans un PPP est donc sans doute multiple: prime de risque + rente informationnelle du « bon » agent Quel mécanisme permet de minimiser cette rente? Sélection adverse et hasard moral dans les PPPs

18 + La concurrence pour le contrat La concurrence est plus limitée dans les PPPs quen MOP Etudes de la Cour des Comptes britannique (NAO) Une compétition PFI sur trois nattire que deux offres Récente condamnations pour collusion dans le BTP au RU 2009, 103 entreprises de BTP on été punies pour ententes Exemple: les écoles PFI Blanc-Brude & Jensen 2010 PSC ou évaluation préalables sont-ils des indicateurs de la « capacité de paiement » de la personne publique? Les entreprises connaissent la valeur du PSC/ le résultat de létude préalable et donc le seuil dacceptabilité de leur prix On a constate au RU que les prix ont tendance a être juste en dessous de ce seuil Il y a-t-il assez de « bons plombiers » en ville? HHI*C5C10Active FirmsContracts MOP0.04137%52%130508 PFI0.11765%87%28283 *Herfindahl-Hirschman Index

19 + La rentabilité des contrats de partenariat TIR Le coût moyen pondéré du capital est de 7.4% Marges: Développeur et sous-traitants sont souvent une seule et même entreprise Construction Etude sur les routes suggère des marges supérieures à la moyenne en MOP Exploitation Rapport de la Cour des Comptes sur les prisons Que sait-on de la profitabilité des PPPs? IRR Calculations Rotherham School PFI Uses of Funds121,946 Equity Subscription (including Subordinated Debt)11,112 Equity (inc Sub Debt) as % of Total External Funding10.00% Pure Equity (exc Sub Debt) as % of Total Funding0.0009% RealNominal Pre-finance, Pre-tax Project IRR4.27%7.16% Pre-finance Post-tax Project IRR4.06%6.95% Senior Debt IRR6.61% Subordinated Debt IRR9.75%12.49% Blended Equity IRR11.76%14.56%

20 + Les risques: fonds propres HSBC Infrastructure Investment Company Ltd HICL was launched on 29 March 2006 when it listed on the London Stock Exchange, in the process becoming the first infrastructure investment company to list on the LSE. It gave investors access to an initial portfolio of 15 infrastructure projects which had been developed and managed through their construction phase by the primary infrastructure team at HSBC Specialist Investments Limited. All projects in the initial portfolio were long-term concessions based on public sector or government-backed revenues and 'availability' - based rather than dependent on usage for revenue. The portfolio now comprises 34 investments and is valued at £563.3m Its assets are predominantly operational. HICL is headquartered in Guernsey. http://www.hicl.hsbc.com/hicl/portfolio HICL was launched on 29 March 2006 when it listed on the London Stock Exchange, in the process becoming the first infrastructure investment company to list on the LSE. It gave investors access to an initial portfolio of 15 infrastructure projects which had been developed and managed through their construction phase by the primary infrastructure team at HSBC Specialist Investments Limited. All projects in the initial portfolio were long-term concessions based on public sector or government-backed revenues and 'availability' - based rather than dependent on usage for revenue. The portfolio now comprises 34 investments and is valued at £563.3m Its assets are predominantly operational. HICL is headquartered in Guernsey. http://www.hicl.hsbc.com/hicl/portfolio Depuis 2006, HICL paye 7- 8% de dividendes annuels + appréciation du capital (100 117 pence par action depuis émission du titre)

21 + Pourquoi se soucier du taux de profit des CPs? Le profit nest pas le problème en tant que tel Cest la source du financement qui fait la différence: Les CPs sont financés avec de largent public … ou bien par les usagers La partie privée du CP doit réaliser un profit « raisonnable » toute « rente » au-delà de ce taux de profit, cest: soit des fonds publics qui pourraient être utilisés pour dautres projets ou services publics soit des prélèvements obligatoires qui pourrait être évités Si la profitabilité des operateurs (agents) reste inconnue pour la personne publique (principal), ce dernier ne peux quespérer quil y avait assez de concurrence au moment de lappel doffre.

22 + La régulation économique La recherche dun équilibre financier entre operateurs et intérêt public

23 + Le rôle de la régulation économique Reforme du secteur de leau en 1989 600,000 km de canalisations, plusieurs centaines de kilomètres ont plus de 100 ans dâge Seulement 30% de consommateurs ont des compteurs 22 monopoles privés locaux (régionaux) crées Agence de régulation indépendante (OFWAT) Protection du consommateur et qualité de service Continuité de service Le financement doit être viable Promouvoir la concurrence À la marge pour les grands consommateurs Concurrence par comparaison ou « benchmarking » Modèle de régulations économique dit « RPI-X »: inflation – gains defficiences Tous les 5 ans, les 22 entreprises doivent contribuer des données extrêmement détaillées sur leur fonctionnement à Ofwat Utilisation de modèles économétriques pour établir les points de comparaison « benchmarks » Transparence: toutes les délibérations sont publiées Lexemple des agences de régulation des « monopoles naturels » au Royaume Uni

24 + Le rôle de la régulation économique Limpact de la régulation économique sur la facture deau moyenne en Angleterre depuis 20 ans: GBP100 déconomie par an pour lusager

25 + Le rôle de la régulation économique OFWAT impose un réduction de la facture moyenne de £3 dici à 2015 (en termes réels) Les entreprises avaient demandé une augmentation de £31 en moyenne Elles doivent mener un programme dinvestissement de £22bn au total sur les 5 années en question pour répondre a leur mission de service public + mise en œuvre de la Directive cadre EU sur leau Coût de capital régulé: 4.5% après impôt (TIR capital) Rémunération des fonds propres 7.1% (TIR fonds propres) Au final, une seule entreprise (sur 22) na pas accepté les tarifs fixés par Ofwat en 2009 Bristol Water a fait appel à la commission de concurrence (Competition Commission) et a obtenu un révision partielle à la hausse de ses tarifs du fait de ses circonstances particulières (qualité de leau a traiter) Periodic Review « PR09 »: la renégociation des tarifs de leau de pour la période 2010-2015

26 + Régulation et contrats de partenariat Peut-on améliorer lefficience économique dun contrat de partenariat sur 30 ans? Ofwat a contribué à 20% de gains defficience en 20 ans dans le secteur de leau au Royaume Uni Si on estime possible de réaliser entre 5 et 20% de gains defficience sur les 30 prochaines années dans des projets de type PFI, alors le contribuable britannique pourrait économiser entre GBP5Mds et GBP22Mds sur les GBP235Mds que le secteur public sest déjà engagé à verser dans le cadre des contrats existants. Créer un régulateur coûterait entre GBP20 et 50m par an Quelles objections? Cela augmenterait le risque des investisseurs et le coût du capital Cela diminuerait le nombre dentreprises intéressées et donc la concurrence Faut-il créer un régulateur pour les contrats PFI?

27 + Conclusions De la survie politique des contrats de partenariat

28 + Conclusions Deux modèles de régulation des contrats public-prives Régulation par contrat (la DSP a la française) Régulation « économique » par agence (modèle des monopoles privatisés en Angleterre: eau & énergie) Pour le PFI, le gouvernement britannique avait dès lorigine fait le choix de la régulation par contrat Aujourdhui, la combinaison de contraintes budgétaires publiques accrues, de difficultés de financement par le secteur bancaire ou les marchés des capitaux et de limpression croissante que les PPPS coûtent cher met la stabilité du secteur en danger au Royaume Uni… Les contrats de partenariats finiront aussi par passer de « mode » Il demeure que les parties (surtout la partie publique) à ces contrats se sont engagées sur 30 ans. Il importe de développer un mode de gestion des CP dans la longue durée, dans la confiance et dans la transparence Peut-être nest il pas nécessaire de créer un régulateur comme Ofwat, mais il est indispensable pour toutes les parties prenantes de mieux réduire les asymétries informationnelles: cest la condition de survie politique des contrats de partenariat! Un contexte régulatoire appelé à évoluer

29 + Préparation de la 1ère visite Southwark Solid Waste PFI South East London Combined Heat & Power

30 + Première Visite Southwark Solid Waste PFI

31 + Première Visite Southwark Solid Waste PFI Contrat PFI signé en 2008 pour 25 ans et dune valeur de GBP665m La municipalité de Southwark a reçu GBP34.5m de subventions en Janvier 2005 pour développer un PPP dans le domaine du traitement des déchets. Objectif de 50% de recyclage dici 2020/21 8 Septembre 2009, le projet de Veolia Environmental Services a été approuvé par le conseil municipal. Lusine de traitement de Old Kent Road 87,500 tonnes/an de capacité de traitement (biologique/mécanique) 85,000 tonnes/an de capacité de tri des déchets Centre de recyclage des déchets ménagers

32 + Première Visite (Suite) South East London Combined Heat and Power

33 + Première Visite Questions à poser pendant la visite Discussion en classe

34 + Première Visite Questions à poser pendant la visite Combien dentreprises ont essayé de gagner ce contrat? Le coût du projet a-t-il été renégocié pendant le dialogue compétitif? Pourquoi y a-t-il eu un délai entre signature du contrat et accord du conseil municipal? Quelle liberté avez-vous eu dans les choix technologiques? Quels sont les risques encourus pour la partenaire privé? Y a-t-il une part de risque commercial?

35 + Contact Ce cours a été préparé par Frédéric Blanc-Brude Research Fellow à Kings College London Directeur de Infrastructure Economics Ltd frederic@infrastructureeconomics.org Tel: +44 208 123 0252 Fax: +44 207 112 1774 http://www.infrastructureeconomics.org