Module 1.2 Pourquoi réformer un système de GFP? Pourquoi établir un séquençage ? Problématique des réformes budgétaires Unité 1. Présentation de la problématique.

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1 Module 1.2 Pourquoi réformer un système de GFP? Pourquoi établir un séquençage ? Problématique des réformes budgétaires Unité 1. Présentation de la problématique

2 Module 1.1. Objectifs de la GFP et approches budgétaires Module 1.2. Pourquoi réformer les systèmes de GFP? Pourquoi établir un séquençage? Module 1.3. Le point de départ : évaluer les systèmes de GFP Module 1.4. Conditions pour le succès des réformes Jour 1: Approches pour une réforme de la GFP 2

3 Après une brève présentation des objectifs d’une réforme, ce module présente les notions de « bases » (ou fonctions essentielles) d’un système budgétaire et examine les questions liées au « séquençage » (détermination des étapes) d’une réforme budgétaire Module 1.2. Pourquoi réformer les systèmes de GFP? Pourquoi établir un séquençage? Objectifs du module

4 Pourquoi réformer? Pourquoi un séquençage Les bases (ou fonctions essentielles) de la GFP L’approche par plateformes Comment traiter les réformes trop sophistiquées pour le contexte du pays Module 1.2. Points examinés

5 Pourquoi réformer un système budgétaire? Réformer un système de gestion des finances publiques vise à améliorer la performance de ce système, C’est à dire à le renforcer selon les objectifs de la GFP à chaque étape du cycle de la GFP Améliorer la performance d’un système de GFP nécessite en général la combinaison de trois approches : (i) renforcer; (ii) améliorer; (iii) réformer L’importance relative accordée à chacune de ces approches dépend du contexte du pays 5

6 6 Combiner : (i) renforcer ; (ii) améliorer ; (iii) réformer Renforcer l'existant Formation Introduction d'outils Améliorer Améliorer les manuels, systèmes et procédures Formation Réformer Changer lois, règlements, procédures Changer les dispositions organisationnelles Mettre en place les structures de gestion de la réforme

7 Pourquoi réformer? Pourquoi un séquençage Les bases (ou fonctions essentielles) de la GFP L’approche par plateformes Comment traiter les réformes trop sophistiquées pour le contexte du pays Module 1.2. Points examinés

8 Pourquoi un séquençage des réformes? (1) L'expérience des pays développés montre qu'une réforme budgétaire demande du temps –Plus de 5 ans pour une reforme comptable au Royaume Uni –En France »Préparation de la LOLF vers 1999 »Vote de la LOLF 2001 »Mise en place de la LOLF: Budget 2006 L'expérience montre que l’introduction prématurée d’instruments sophistiqués dans les PVD et les pays en transition n'est pas concluante

9 Pourquoi un séquençage des réformes? (2) Un système budgétaire est influencé par des facteurs culturels et politiques, les infléchir demande du temps. La réforme est un processus continu et permanent. Un processus d'apprentissage par l'expérience est indispensable (Il n'existe pas de recette magique !) –Corriger les erreurs, –S'adapter aux changements –Progresser pas à pas 9

10 Pourquoi réformer? Pourquoi un séquençage Les bases (ou fonctions essentielles) de la GFP L’approche par plateformes Comment traiter les réformes trop sophistiquées pour le contexte du pays Module 1.2. Points examinés

11 Allen Schick: les bases d'abord! En 1998, Schick réagit contre les tentatives d'exportation du modèle néo-zélandais vers les pays en développement. Il recommande d'assainir les bases en premier lieu plutôt que de "jouer à saute-mouton". Les bases ont aussi été appelées récemment “core fonctions” –fonctions essentielles 11 Schick, Allen. 1998. “Why Most Developing Countries Should Not Try New. Zealand Reforms.” The World Bank Research Observer

12 Banque mondiale. Manuel de gestion des dépenses publiques

13 Orientations pour le développement des contrôles internes Dans le même esprit A. Shick distingue trois étapes dans le développement des régimes de contrôle: 1 ère étape: Contrôles de tierce partie (ministère des finances) externes au ministères dépensiers 2 ème étape: Contrôle internes aux ministères dépensiers 3 ème étape: Responsabilisation des gestionnaires Il estime nécessaire de suivre ces étapes pour développer une culture budgétaire Mais les contrôles de tierce partie (1ère étape) doivent être justes et réalistes pour constituer une base de départ solide 13

14 Quels sont les objectifs et dimensions assignés aux bases? Rendre compte aux citoyens, être à l'écoute Rôle du Parlement dans les sociétés démocratiques Procédures en bonne et du forme (probité, régularité) Discipline budgétaire globale Allocation des ressources et politique fiscale conforme aux objectifs Fourniture de services publics & administration fiscale efficientes ?

15 Comment définir les bases ? Appelées aussi “core fonctions” –fonctions essentielles Définitions liées à la hiérarchie entre les objectifs de la GFP, indiquée dans le module 1.1 Définitions proposées : Ensemble de fonctions nécessaires pour assurer l’opérationnalité des autres fonctions de manière durable sans absorber un niveau excessif de ressources Fonctions visant à assurer la discipline budgétaire (probité, régularité –financial compliance). En tenant compte au moins dans une deuxième étape, de la dimension « crédibilité du budget » au sens du PEFA (c’est-à- dire budget exécuté selon les prévisions initiales) o la crédibilité du budget nécessite un certain degré de discipline budgétaire globale (respect des équilibres macro-économiques)

16 Exemples de fonctions basiques Classification administrative et par nature économique (compatible avec GFS/SFP) des dépenses Degré d’exhaustivité du budget satisfaisant Immatriculation des contribuables Suivi financier du budget régulier base caisse et engagement Registre d’actifs physiques pour les actifs « à risque » (ex. véhicules, ordinateurs) Comptes de fin d’année/loi de règlement de l’année n-1 transmis au Parlement au plus tard avec le projet de budget de l’année n+1

17 "Les bases d'abord« : Faut-il nuancer l'approche ? On part rarement de ‘zéro Des réformes "avancées" peuvent être déjà en place, même si tous les éléments de base ne sont pas tous en place Les systèmes peuvent comprendre des éléments de robustesse et d'autres de faiblesse. Faut-il attendre d'avoir 100% des "bases"? Les réformes doivent être attractives dès le départ Les contrôles centraux ne sont pas la panacée Risques d'hypercentralisation et de corruption des contrôleurs. Schick souligne d’ailleurs que les contrôles centraux doivent être loyaux Les ministères sectoriels doivent être impliqués dans les réformes. On ne peut se contenter de les contrôler 17

18 Pourquoi réformer? Pourquoi un séquençage Les bases (ou fonctions essentielles) de la GFP L’approche par plateformes Comment traiter les réformes trop sophistiquées pour le contexte du pays Module 1.2. Points examinés

19 L'approche par plateformes La plateforme: Un ensemble cohérent de mesures permettant de réaliser une ensemble d'améliorations réalistes dans la gestion des finances publiques. La stratégie de réforme comprend un séquence de plateformes Chaque plateforme permet de jeter les bases pour la plateforme suivante. Cf. Peter Brooke. Rapport pour PEFA et DFID briefing paper juillet 2005 19

20 Exemple 20

21 Les limites de l'approche par plateforme A été mise en œuvre au Cambodge, au Kenya, … Encore trop tôt pour juger (?), mais l'approche est quelquefois reste complexe D’après Allen Accent insuffisant sur les contraintes institutionnelles, sous-estimation des résistances Surcharge d'activités. Au Cambodge: la plateforme 1 comprenait 27 activités, 250 actions spécifiques Horizon temporel irréaliste, etablisseme nt des priorités médiocre Micro-management 21

22 L’approche par plateformes : Eviter le schématisme, rester simple Une suite de plateformes comportera inévitablement des chevauchements Il faut tenir compte de l'existant qui peut être plus "avancé" Il faut consolider les "plateformes" précédentes La première "plateforme" (les bases+?) peut être définie, peut être aussi la deuxième, mais au-delà ?? 22

23 Pourquoi réformer? Pourquoi un séquençage Les bases (ou fonctions essentielles) de la GFP L’approche par plateformes Comment traiter les réformes trop sophistiquées pour le contexte du pays Module 1.2. Points examinés

24 Comme discuté dans le module 1.4, beaucoup de pays en développement mettent en place des réformes « sophistiquées » alors que les bases (ou fonctions essentielles) ne sont que très partiellement en place Ex. CDMT, budget-programme, comptabilité d’exercice (accrual accounting), etc. Mettre en place ce type de réforme va à l’encontre de l’ordre logique défini dans ce module, mais les écarter peut être difficile Pressions des bailleurs pour poursuivre les réformes sophistiquées Volonté interne de démontrer que le pays se modernise et est capable de mener à bien des réformes complexes, etc. Le dilemne

25 La priorité au renforcement des bases doit être respectée, mais si les réformes « sophistiquées » ne peuvent être remises en cause, il conviendra de: o veiller à inclure dans le programme de réforme les mesures basiques et les pré-conditions nécessaires pour rendre efficace ces mesures de réforme « sophistiquées » – Cf. les priorités définies par domaine de la GFP dans les modules du jour 2 –Exemple: introduire la comptabilité matière (assets registers) si le pays veut développer la comptabilité d’exercice (accrual accounting) o Redimensionner certaines mesures de réforme « sophistiquées » en en limitant les ambitions –Ex., un budget-programme peut dans une première étape être limité à un document pour information Comment traiter de telles situations?

26 Message clef Une réforme budgétaire comprend en général une série d’étapes. Lors de la première phase de la réforme la plus grande attention doit être portées aux bases d’un système budgétaire c’est- à-dire au fonctions assurant la discipline budgétaire