L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération

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1 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération
Cours du Prof. Andreas Ladner, Idheap Fédéralisme et gouvernance multi niveaux L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes

2 Introduction Objectifs de la politique extérieure du Canton de Vaud
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Introduction Objectifs de la politique extérieure du Canton de Vaud 1ère partie: Collaborations intercantonales du point de vue du Canton de Vaud 2ème partie: Affaires fédérales: le lobbying du Canton de Vaud à Berne Conclusion et discussion : Succès et limites de l’action du Canton tant sur la scène intercantonale que fédérale Remercier pour l’invitation 3 mots sur CV Rôle de l’OAE en 3 mots: aspects institutionnels et vision gouvernementale des collaborations intercantonales, développement du fédéralisme et lobbying à Berne. Préciser que ni le transfrontalier ni le rôle des cantons en politique extérieure ne sera évoqué :ne seront traitées que les affaires de politique intérieure suisse Attention: Les relations intercantonales et avec la Confédération seront analysées du point de vue du Canton de Vaud. Les intérêts du Canton de Vaud ne sont souvent pas les mêmes que ceux d’Appenzell par exemple. Un petit travail de groupe par partie, un sur le rôle des Conférences intercantonales dans le contexte de l’inauguration de la Maison des cantons, L’autre sur les vecteurs de lobbying à disposition des gouvernements cantonaux en prenant l’exemple concret du projet de réforme du financement des caisses de pensions publiques

3 Objectifs de la politique extérieure du Canton de Vaud
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Introduction Objectifs de la politique extérieure du Canton de Vaud

4 Objectifs de la politique extérieure du Canton de Vaud
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Objectifs de la politique extérieure du Canton de Vaud Assurer le rayonnement du canton de Vaud, soit faire entendre sa voix auprès des autres cantons, de la Confédération et des régions voisines Défendre les intérêts du canton pour assurer le maintien de la qualité de vie et de la compétitivité du Canton et de la Métropole lémanique Défendre les intérêts du Canton pour lui permettre de conserver une marge de manœuvre aussi étendue que possible Participer au développement d’un fédéralisme vivant et préservant les principes d’autonomie dans la solidarité confédérale. Distribuer le Rapport annuel du CE sur les affaires extérieures et se référer à l’introduction Il est incontestable que les relations extérieures ont gagné en importance au cours ces dernières années. Les décisions prises par les organismes intercantonaux, les autorités fédérales, de même que l’Union européenne, impactent en effet de plus en plus directement l’activité de notre canton.

5 Collaborations intercantonales du point de vue du Canton de Vaud
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes 1ère partie Collaborations intercantonales du point de vue du Canton de Vaud Les cantons doivent imaginer des solutions et de nouvelles formes de collaborations afin d’assurer la prospérité de leurs citoyennes et citoyens, que ce soit par exemple dans le domaine de la formation, de la santé, de la promotion économique, des transports, de l’aménagement du territoire ou encore des infrastructures. Dans le domaine de la santé, on citera la Convention intercantonale relative à la médecine hautement spécialisée (CIMHS), qui réalise une concentration et une répartition de certaines prestations très spécifiques entre les hôpitaux suisses, pour des raisons d’efficience mais également de qualité de soins. Sur le plan national, le concordat HarmoS, ratifié par le Grand Conseil en avril 2008, harmonise pour la première fois au niveau suisse la durée des degrés d'enseignement, leurs principaux objectifs et le passage de l'un à l'autre. C’est dans cet état d’esprit que les cantons doivent continuer de travailler. Et le Canton de Vaud doit jouer un rôle de moteur dans la région de la Suisse occidentale. Mais on observe également que ce besoin d’imaginer de nouvelles collaborations entre en conflit avec le renforcement de la concurrence entre les cantons, qui découle de la pression à l’efficience. Le domaine de la fiscalité illustre de manière emblématique cette évolution. Néanmoins, des solutions se dessinent. On en veut pour preuve le nouvel état d’esprit qui règne entre les Conseils d’Etat vaudois et genevois. Etat d’esprit qui a abouti à la décision commune d’entamer une réflexion générale sur le financement des infrastructures suprarégionales. Un autre exemple est l’avancée significative de la collaboration en matière de promotion économique exogène sur le plan de la Suisse occidentale.

6 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Objectifs de l’Office des affaires extérieures du Canton de Vaud en matière d’affaires intercantonales Développer une vision gouvernementale des collaborations intercantonales Suivi des aspects institutionnels et du développement du fédéralisme Renforcer la présence vaudoise sur la scène intercantonale Participer à des groupes de travail intercantonaux etc  Rôle de l’OAE: 3, 6 ETP! mise en place de conditions-cadre propices au renforcement et au développement de la collaboration intercantonale, contribuer à l’émergence et à la concrétisation d’une région de Suisse occidentale

7 Collaborations intercantonales du point de vue du Canton de Vaud
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Collaborations intercantonales du point de vue du Canton de Vaud Deux objectifs Coordination horizontale: domaines de compétences des cantons Coordination verticale: à l’égard de la Confédération Deux instruments Conventions intercantonales Conférences intercantonales Le développement de conventions intercantonales doit permettre d’améliorer l’efficacité de l’action publique, notamment par des économies d’échelle (ex. concordat sur la médecine de pointe). Elle doit permettre également d’harmoniser les politiques publiques cantonales afin de prendre en compte l’évolution de la société, qui voit les espaces institutionnels ne plus correspondre avec les espaces de vie (espaces fonctionnels) : une personne vit dans un canton, travaille dans un autre et va faire ses courses dans un 3ème.

8 Conventions intercantonales (Coordination horizontale)
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Conventions intercantonales (Coordination horizontale) Conventions nationales : HarmoS, médecine de pointe, pédagogie spécialisée, etc. Conventions régionales (Suisse romande) : Convention scolaire romande, entreprises de sécurité, etc. Conventions bilatérales : Hôpital Riviera-Chablais, Gymnase intercantonal de la Broye etc. Cadre institutionnel : Accord-cadre intercantonal (ACI; national) et Convention des conventions (Suisse romande) Il faut distinguer entre conventions nationales, régionales et bilatérales. Le cadre institutionnel n’est pas le même. vocabulaire: on parle désormais davantage de conventions que de concordat, même si cela est similaire. La notion de concordat est peu dépassée, même si elle met en lumière plus clairement l’aspect législatif d’une convention. Une convention peut en effet être uniquement un accord administratif, soit un contrat entre 2 collectivités publiques réglant un cas concret, sans contenu législatif La question se pose de l’opportunité de régir une politique publique par conventions au niveau suisse: pourquoi ne pas transférer la compétence à la Confédération et faire adopter une loi fédérale si les cantons doivent adopter à 26 une solution identique? Domaine de la formation et de la santé, soit deux domaines traditionnels de compétences des cantons, voient les relations intercantonales se renforcer. Pour la formation, volonté de coordonner pour simplifier la vie des citoyens; pour la santé, il s’agit surtout d’une question de coût. Médecine de pointe et pédagogie spécialisée faisaient partie du paquet RPT; Cela ne s’est pas fait simplement, gosses rivalités entre cantons universitaires et Zurich a rejeté le 1er projet de convention médecine de pointe. HarmoS: vote constitutionnel en 2006, écrasante majorité du peuple et des cantons en faveur de l’article constitutionnel. Aujourd’hui, certains cantons suisses-alémaniques rejettent le concordat…

9 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Accord-cadre pour la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges (ACI) (1) 9 domaines de tâches (art. 48a Cst féd.) Exécution des peines et des mesures Instruction publique Hautes écoles cantonales Institutions culturelles d’importance suprarégionale Epuration des eaux Elimination des déchets Transports publics en agglomération urbaine Médecine de pointe et cliniques spécialisées Institutions d’intégration et de prise en charge des personnes handicapées L’ACI fait partie du pilier développement des collaborations intercantonales de la RPT. Il s’agit des 9 domaines où la Confédération pourrait imposer à un canton à adhérer à une convention . Volonté politique aujourd’hui d’abroger cette disposition. Cf. séance de la commission du CN de la semaine passée. Est-ce en lien avec le rejet d’Harm’os par Lucerne et 2 autres cantons?

10 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Accord-cadre pour la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges (ACI) (2) Buts de l’ACI (art. 1er) Base des conventions de collaboration intercantonale dans les domaines de l’art. 48a Cst qui fixe les principes de la compensation des charges Objectifs de l’ACI (art. 2) Eviter, par une compensation des charges, l’utilisation sans contrepartie de prestations fournies par d’autres cantons: Principe de l’équivalence fiscale Améliorer l’efficacité en tirant profit des avantages d’échelle Prévenir une centralisation de compétences auprès de la Confédération L’ACI, comme son nom l’indique, est une convention cadre. L’ACI doit servir de base aux conventions de collaboration intercantonale dans les domaines énumérés dans le nouvel article 48a Cst. Le but général de fixer les principes et la procédure de la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges. Les objectifs de l’ACI sont : La collaboration intercantonale dans les domaines de l’article 48a Cst doit être pourvue d’une compensation des charges, raison pour laquelle on parle de « collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges ». On cherche à faire en sorte qu’un canton qui fournit des prestations pour un ou d’autres cantons soit indemnisé en conséquence (principe de l’équivalence fiscale). En contrepartie, le canton qui cofinance des prestations doit aussi pouvoir participer aux décisions y relatives (principe de la concordance institutionnelle). Il s’agit en outre d’assurer une exécution des tâches fondées sur les principes de l’économie, de l’efficacité et de l’efficience Le 3ème objectif est fondamental. Il s’agit de permettre de lutter contre le phénomène observé ces dernières années d’attraction de compétences par la Confédération. Des solutions différenciées au niveau régional au lieu d’une solution fédérale sont favorables pour les citoyens. Cette solution est conforme au fédéralisme, qui implique la délégation de compétences aux collectivités décentralisées, ce qui constitue une protection efficace des minorités linguistiques et culturelles. Points négatifs: système de calcul des coûts complexe; durcissement éventuel des relations avec les cantons partenaires; participation des parlements insuffisante. Avant l’ACI, les relations intercantonales étaient fondées sur la solidarité confédérale (les grands cantons « offrent des prestations » aux plus petits, mise en commun des avantages comparatifs). Désormais, il faut s’attendre au régime du chacun pour soi où les cantons devront apprendre à négocier en fonction de leurs propres intérêts (fixation du juste prix dans la compensation des charges). Durcissement déjà à l’œuvre: ZH et la médecine de pointe: « Unique Hospital » au lieu d’une logique en réseau. Il s’agira de veiller lors de la mise en œuvre de l’ACI de ne pas créer des accords technocratiques (complexité)

11 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Accord-cadre pour la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges (ACI) (3) Participation des parlements (art. 4 ACI) Information des parlements cantonaux à temps et de manière complète des conventions existantes ou prévues Pour le reste, les droits de participation de parlements cantonaux sont réglés par le droit cantonal VD: Convention des conventions et loi sur le Grand Conseil (art. 61 LGC) Chaque canton romands se pose la question comment faire en sorte d’améliorer les droits de participation des parlements dans la négociation et le contrôle des conventions intercantonales. Dans le canton de Vaud, le projet de décret portant adhésion à l’ACI était accompagné d’une modification de la loi sur le Grand Conseil afin d’améliorer ceux-ci. Dans d’autres cantons, des motions demandant des lois sur la collaboration intercantonales ont été adoptées, notamment à Fribourg. Les solutions adoptées dépendent en définitive des liens de confiance qui existent entre Gouvernements et Parlements cantonaux. Il est frappant de voir comme ce domaine fait surgir des craintes et des conflits de pouvoirs internes entre exécutifs et législatifs, alors qu’il faudrait plutôt essayer de défendre au mieux les intérêts de son canton vers l’extérieur. Le processus d’adoption de l’ACI a révélé tous ces conflits potentiels, alors que cette convention n’a aucune portée sur la répartition interne des compétences dans les cantons. Les parlements cantonaux ont fait le lien avec la convention des convention sur laquelle je reviendrai tout à l’heure en craignant une perte des pouvoirs des législatifs. Mais c’est un sujet en soi sur lequel on pourrait discuter des heures

12 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Accord-cadre pour la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges (ACI) (4) Deux formes de collaboration (art. 9 ACI) Fourniture conjointe de certaines prestations (organismes responsables communs) Acquisition de prestations par un canton auprès d’un autre canton Fixation des indemnités (art. 25 à 30 ACI) Calcul des coûts transparent (art. 25 al. 1 ACI) Critères: coûts globaux moyens en tant que base de calcul; selon utilisation effective des prestations; avantages et désavantages de site, etc. (art. 28 ACI) L’organisme responsable commun est une organisation qui se voit déléguer par deux cantons ou davantage la fourniture de certaines prestations. Les cantons sont libres dans le choix de la forme d’organisation de cet organisme, même si les formes d’organisation de droit public sont privilégiées pour accomplir des tâches publiques (établissement de droit public par exemple). Les cantons représentés dans un tel organisme commun disposent en principe d’un droit paritaire de participation aux décisions. Exceptionnellement, ce droit de participation pourra être pondéré en fonction des engagements financiers respectifs. Une surveillance et un contrôle de gestion parlementaire est institué (art. 14 et 15 ACI) L’acquisition de prestations (art. 21 à 24) est la seconde forme de collaboration intercantonale prévue par l’ACI. Moins aboutie et plus simple que la forme de l’organisme responsable commun, elle ne devrait s’appliquer en priorité pour des collaborations entre deux cantons. Il s’agit néanmoins de la solution choisie par le projet de convention entre les cantons de Suisse centrale et Zurich en matière d’institutions culturelles suprarégionales. J’y reviendrai plus tard dans mon exposé. Les prestations sont en principe acquises aux moyens de versements compensatoires, mais peuvent également être acquises par l’échange de prestations ou sous une forme mixte combinant versements et échanges (art. 21 ACI). L’acquéreur de prestations dispose en principe au moins d’un droit partiel de participation aux décisions (art. 22 ACI) L’ACI détermine les principes et critères sur la base desquels les indemnités doivent être fixées (art. 25 à 30 ACI). Pour fixer les indemnités, les cantons établissent un calcul des coûts et des prestations transparent (art. 25 al. 1 ACI). L’article 28 ACI détermine les critères permettant de fixer les indemnités : les coûts globaux moyens servent de base. L’indemnité est fixée selon des constats et selon l’utilisation effective des prestations. Il est enfin tenu compte du droit de participation aux décisions, des avantages et désavantages de site, de la rentabilité de la production des prestations.

13 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Accord-cadre pour la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges (ACI) (5) Mise en œuvre de l’ACI dans le Canton de Vaud Conventions dans les domaines de tâches de l’ACI: concordat sur la détention pénale (adultes et mineurs); convention intercantonale relative aux institutions sociales (CIIS) Indirectement seulement: HarmoS et convention scolaire romande, concordat sur la médecine de pointe Perspectives: Révision de l’art. 48a Cst? Concordat sur la détention pénale des mineurs: pour l’instant, application de prix politiques en dessous des coûts réels. Les cantons fournisseurs de prestations vont élever petit à petit leur prix afin de les rapprocher des coûts réels. Risque politique: Si un canton facture trop cher, les acheteurs actuels de prestation vont vouloir fournir eux-mêmes la prestation. Cela irait à l’encontre de l’objectif de l’ACI. Autre risque pour la détention pénale: un canton n’envoie plus ses condamnés dangereux dans une prison adaptée mais les garde chez lui… Harmo’s et médecine de pointe: ne contiennent pas des dispositions à proprement parler de compensation des charges, donc ne sont pas soumises à l’ACI. Guerre de juristes… Perspectives: enquête en cours au sein de l’administration VD. Faut-il développer l’instrument? Peu d’intérêt. On était parti de l’idée que VD tait plutôt fournisseur de prestations et avait intérêt à mettre en œuvre de manière volontariste l’ACI. Cela n’a as l’air d’être le cas… Cf. Culture: Zurich a réussi à enfin faire passer un projet avec Zoug pour les faire payer davantage. Je pense pas que VD a un tel intérêt vu, Genève, même avec Valais Fribourg u Neuchâtel?

14 Cadre intercantonal régional: Convention des conventions (1)
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Cadre intercantonal régional: Convention des conventions (1) Introduction: séparation des pouvoirs et rôles respectifs du Gouvernement et du Parlement en matière d’affaires extérieures: Négociation de conventions intercantonales Adoption de conventions intercantonales Exécution de conventions intercantonales La Convention des convention règle la participation des parlements à la procédure d’adoption d’une convention intercantonale; le but n’est as le même que celui de l’ACI, qui règle la compensation des charges entre cantons. Cette convention soulève d’intéressantes questions sur la séparation des pouvoirs et la répartition des compétences entre parlements et gouvernements en politiques extérieure. Principe: les gouvernements représentent les cantons vers l’extérieur (cf. Cst-VD). La négociation de conventions est une compétence fondamentale des gouvernements. C’est la même chose au niveau fédéral. Mais les parlements perdent en pouvoir avec le développement des affaires extérieures. Il faut trouver des nouvelles règles. Mais il faut relever que les gouvernements sont tous élus par le peuple et sont démocratiquement légitimés. Par ailleurs, la procédure de négociation d’une convention est très différente d’une procédure d’adoption d’une loi interne. Il faut précisément négocier avec les voisins, ce qui implique discrétion et secret. On ne peut pas imaginer la présence de délégations des parlements. Par ailleurs, les processus décisionnels inhérants à la participation des parlements sont trop longs. Mais certains parlements le souhaiteraient. S’agissant de l’adoption d’une convention intercantonale et du contrôle parlementaire, cf slide suivant. La convention des conventions prévoit des nouvelles règles permettent aux parlements d’intervenir activement et de ne pas être uniquement des chambres d’enregistrement. Conclusion: une tension existe entre légitimité et efficacité. Il faut trouver le juste milieux.

15 Cadre intercantonal régional: Convention des conventions (2)
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Cadre intercantonal régional: Convention des conventions (2) NB : Révision de la Convention des conventions en cours Objectif : adapter la Convention des conventions au vu des expériences pratiques. But de la Convention des conventions : fixer le rôle du Parlement dans la négociation, l’approbation et l’exécution de conventions intercantonales. Instruments principaux : Institution d’une commission interparlementaire composée de 7 députés par cantons pour l’examen des projets de conventions intercantonales (art 5). Contrôle par une commission interparlementaire sur les institutions intercantonales importante (ex HES-SO) (art. 8). Problèmes du champ d’application: conventions de portée nationale

16 Les Conférences intercantonales (1) :
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Les Conférences intercantonales (1) : Conférences nationales ou régionales : Conférence des gouvernements cantonaux (CdC)/ Conférence des gouvernements de Suisse occidentale (CGSO) Conférences sectorielles : des directeurs des finances (CDF/CDF latine), de la santé (CDS/CLASS), des affaires sociales (CDAS; CLASS), de justice et police (CCDJP/CLDJP), de l’instruction publique (CDIP/CIIP), de l’économie publique (CDEP/CDEP-SO), des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement (DTAP/CDTAPSOL),des transports publics (CTP/CTSO). Plus de 500 conférences intercantonales sur le plan technique!

17 Les Conférences intercantonales (2) :
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Les Conférences intercantonales (2) : Trois fonctions: Echange d’information (coordination horizontale) Coordination de l’action des cantons dans leurs domaines de compétences (coordination horizontale) Défense des intérêts des cantons face à la Confédération (coordination verticale) Les conférences intercantonales ont deux objectifs la coordination horizontale et verticale.

18 Coordination de l’action des Conférences intercantonales
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Coordination de l’action des Conférences intercantonales Réglementation-cadre de la CdC : Détermine quels dossiers sont de la compétence de la CdC Fixe des processus de prise de décisions des Conférences intercantonales Maison des cantons: Crée des synergies: la collaboration entre les secrétariats des conférences et institutions intercantonales est plus simple et plus efficace Renforce la collaboration intercantonale: il est plus facile pour les cantons de faire valoir leurs revendications communes face à la Confédération Offre une infrastructure bien située: des représentantes et représentants des cantons s'y retrouvent pour des séances de travail ou des assemblées et entretiennent des contacts La coordination de l’action des conférences intercantonales est un problème connu depuis longtemps. La position des cantons perd en crédibilité lorsque des conférences adoptent des prises de position antagonistes. EX: RPT et CDIP et CDF Réglementation-cadre: à réviser pour améliorer la coordination Il s’agit d'améliorer la coopération entre les Conférences intercantonales réunies sous un même toit, d'exploiter les synergies possibles et de donner une visibilité adéquate à l'importance des cantons dans la Berne fédérale. En d’autres termes, les objectifs sont l’amélioration de la collaboration intercantonale et le renforcement de l’importance des cantons en tant que partenaires de la Confédération. Quels risques pour les cantons? Cf interpellations parlementaires. Et exercice

19 Coordination horizontale:
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Coordination horizontale: Négociation de projets de conventions intercantonales Echange d’information ou « best practices » Coordination de la mise en œuvre du droit fédéral Sur le plan technique, mise en place de groupes de travail Plus concrètement, la coordination horizontale se manifeste par: ex: groupe de travail de la Conférence latine des directeurs des finances sur les mesures à prendre pour atténuer les effets de la crise financière et économique.

20 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Coordination verticale: Défense des intérêts des cantons face à la Confédération (1) Participation à des structures de projets Prises de positions consolidées des cantons Procédures de consultation Prises de position durant la phase parlementaire Auditions devant les Chambres parlementaires Référendum des cantons Plates-formes de dialogue politique Participation à des structures de projets: ex projet territoire suisse, RPT Prises de positions consolidées des cantons Procédures de consultation; Prises de position durant la phase parlementaire Auditions devant les Chambres parlementaires Référendum des cantons: un seul cas, contre le paquet fiscal. Ce référendum n’aurait pas été possible sans le travail de coordination de la CdC et de la CDF. Plates-formes de dialogue politique: dialogue fédéral CdC Conseil fédéral; stammtisch des cantons: CdC et Conseil des Etats Cf p 60 et 61

21 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Coordination verticale: Défense des intérêts des cantons face à la Confédération (2) Renforcement de la position des cantons Diminution du risque de division Maîtrise des politiques publiques fédérales Forces de proposition Accroissement de la visibilité des cantons Diminution du risque de division: l’union fait la force, permettent de présenter un front commun face à la Confédération. Maîtrise des politiques publiques fédérales: les secrétariats des conférences intercantonales fournissent un travail technique important et spécialisé que les cantons, même les grands, ne peuvent pas fournir. Forces de proposition: les Conférences intercantonales permettent aux cantons de participer à la genèse des travaux, notamment au sein de groupe de travail paritaires et d’influencer le contenu des projets Les conférences intercantonales permettent d’accroître la visibilité des cantons: ceci est renforcé avec la Maison des cantons. On le remarque dans la presse notamment.

22 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Coordination verticale: Défense des intérêts des cantons face à la Confédération (3) Limites de l’action des Conférences intercantonales Faible disponibilité des cantons à collaborer Portées limitées des prises de position communes Coordination insuffisante Légitimité restreinte des prises de position Lenteur du processus Faible disponibilité des cantons à collaborer: les cantons sont hétérogènes. Quel est l’intérêt des cantons dans un dossier particulier? On constate que les gouvernements n’ont qu’un intérêt limiter à collaborer sur le plan extérieur. Les affaires extérieures ne sont souvent pas très porteuses sur le plan électoral. Portées limitées des prises de position communes: les décisions des conférences intercantonales ne lient pas les cantons, qui peuvent adopter des prises de positions contraires. Coordination insuffisante: il arrive que els conférences intercantonales prennent des positions antinomiques. Cela ne permet pas aux cantons de bénéficier de la plue value consistant en une position homogène face à la Confédération. Légitimité restreinte des prises de position: sur le plan juridique, pas de problème à nos yeux, els décisions ne lient pas les cantons et ils n’ont dès lors pas besoin de la personnalité juridique. Il s’agit d’un outil à disposition des gouvernements. La question est délicate sur le plan politique. Se pose la question de la validation des décisions des conférences intercantonales par les Gouvernements cantonaux. Souvent les décisions sont prises par les Chefs de départements au sein des conférences, sans mandat octroyé par les collèges gouvernementaux. Le risque, illustré par le cas de Zurich et la convention sur la médecine de pointe, est qu’un gouvernement rejette un avant-projet adopté par une conférence intercantnale. Lenteur du processus: le système de validation des décisions à 26 est lourd et lent. Mais il faut voir que cela découle également du système interne des cantons. Faire valider des décisions par les collèges gouvernementaux prend du temps

23 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Coordination verticale: Défense des intérêts des cantons face à la Confédération (4) Risques pour les cantons du développement des Conférences intercantonales Autonomisation croissante Bureaucratie et technocratie Evolution en tant que partenaires privilégiés de la Confédération Ressources nécessaires Déficit de contrôle Perte de vision gouvernementale Rapport de force entre les cantons Absence de personnalité juridique 4ème échelon institutionnel dénué de légitimité démocratique / rôle des parlements Autonomisation croissante: les Conférences intercantonales deviennent de plus en plus professionnelles. Il faut contrôler leur loyauté à l’égard des cantons. Des réseaux se tissent entre elles et l’administration fédérale. Cela va encore se renforcer avec la Maison des cantons. Bureaucratie et technocratie: ce risque existe vu le gonflement des états-majors des conférences intercantonales. Risque également de perte d’influence du politique face au technique, que nous observons également au sein des cantons pris individuellement. Les mandats octroyés aux secrétaires des conférences intercantonales ne sont pas toujours clairs. Le problème vient de la complexité croissante des dossiers eux-mêmes. Seuls quelques fonctionnaires en maîtrisent les enjeux: Cf. RPT. Evolution en tant que partenaires privilégiés de la Confédération: il y aune tendance marquée de la Confédération de traiter avec les conférences intercantonales directement sans passer par les gouvernements cantonaux. C’est plus facile pour elle de traiter avec une conférence plutôt que 26 cantons. Ressources nécessaires: les budgets des conférencesinteracntonales augmentent régulièrement. Mais cela reste pour l’instant modeste par rapport aux budgets des cantons. Un peu plus de 20 mios pour l’ensemble des conférences intercantonales pour la Suisse. Déficit de contrôle: le système de contrôle des comptes est relativement peu développés. Perte de vision gouvernementale: les décisions des conférences intercantonales doivent être validées par les gouvernements cantonaux. Rapport de force entre les cantons: Pour Vaud: poids des petits cantons: chaque canton a une voix. Tout comme le Conseil des Etats, ce système favorise les petits cantons. Un bémol: les grands cantons ont le personnel suffisant afin de mieux préparer et participer aux prises de décision. Absence de personnalité juridique: c’est une critique régulièrement avancée. Dans les faits, de nombreuses conférences ont la personnalité juridique. Association ou collectivité de droit public. Mais cela n’est pas nécessaire tant qu’elles ne prennet pas de décisions liant els cantons. Il s’agit simplement d’un outil à disposition des gouvernements cantonaux. 4ème échelon institutionnel dénué de légitimité démocratique / rôle des parlements: C’est la seconde critique formulée en général. La réponse est la même. On ne peut pas parler d’échelon institutionnel vu qu’elles ne prennent pas de décision liant les cantons. Cette critique est souvent soulevée en lien avec le rôle des conférence dans la procédure d’adoption de convention intercantonales et la perte de pouvoir des parlements.

24 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Coordination verticale: Défense des intérêts des Cantons face à la Confédération (5) Propositions de réformes (avis personnel) Changement de culture au sein des gouvernements Renforcement de la coordination Clarification des mandats et contrôle politique Renforcement du contrôle financier Amélioration de la préparation des décisions Validation gouvernementale des décisions Simplification des processus Changement de culture au sein des gouvernements: développer un réflexe intercantonal au sein des gouvernements cantonaux Renforcement de la coordination: il faut éviter les prises de positions contraires. Clarification des mandats et contrôle politique: afin de lutter contre l’autonomisation croissante des secrétariats des conférences intercantonales Renforcement du contrôle financier: par ex commission des finances composée de conseillers d’Etat Amélioration de la préparation des décisions: elles doivent pouvoir être validées par les gouvernements Validation gouvernementale des décisions Simplification des processus: procédures d’urgence au sein des gouvernements

25 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Exercice: Vous travaillez pour le Conseil d’Etat du Canton de Vaud. Comment lui proposez-vous de répondre aux questions 2 à 5 de l’interpellation Buffat sur la « Maison des cantons, quel fédéralisme et à quel prix »?

26 Affaires fédérales: Le lobbying du Canton de Vaud à Berne
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes 2ème partie Affaires fédérales: Le lobbying du Canton de Vaud à Berne

27 Contexte Remise en question de la place des cantons
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Contexte  Remise en question de la place des cantons Concurrence accrue entre les cantons VD : perte d’influence sur la scène fédérale Pas de Conseiller fédéral Conseil des Etats qui ne joue plus le rôle de la Chambre des cantons Quasi absence de haut-fonctionnaires vaudois au sein de l’administration fédérale Etc. Il est indéniable que les cantons n’ont cessé de perdre en autonomie ces dernières décennies et que la Confédération a gagné de nouvelles compétences. C’est le cas notamment en matière d’assurances sociales, d’aménagement du territoire, d’énergie, protection de l’environnement ou encore d’instruction publique. Par ailleurs, les cantons ont beaucoup de peine à se faire entendre. Leurs prises de positions dans le cadre des consultations fédérales par exemples sont noyées dans celles d’autres organismes à capacité référendaire. La concurrence et ses effets négatifs entre cantons se constate régulièrement. Au niveau fiscal par exemple, mais aussi dans la course aux investissements – en matière d’infrastructure notamment. Une concurrence qui renforce évidemment la position de la Confédération dans ses relations avec les cantons.

28 Enjeux Transferts de charge Confédération-Cantons
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Enjeux  Transferts de charge Confédération-Cantons Désengagement de la Confédération de certaines tâches d’importance nationale Non respect de certains engagements de la part de la Confédération: RPT Financement des infrastructures Etc. La Confédération a lancé des programmes d’assainissement de ses finances, notamment par le transferts de charges sur les cantons. - Révision de la LaMal (part couverte par les cantons, hosp. Extérieure) - Protection du patrimoine (abandon de la tâche) Transports régionaux (infrastructures régionales, subventions…) Pédagogie spécialisée (RPT), prise en charge des handicapés (100mios) Etc. .

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Moyens de défense des intérêts cantonaux ou de participation au processus décisionnel fédéral Vecteurs traditionnels et institutionnels insuffisants Conseil des Etats Procédure de consultation Initiatives cantonales, commissions extraparlementaires, double majorité Les liens entre le Conseil des Etats et les cantons se sont progressivement distendu ces dernières années. A l’origine, les Conseiller aux Etats étaient élus par les gouvernements, L’élection directe par le peuple s’est généralisée en On assiste depuis à une forte polarisation. L’approche des Etats est plus partisane, comparable à celle du Conseil national. Un exemple: pour le paquet fiscal, la majorité du CE a voté contre la position des cantons. Parallèlement, lors de consultations fédérales, l’avis des cantons est de plus ou plus noyé dans les prises de positions de lobbies sectoriels (Economiesuisse, syndicats, etc). La procédure de consultation vient en outre trop tard et ne permet pas de modifier un projet de manière constructive, car ce n’est pas un processus itératif. Des études ont démontré l’influence restreintes des cantons lors de la procédure de consultation. Le problème principale est lié à l’hétérogénéité des intérêts des cantons, même à l’interne! Un canton n’est pas un groupe d’intérêts tel que le pharma, les assurances ou les banques! On peut aussi dire que la procédure de consultation intervient trop tôt si l’on considère que le Parlement modifie de plus en plus souvent els projets du Conseil fédéral: et en principe les cantons ne peuvent alors plus se prononcer sur les modifications apportées. L’initiative cantonale: n’est pas contraignante et a donc que peu d’effets. Mais politiquement peut avoir une certaine importance, permet de soulever une question et la porter devant les Chambres

30 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Nouvelles stratégies Structures de projets paritaires et préconsultations Auditions devant les Chambres fédérales et consultations lors de la phase parlementaire Réseaux informels Rencontres systématiques entre gouvernements et députations Conférences intercantonales Référendum (depuis le paquet fiscal) Des contrepoids ont vu le jour : les Conférences intercantonales dont on a déjà parlé. Réseaux informels: importance des alliances à géométrie variable: VD a plus d’intérêts communs avec ZH que JU par ex. Sur le plan institutionnel, les contacts se font entre régions via les conférences intercantonales. Référendum des cantons. Le référendum contre le paquet fiscal a été une première. Et marque sans doute un tournant dans les relations cantons-Confédération. Mais cela reste l’ultima ratio Rencontre avec les parlementaires, principe ancré dans la constitution. But: sensibiliser les parlementaires aux enjeux et problèmes qu’un projet de loi pourrait représenter pour le canton. Les rencontres informelles se sont multipliées. Il existe des réseaux formalisés, comme le dialogue fédéral, où des délégations de la CdC rencontrent des membres du conseil fédéral: D’où l’importance d’être dans les bureaux des Conférences intercantonales! Les cantons, via les Conférences intercantonales qui nomment des délégations, sont désormais entendus devant les commissions parlementaires lorsqu’un objet touche les cantons. Cela permet de développer le point de vue des cantons Structures de projets paritaires: ex : la RPT est un outil qui se développe. Risque les cantons sont politiquement engagés alors que le projet reste de la compétence de la Confédération!

31 Objectifs de l’Office des affaires extérieures du Canton de Vaud
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Objectifs de l’Office des affaires extérieures du Canton de Vaud Développer un réseau de partenaires et d’alliances Ancrer et développer la mission au sein du canton Entretien d’un service de veille stratégique Pour être efficace, l’action de lobbying doit remonter le plus en amont possible du processus décisionnel et intervenir à chacune des étapes. Pour pouvoir intervenir dès l’initialisation d’un projet, nous avons besoin du concours des services de l’Etat qui sont régulièrement en contact avec l’administration fédérale, mais devons également disposer d’un service de veille efficace et de documentation efficace. La mise en place de ce service est une de nos priorités actuelles.

32 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Méthode de travail de l’Office des affaires extérieures du Canton de Vaud  Systématiser la défense des intérêts du canton tout au long du processus décisionnel fédéral (1) Actionner un réseau d’acteurs tout au long du processus Focalisation sur certains thèmes d’importance majeure pour le Canton Défense des positions du Gouvernement Le risque de l’action de lobbying: dispersion. Il faut choisir ses combats. Se concentrer sur les politiques fédérales qui méritent une intervention systématique. Plusieurs vecteurs de lobbying sont à disposition, je vais y revenir plus tard

33 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Systématiser la défense des intérêts du Canton tout au long du processus décisionnel fédéral (2) 1) Initialisation d’un projet 2) Avant-projet 7) Mise en œuvre / Evaluation 3) Consultation Remonter le plus en amont possible du processus décisionnel fédéral et intervenir à chacune des étapes. 6) Phase référendaire 4) Projet définitif 5)Procédure parlementaire

34 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Systématiser la promotion des intérêts du Canton tout au long du processus décisionnel fédéral (3) Initialisation du projet et avant-projet Commissions extraparlementaires, groupes de travail, cantons partenaires (via Conférences intercantonales ou alliances à géométrie variable), administration et autorités fédérales, etc. Consultation et projet définitif Administration cantonale, cantons partenaires (via conférences ou alliances à géométrie variable), partis politiques, parlementaires, groupes d’intérêts, presse, etc Phase parlementaire (commissions et plénum) Commissions parlementaires, députés, presse, gouvernements cantonaux, cantons partenaires (via conférences ou alliances à géométrie variable), groupes d’intérêts etc (Phase référendaire: exceptionnel, ex: Paquet fiscal)

35 En particulier: Rapports avec la Députation fédérale
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes En particulier: Rapports avec la Députation fédérale Rencontres entre le Conseil d’Etat et la députation vaudoise Conférence des Affaires fédérales ancrée dans la Constitution (art 118) 4 fois par an, en principe deux semaines avant la session Depuis 2008: Conférence des affaires fédérales: au moins deux fois l’an à Berne, durant la session. séances thématiques (commissions ou délégations) Café des parlementaires vaudois courtes séances durant les sessions parlementaires en présence d’une délégation du Conseil d’Etat: échanges mutuels sur des dossiers particulièrement importants pour le Canton. En fonction du sujet, ouverture à d’autres cantons, Conseillers d’Etat et députation. Conférence aux affaires fédérales Depuis 2008, la Conférence siège au moins deux fois l’an à Berne, durant la session. Invités réguliers: une ou un Conseiller fédéral voire un directeur d’office. Des séances thématiques (commissions ou délégations) sont organisées à Lausanne ou à Berne dès lors qu’un sujet implique une information ou des échanges approfondis. Café des parlementaires vaudois Le Conseil d’Etat tient à Berne de courtes séances – Café des Parlementaires vaudois - durant les sessions parlementaires pour des échanges mutuels sur des dossiers particulièrement importants pour le Canton. En fonction du sujet, ces séances peuvent s’ouvrir à d’autres cantons, Conseillers d’Etat et députation. Importance de siéger à Berne durant les sessions, où les parlementaires sont entre eux

36 Projet: Un site Internet réservé aux parlementaires
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Projet: Un site Internet réservé aux parlementaires Les parlementaires disposeront d’un site Internet (accès réservé). Objectifs de cette plateforme d’échanges: fournir toutes informations utiles sur des dossiers fédéraux touchant aux intérêts des cantons ou du canton de Vaud. Offrir un accès rapide aux prises de positions du canton de Vaud sur les consultations fédérales. Archiver par thèmes, les notes développées pour la Conférence des affaires fédérales avec un soucis d’actualisation. Guichet électronique pour toute information ou documentation en provenance des services de l’Etat.

37 Projet: Journée vaudoise au Parlement
L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Projet: Journée vaudoise au Parlement Le Conseil d’Etat a décidé d’organiser une manifestation de relations publiques au Parlement fédéral le 9 septembre L’occasion pour le Conseil d’Etat d’inviter et de s’entretenir avec les Conseillers fédéraux, les parlementaires, les directeurs d’Offices et la presse. Objectifs: Renforcer la visibilité du canton de Vaud sur la scène fédérale Affirmer sa santé économique recouvrée Souligner la contribution du Canton à la croissance économique du pays Souligner son rôle moteur dans le développement des collaborations intercantonales et tansfrontalières Casser l’image tenace d’un canton sinistré Objectifs Renforcer la visibilité du canton de Vaud sur la scène fédérale Affirmer sa santé économique recouvrée (croissance et démographie supérieure à la moyenne nationale) Souligner la contribution du Canton et de l’Arc lémanique à la croissance économique du pays L’Arc lémanique est le deuxième pôle économique du Pays. Pour rester compétitif, il a besoin d’infrastructures Souligner son rôle moteur dans le développement des collaborations intercantonales et tansfrontalières Souligner son rôle de leader romand dans nombre de dossiers Casser l’image qui traîne encore d’un canton sinistré, Le canton de Vaud va mieux. Il a réglé ses problèmes internes et il faut désormais compter avec lui Les pôles d’excellence en matière de recherche et développement et de formation; un choix d’entreprises phares; les produits du terroirs et des personnalités qui contribuent au rayonnement du canton de Vaud, au niveau sportif et culturel notamment, feront partie des invités.

38 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Freins à l’action Forte polarisation partisane sur l’échiquier fédéral Considérations financières surdéterminantes Méfiance des députations des autres cantons Administration fédérale = forteresse Quelle légitimité pour des non-élus ? (maîtrise des sujets) Difficulté d’avoir des prises de position « fermes » du Conseil d’Etat Image du Canton de Vaud à Berne Facteurs de réussite « Trend » favorable aux cantons Reconnaissance de l’utilité de l’OAE par la Députation VD et par les services de l’ACV Prise de conscience et implication des Services-métier de l’ACV Intérêt des autres cantons de CH occidentale pour des actions communes Etablissement d’un dialogue et de relations de confiance avec les publics-cibles (réseau croissant) Les cantons sont des groupes à capacité référendaire. Pour limiter les risques d’échecs, d’être désavoué par le peuple, la Confédération doit tenir compte de leurs prises de position lors des procédures de consultation.

39 L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes
Exemple et exercice : Dossier de la Réforme du financement des caisses de pensions publiques Initiative Beck: capitalisation intégrale (juin 2003). Rejetée par le CE, acceptée par le CN. Motion CSSS-E: demande une loi avec mesures de détection de découverts et contraintes d’assainissement (novembre 2003). Motion acceptée par CN et CE. Le CF mandate une étude auprès d’un groupe d’experts. Ceux-ci défendent le principe de la capitalisation mixte avec garantie de l’Etat. Le CF présente son projet de message. Il reprend intégralement le projet des experts, mais y adjoint une clause transitoire de 30 ans. Consultation: tous les cantons romands s’opposent à la clause transitoire. Tout comme de grands cantons alémanique. La majorité des cantons répondent favorablement à la question complémentaire de la CSSN qui propose de retenir le projet des experts, sans la clause transitoire. Le CF maintient la clause transitoire dans son Message du 19 septembre En portant le délai de 30 à 40 ans. Enjeu: environ 60 mias dont 4 mias pour le canton de Vaud. Le Conseiller national vaudois Serge Beck dépose une initiative parlementaire, rédigée en termes généraux, demandant au Conseil fédéral de présenter aux Chambres un projet d’abrogation de l’alinéa 2 de l’article 69 de la LPP dans le but de mettre fin à la possibilité offerte aux institutions de prévoyance des corporations de droit public de déroger au principe du bilan en caisse fermée (capitalisation complète) Son initiative est cosignée par 22 parlementaires. La commission de la sécurité sociale et de la santé publique du CE (CSSS-E) dépose une motion chargeant le Conseil fédéral de présenter au Parlement un projet de loi qui permet de détecter en avance les découverts dans les caisses de pension des pouvoirs publics et de prendre les mesures d’assainissement en temps utile. La commission attend de du Conseil fédéral et de l’OFAS des éléments d’information permettant de répondre à la question suivante : convient-il d’introduire dans la loi un taux uniforme de couverture qui, s’il n’est pas atteint, déclenche impérativement la prise de mesures d’assainissement ?

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Exercice: Quelles actions proposez-vous au Conseil d’Etat du Canton de Vaud en vue de la phase parlementaire?

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Conclusion  Succès et limites de l’action du Canton tant sur la scène intercantonale que fédérale