Prof. Andreas Ladner Cours à choix, trimestre d’hiver 2014 Fédéralisme et gouvernance multi-niveaux 4. Le fédéralisme d’exécution.

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1 Prof. Andreas Ladner Cours à choix, trimestre d’hiver 2014 Fédéralisme et gouvernance multi-niveaux 4. Le fédéralisme d’exécution

2 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Policy-cycle Der Politikzyklus (auch: policy-cycle) ist ein aus der US-amerikanischen Politikwissenschaft stammendes Modell, das den Politikprozess in mehrere, meist sechs oder sieben Schritte gliedert und erstmalig von Harold Dwight Lasswell 1956 formuliert wurde.

3 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | „La mise en oeuvre d’une politique publique“ Confédération Cantons Communes

4 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Art. 46 Mise en oeuvre du droit fédéral  1 Les cantons mettent en oeuvre le droit fédéral conformément à la Constitution et à la loi.  2 La Confédération et les cantons peuvent convenir d’objectifs que les cantons réalisent lors de la mise en oeuvre du droit fédéral; à cette fin, ils mettent en place des programmes soutenus financièrement par la Confédération.  3 La Confédération laisse aux cantons une marge de manoeuvre aussi large que possible en tenant compte de leurs particularités.

5 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Le fédéralisme d'exécution Le fédéralisme d'exécution a pris le dessus dans la seconde moitié du XXe s. Ainsi, la Confédération se borne à légiférer et laisse le soin d'appliquer les lois aux cantons, qui les adaptent aux conditions et habitudes locales. Vu les fortes disparités démographiques, économiques et administratives entre les cantons, le risque existe qu'une loi fédérale soit interprétée différemment, voire qu'elle ne soit pas appliquée dans tel ou tel canton. Sous cette forme, le fédéralisme crée des interdépendances: pour réaliser la plupart de ses programmes, la Confédération a besoin des cantons, lesquels veulent être indemnisés pour l'activité qu'ils déploient à son service. Ce système engendre une interpénétration des trois échelons de l'Etat fédéral, des flux financiers complexes et un enchevêtrement inextricable des compétences. http://www.dhs.ch/externe/protect/textes/f/F10342-1-17.html

6 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | «Dans ce domaine, le fédéralisme n'a pas sa place»

7 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | www.bfm.admin.ch/themen/rechtsgrundlagen/ weisungen_und_kreisschreiben/asylgesetz

8 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Littérature Kissling-Näf, Ingrid und Sonja Wälti (2006). „Der Vollzug öffentlicher Politiken“, in: Klöti, Ulrich et al. (Hrsg.). Handbuch der Schweizer Politik. Zürich: NZZ. 4. Auflage. S. 528-551. English: 2nd edition, 2007 Manuel d’administration publique suisse: Partie 7.

9 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Programmes de recherches importantes:  NFP 5: Problèmes régionaux en Suisse, notamment dans les zones de montagne et les zones frontalières (Fischer und Brugger 1985)  NFP 6: Les processus de décision dans la démocratie suisse (Linder 1987)  NFP 27: Les effets des mesures étatiques (Bussmann et al. 1997, Bussmann 1995a/b)

10 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Distinction: Le système suisse et le système américain  Aux Etats Unis le gouvernement central peut compter sur sa propre administration dans la mise en œuvre de sa politique (« Federal law is executed by federal aministration »)  En Suisse (en Europe), le gouvernement central dépend largement des cantons et des communes -> fédéralisme coopératif (après 1960)

11 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | La mise en œuvre  = processus de l’application d‘un programme politique  Analyse des politiques publiques: La mise en œuvre est la phase après la programmation (législation) dans le cycle des politiques publiques (agenda-setting – articulation – décision – mise en œuvre – évaluation).

12 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Une nouvelle façon de voir les choses Avant: applications des lois! On commence à comprendre la mise on œuvre en tant que processus social pendant lequel un grand nombre d’acteurs essayent de faire valoir leurs idées, attentes et intérêts (Linder 1987: 217). Les lois, les ordonnances et les autres prescriptions sont dans une large mesure des offres normatives que les différents acteurs peuvent utiliser pour des buts variables

13 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Activités diverses  Concrétisation du programme  Choix des instruments  Mise en place de l’infrastructure nécessaire  Définition des groupes cibles  Mise à dispositions des ressources (Inputs)  Application des normes légales et transformation des normes en prestations administratives (Outputs)

14 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Les questions qui intéressent l’analyse des politiques publiques  L’objet et le caractère des politiques publiques (quoi?)  Le fonctionnement et les effets d’une politique publique (comment?)  Les éléments responsables du résultat (pourquoi)  Les réactions des groupes-cibles (outcome?) et l’impact direct et indirect des activités étatiques (impact?)

15 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 |  La concrétisation normative –Les lois laissent souvent une grande marge de manœuvre au pouvoir exécutif  L’application des lois et ordonnances –Etape ni mécanique ni anodine –Les cantons sont des organes d’exécution et de programmation Concrétisation et application

16 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Trois sortes de mise en oeuvre A) Mise en œuvre par les cantons (la plus répandue) B) Mise en œuvre par des acteurs para-étatiques c) Co-gouvernance

17 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | La mise en œuvre par les cantons (1) Règles juridiques  Confédération domine dans la phase d’élaboration des lois et des textes d’application  Cantons s’occupent de la législation complémentaire et de l’exécution proprement dite  Souvent, division du travail pas aussi nette (dominance de la Confédération pour la protection civile, dominance des cantons dans l’économie de l’énergie ou bien les lois cadres qui délègue une grande partie de la concrétisation de la législation aux cantons) Kriesi (1998: 62)

18 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | La mise en œuvre par les cantons (2) Moyens financiers et organisationnels  Délégation de tâches traditionnelles de l’Etat  pas de mesures administratives particulières  Nouvelles obligations imposées par la Confédération aux cantons  nouvelle administration cantonale  Contributions financières et collaboration étroite entre Confédération et cantons Kriesi (1998: 63)

19 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Diversité et déficits de mise en oeuvre Constat  Accent sur l’autonomie des cantons  diversité extraordinaire de mise en œuvre, voire déficits ( la capacité administrative des petits cantons mise en question)  La mise en œuvre n’est pas un processus linéaire, top-down, mais un processus politique, interactif, complexe, incertain

20 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Diversité/déficits de mise en œuvre (2) Les mesures / signes de la diversité  Degré d’uniformité des résultats –Cas de résultats contrastés sont les plus fréquents. Exemple: acquisition de biens immobiliers par des étrangers, réduction des primes d'assurance-maladie  Degré d’efficacité / d’impact –Absence, insuffisance ou retard dans la mise en œuvre. Exemple: environnement, aménagement du territoire  Expérimentation –Semble développée dans les domaines complexes. Exemple: protection des marais, politique de la drogue

21 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Analyse explicative de la diversité Caractéristiques du programme politico-administratif  Délimitation floue des compétences  Type de programme fédéral –Programme régulatif, incitatif ou persuasif  Degré de contrainte du programme fédéral: lois-cadres, objectifs contradictoires  grande marge de manœuvre pour les cantons –Exemple: acquisition d'immeubles par les étrangers (cas typique) –Disparités encore plus grandes si absence de programme fédéral. Exemple: mesures en matière d’économie d’énergie

22 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Analyse explicative de la diversité (2) Constellation d'acteurs  Structure de mise en œuvre –Inefficiences, à cause des problèmes de coordination horizontale aux deux niveaux  Arrangements politico-administratifs –Type de réseau politique (rapports de force) Caractéristiques des cantons  Capacités administratives –Taille et degré de professionnalisation des services cantonaux concernés, hétérogénéité des cantons  Priorités politiques –Non suffisamment prises en compte par la Confédération lors de l'élaboration des lois  moindre adhésion des cantons  déficits de mise en oeuvre

23 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Analyse explicative de la diversité (3) Facteurs exogènes  Catastrophe naturelle ou événement climatique  Crise financière Appréciation subjective du problème principal  Confédération: hétérogénéité des cantons  Cantons: non respect par la Confédération des intérêts des cantons et des aspects de mise en oeuvre  Nécessité d’une meilleure prise en compte des cantons dans l’élaboration des lois

24 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | B) Les organes paraétatiques  Remplissent d’importantes tâches d’exécution  Organisations privées, entreprises mixtes ou associations aux statuts les plus hybrides En 1979 déjà, la Délégation des finances relève l’existence de 189 organisations paraétatiques – comptabilisant plus de 11’000 personnes – qui exercent une fonction en vertu de la souveraineté fédérale, reçoivent des subsides – pour 730 millions CHF – ou bénéficient d’une garantie de déficit.

25 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | C) La co-gouvernance  RPT -> Répartition des tâches  Tâches communes: stratégie versus opération, objectifs communs et programmes (80% - 20%; 50% - 50%)

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28 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Tâches communes ou exécution

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30 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Compétences et financement  Décisions communes, financement commun  Séparation entre le stratégique et l’opérationnel sert de point de repère dans le meilleur des cas (la politique décide avant tout du « comment »)  Conventions-programmes (codécision, action commune)  Solutions en fonction des tâches (50:50 ; 70:30 ; 90:10)

31 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Des objectifs différents, des solutions politiques  Objectifs : subsidiarité, efficacité, dotation minimale, égalité, concurrence  La pondération au cas par cas reste une question politique

32 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Le monitoring du fédéralisme: pression à la centralisation Le monitoring du fédéralisme (2006-2012) mesure :  les projets de la Confédération –procédures de consultation –législation –interventions dans les deux Chambres  les projets des cantons  la collaboration inter-cantonale

33 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 |

34 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Interventions mesurées par le monitoring du fédéralisme (initiatives parlementaires, motions, postulats) au sein de l’Assemblée fédérale, par axe prioritaire 2006 – 2012 (N = 574)

35 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Part des exigences de centralisation CE et CN (2006-2012)

36 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Part (%) des interventions issues des partis (2007-2012), par axe prioritaire N PLR = 58, N UDC = 58, N PDC = 128, N PS = 159, N Verts = 29

37 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Aménagement du territoire

38 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Le Temps: Une: samedi 22 janvier 2011 « La Suisse à 10 millions d’habitants »

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42 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | Taipei City against Shanghai and Singapore Das vor Dezember 2010 „Landkreis Taipeh“ genannte Gebiet im Norden Taiwans hat eine Fläche von 2052 Quadratkilometern, 6 Prozent der Gesamtfläche der Insel Taiwan. Es umfasst 10 Städte (shi 市 ), 4 städtische Gemeinden (zhen 鎮 ) und 15 ländliche Gemeinden (xiang 鄉 ) und umgibt Taiwans Hauptstadt Taipeh. Im Juli 2010 betrug die Bevölkerung 3,88 Millionen Menschen. Seit dem 25. Dezember 2010 existiert die Bezeichnung „Landkreis Taipeh“ indes nicht mehr, die Bewohner des Gebietes sind nun Bürger der Stadt „New Taipei City“

43 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | „Les villes demandent plus“

44 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | ARE 2008: Raumkonzept Schweiz

45 | ©IDHEAP - NOM@idheap.unil.ch | | 26/04/2015 | «Politikwirksamkeit» - FABI