Aide et Espace Fiscal : Gestion de la Politique fiscale dans un contexte dAide augmentée Peter S. Heller Professeur Agip dÉconomie internationale Bologna.

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1 Aide et Espace Fiscal : Gestion de la Politique fiscale dans un contexte dAide augmentée Peter S. Heller Professeur Agip dÉconomie internationale Bologna Center, SAIS Université Johns Hopkins

2 Grandes lignes de la présentation Multiples sources potentielles de lespace fiscal Explication du cadre budgétaire potentiel à moyen terme (CBMT) Quatre défis principaux pour la gestion de la politique fiscale de laide augmentée Les facteurs qui sajoutent à la complexité de la tâche pour gérer la politique fiscale de laide augmentée Conclusions

3 Multiples sources potentielles de lespace fiscal Certaines sources ne présentent que des défis modestes à la gestion de politique fiscale Revenus améliorés Rationalisation des dépenses : couper les subventions; réduire les pertes des entreprises étatiques; éliminer les frais quasi-fiscaux Dautres approches qui posent de plus grands défis Création du Seigneuriage Allègement de la dette (IADM, etc) Emprunts non concessionnels intérieurs et extérieurs Encouragement des partenariats publics-privés Exploitation de laugmentation de laide extérieure : octrois et prêts concessionnels

4 Simplification des questions Par ce qui suit, nous abordons uniquement les défis posés par laide augmentée significative qui seraient le résultat du respect aux engagements pris à Gleneagles par les nations industrielles, à savoir de doubler laide dici à 2012 Supposons que laide soit un appui budgétaire; que le MOF soit suffisamment discret quant à lallocation despace fiscal supplémentaire comprise par les alternatives pour la réduction des frais (ou réduction des revenus)

5 Premier défi: explication du cadre budgétaire potentiel à moyen terme (CBMT) Pour commencer, il est critique que les gestionnaires de budget & politique fiscale portent jugement sur les questions suivantes: Quels sont les scénarios possibles quant à laide augmentée à moyen terme? Notez les points de vue divergents: Sachsune approche ODM basée sur les besoins; FMI: se concentrer sur quelle aide promise; Heller: explorer et considérer lutilisation de scénarios optimistes qui correspondent aux engagements pris à Gleneagles pr les donateurs Quels scénarios sont considérés pour les nouveaux emprunts extérieurs non concessionnels post-IADM?

6 Explication du cadre budgétaire potentiel à moyen terme (suite) Avec chaque scénario, analysez lallocation probable des dépensesla balance des dépenses attribuée entre les biens marchands et non marchands Évaluez la promesse des engagements aux dépenses dès la mise en place des programmes de dépenses augmentées Évaluez les facteurs de risques associés quelle est la volatilité potentielle? Explorez les implications des stratégies demprunt pour la durabilité de la dette

7 Pourquoi est-ce important dexpliquer le cadre budgétaire à moyen terme?-1 Pour augmenter la probabilité que les objectifs gouvernementaux de la politique pour laide augmentée sont réalisés! Supposez que lobjectif de la recherche daide augmentée soit de réaliser le transfert impliqué des vraies ressourcescela veut non seulement dire les dépenses augmentées grâce à laide mais aussi obtenir une absorption augmentée des vraies ressources Une plus haute absorption doit se faire remarquer par un déficit plus élevé du compte courant de la balance des paiements

8 Pourquoi est-ce important dexpliquer le cadre budgétaire à moyen terme?-2 Pour assurer la durabilité des programmes gouvernementaux pour la dépense augmentée et pour réaliser les intentions des projets dinvestissement augmenté Le besoin de licencier à mi-chemin entraîne des coûts économiques importants pour les programmes qui fournissent des services sociaux essentiels, programmes de développement du capital humain, et projets dinvestissement! Dans certains cas (programmes antirétroviraux), cest une question de vie ou de mort!

9 Pourquoi est-ce important dexpliquer le cadre budgétaire à moyen terme?-3 Pour expliquer ex ante quels instruments fiscaux peuvent sutiliser pour modérer les effets potentiels de la volatilité daide Par exemple, si laide savère moins (ou plus) élevée quanticipée en une année, est-ce que le gouvernement tient compte explicitement dun déficit plus (ou moins) élevé – faut-il réduire (accumuler) les réserves budgétaires ou encourir (réduire) une dette intérieure supplémentaire? Pour collaborer avec les agences sectorielles afin de réduire la vulnérabilité de leurs programmes par rapport au potentiel de la volatilité daide Enfin et surtout, pour permettre de trouver avec la Banque centrale (BC) des moyens de coordonner la gestion de la politique budgétaire et monétaire afin de réaliser les objectifs de la politique macroéconomique du gouvernement Plus spécifiquement, que rôle peuvent jouer les stratégies pour la gestion des réserves afin daméliorer la durabilité et la volatilité compensatoire ?

10 Discussion des quatre défis clés posés par la politique Choisir le point dancre fiscal Rapprocher les implications entraînées par les choix spécifiques quant à lutilisation de laide augmentée et les objectifs de la politique macroéconomique Renforcer la capacité de gestion des risques fiscaux Assurer une coordination adéquate de la politique entre les autorités fiscales et monétaires

11 Défis clés: choisir le point dancre fiscal approprié Ancre fiscal – quel aggrégat fiscal faut-il utiliser comme objectif fondamental pour la politique de gestion fiscale à moyen-long terme. Il est indispensable dêtre compatible avec La durabilité fiscalesolvabilité et liquidité Les objectifs clés de la politique macroéconomique Il ny a pas de réponse facile. Il faut évaluer et expliquer selon le pays: Quelle est la flexibilité et le rythme daccumulation de nouvelles dettes? Est-il possible daugmenter le partage des revenus? Quelles dépenses augmentées correspondent aux besoins de développement et à la réelle capacité dabsorption? Quel serait limpact dun programme de dépenses subventionné par laide ou la dette sur la durabilité de la dépense publique? Croissance? Taux de change réel? Inflation?

12 Choisir le point dancre fiscal approprié -2 Mon argument se base sur lutilisation dun sentier de dépenses ciblées, à savoir un ancre qui correspond à un scénario daide augmentée et considérée potentiellement viable en correspondant au sentier des dettes durables. Pour réaliser les ODM et une croissance plus rapide il faut argumenter à partir de limportance du sentier des dettes durables qui correspond à laide augmentée. Dans le passé, les pré-IADM – FMI utilisaient implicitement les niveaux de dette extérieure comme ancre Plus récemment, les post-IADM - FMI (par exemple, au Ghana) ont proposé les niveaux de dette intérieure comme ancre

13 Considérations opérationnelles en choisissant un sentier de dépenses comme ancre fiscal Avoir des perspectives de dette durable Choisir un sentier de dépenses pour maximiser la probabilité de la durabilité des programmes augmentéséviter la possibilité de volatilité, surtout pour les programmes de dépenses actuelles Tenir compte de la manière dont la composition du programme de dépenses en question peut affecter la macroéconomie Équilibrer les objectifs ODM tout en abordant les bouchons critiques qui limitent la croissance et la capacité dabsorption Y a-t-il un PIB maximum pour chaque pays ?

14 En choisissant un sentier de dépenses comme ancre fiscal, il faut reconnaître les points suivants Il se peut que le sentier de dépenses MT soit inférieur à lextrême limite impliquée par les prévisions quant aux flux potentiels daide Choisir un sentier de dépenses peut entraîner des réserves financières plus élevées Un ancre spécifique ex post peut impliquer un niveau demprunt intérieur ou daccroissement des réserves plus ou moins élevés quanticipés ex ante Impossible de choisir une politique fiscale appropriée sans considérer la composition des dépenses La coordination étroite entre le MOF et les bénéficiaires daide est essentielle en choisissant le sentier de dépenses voulu La stabilité macroéconomique et la stabilité du programme des dépenses sont dimportants objectifs

15 Défis clés de la politique: rapprochement des implications de certains choix dutilisation quant à laide augmentée et les objectifs de politique macroéconomique -1 Laide augmentée a le potentiel dapprécier le taux de change réel Pour dépenser et absorber laide (cest-à-dire, pour assurer le transfert des ressources réelles de létranger)lorsque seule une partie de laide est utilisée directement à limportation-- Pression augmentée sur la masse monétaire étant donné que le gouvernement vend les devises étrangères supplémentaires contre les devises locales Ceci peut mettre de la pression sur: Taux de change nominal Prix Sujets à laugmentation potentielle de la demande monétaire

16 Rapprocher laide aux objectifs macropolitiques -2 Degré de pression déterminé partiellement par la manière dont laide est utilisée: Est-ce que laide élimine les bouchons quant à la capacité de fournir des biens non marchands? Est-ce que laide améliore la productivité au sein de léconomie? Surtout pour le secteur des biens non marchands? Y a-t-il de laide qui facilite lauto-assurance par rapport à la volatilité de laide à savoir, par laugmentation des réserves de devises étrangères

17 Rapprocher laide aux objectifs macropolitiques -3 Notez la distinction entre la probabilité des effets de la Maladie hollandaise et la perception par la BC que les choses auront lieu! La Banque centrale peut donc vouloir limiter les éventuels effets monétaires expansionnistes des flux daide plus importants par le biais dune politique de stérilisation active Vente dobligations intérieures sur le marché financier maigre Augmentation dune pression en hausse sur les taux dintérêt Chasse probable du secteur privé Résultat: limiter le degré dabsorption des flux daideau- delà de laugmentation requise pour augmenter les réserves pendant des périodes de volatilité potentielle des flux daide

18 Défis clés de la politique : assurer une coordination adéquate de la politique entre les autorités fiscales et monétaires Coordination ex ante Si laide améliore lapprovisionnement et supprime les bouchons, il se peut que la banque centrale se penche moins sur labsorption daide Si le gouvernement est prêt à accepter un compromis entre les avantages de lutilisation des flux daide augmentée et les coûts associés à une certaine appréciation du taux de change réel, il faudra quil soit refleté par les politiques de la BC et du MOF. Accepter les implications sur le taux de change nominal ou le niveau des prix Ne doit par mener ex post à une politique fiscale très différente par rapport à la balance des biens marchands et non marchands! Le besoin déviter les contradictions entre les objectifs et la mise en œuvre de la politique monétaire et fiscale

19 Mais il faut aussi la coordination ex post de la politique fiscale et monétaire Il faut une coordination adéquate basée sur le temps réel: Pour certains scénarios, il est rare que laide arrive comme prévucela dépend de lampleur; des usages probables; de la distribution entre le gouvernement et les agents non gouvernementaux Il peut y avoir du termaillage Certains autres facteurs influencent la position fiscale –dautres pressions dues aux revenus et dépenses, chocs déconomie réels, termes des pressions commerciales, chocs dapprovisionnement

20 La coordination de la politique monétaire- fiscale imposera des décisions Gestion des réserves – degré de réduction des réserves fiscales en cas de manque daide Reconsidération de lopportunité des objectifs des réserves futures, en tenant compte de toute révision de la volatilité supposée de laide Décider si le besoin existe dune appréciation plus ou moins réelle du taux de change réel en considérant si les flux daide savèrent plus ou moins grands quau départ ou si les suppositions quant à lusage de laide savèrent plus impartiales par rapport à une plus grande ou moindre intensité des importations.

21 Défis clés: renforcer la capacité pour gérer les risques fiscaux Les incertitudes qui font partie dune augmentation importante ont besoin de pratiques améliorées pour évaluer et gérer les risques fiscaux, tels que: Volatilité: une aide augmentée peut également entraîner une ampleur absolue augmentée de lélément volatile des flux daide Plus grande imprévisibilité à court terme quant à lampleur ou à la synchronisation des déboursements daide Imprévisibilité à long terme

22 Trois approches possibles pour gérer les plus grands risques fiscaux Exercices dévaluation améliorés des risques (ainsi quun renforcement possible de lévaluation de la durabilité des dettes); tests de pression spécifiques pour chaque pays; tests de liquidité et solvabilité Recherche dapproches pour lauto-protection; collaboration avec les donateurs pour augmenter la prévisibilité; usage plus flexible de laide utilisée, procuration du partage des revenus intérieurs; renforcement de ladaptabilité des marchés financiers intérieurs Incorporer lauto-assurance à la mise en commun des risques; politique explicite pour la gestion des réserves avec des réserves plus importantes disponibles en cas de chocs

23 Reconnaître que la réalité et les défis sont même plus complexes! Le MOF ne reçoit pas normalement laide via lappui budgétaire de la part de quelques donateurs. Laide est dirigée de façon plutôt variée. Laide: Est négociée par les ministères individuels et dirigée vers les programmes/projets des secteurs individuels Implique de multiples donateurs Peut se diriger et gérer indépendamment du budget Peut, en effet, être reçue par des agents non gouvernementauxsociété civile, groupes religieux, agents du secteur privé. Complique davantage les défis auxquels les gestionnaires de politique fiscale sont confrontés.

24 Dautres questions pertinentes pour la discussion bien que non soulignées ci-dessus Le degré dalignement réel de laide aux stratégies de politique dun pays peut également avoir des implications macroéconomiques. Se présentent alors les questions suivantes: Dans quelle mesure laide à la stratégie sectorielle dun pays est-elle intégrale? Est-ce que laide aux programmes correspond à la stratégie nationale du secteur? Est-ce quelle donne suite à des implications de dépenses spécifiques qui peuvent chasser dautres éléments de la politique sectorielle, avec comme conséquence la création dune pression sur les dépenses sectorielles supplémentaires? Est-ce que les politiques ont des effets de vague qui influencent dautres dépenses publiques, à savoir, les primes salariales?

25 Implication: le MOF doit avoir des perspectives densemble sur les flux daide Caractère de laide Dans quelle mesure les composants daide sont-ils différents? Quelles conditionnalités sont associées aux flux daide différents? Quels sont les termes?octrois vs prêts? Sil sagit de prêts, dans quelle mesure sont-ils concessionnels? Comment laide sera-t-elle utilisée?--importations? Biens non marchands? À quelles implications dopération et dentretien faut-il sattendre? Quelles sont les tendances de déboursement probables? À quel rythme? Implication: il est important davoir une capacité institutionnelle pour évaluer laide comparable à celle associée à la gestion de la dette extérieure Quelles parties daide sont dirigées aux agences non gouvernementales? Risques de contingence potentiels associés à la volatilité et aux manques daide non gouvernementale? Implications macroéconomiques: de nouveau, comment laide sera-t-elle dépensée?

26 Quelques conclusions de base sur les implications de gestion fiscale en matière daide augmentée Les gouvernements doivent davantage souligner lexploration des implications pour une politique fiscale des scénarios alternatifs en matière daide tout en ayant des objectifs à moyen terme Laide augmentée force à réfléchir sur la manière dont laide peut contribuer aux objectifs de politique nationale et de compromis macroéconomiques impliqués Améliorer limportance de coordonner la politique fiscale et monétaire, ex ante et ex post Questions liées à la gestion des risques deviennent plus importantes à moins quil y ait une assurance complète quant à la prévisibilité daide à long terme: les questions portant sur la gestion des réserves sont particulièrement importantes Besoin dune capacité institutionnelle au sein du MOF pour évaluer et faire le point sur les flux daide