Journées régionales FNARS « Dialogue de gestion et contractualisation Enjeux et perspectives » 1.

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1 Journées régionales FNARS « Dialogue de gestion et contractualisation Enjeux et perspectives » 1

2 Objectifs – Appréhender le cadre fixé par l’État sur les dialogues de gestion et la contractualisation dans le contexte du logement d’abord – Présenter l’analyse et le cadre posé par la FNARS – Mettre en perspective une stratégie collective régionale, après rappel du contexte et des priorités définies localement Déroulé – Présentation du cadre de la contractualisation : la déclinaison de la stratégie du Logement d’abord – Présentation du cadre du dialogue de gestion et de la contractualisation fixé par la circulaire de campagne budgétaire – Présentation des conditions de la FNARS – Réflexion sur la stratégie régionale Présentation 2

3 Le cadre fixé par l’État sur le logement d’abord  Cadre de référence  Principes et objectifs  Les 3 axes opérationnels 1 3

4 Logement d’abord: cadre de référence Textes de référence – Recommandations des Assises nationales du logement d’abord – Discours de clôture des Assisses de B. Apparu, 9 décembre 2011 – Circulaire du 13 janvier 2012, relative à la mise en œuvre opérationnelle du logement d’abord « Feuille de route » du logement d’abord – La circulaire du 13 janvier 2012 donnent les « directives » aux Préfets quant à la déclinaison du logement d’abord sur chaque territoire et auront une incidence directe sur les objectifs de contractualisation – Enjeu: reprendre également les éléments apportés dans le discours du Ministre et les recommandations des assises, plus détaillés 4

5 Logement d’abord: principe et objectifs Circulaire 13 janvier 2012 L’approche Logement d’abord – Le logement comme un point de départ et non d’arrivée du parcours d’insertion – Favoriser l’accès direct au logement: un logement pérenne, adapté avec un accompagnement social chaque fois que c’est nécessaire Objectifs associés – Proposer un logement avec bail ordinaire : statut de locataire ou de sous-locataire – Limiter le recours à l’hébergement et aux structures collectives aux seules situations où cela s’avère nécessaire et souhaitable – Evolution de l’offre de service et action de transformation de structures 5

6 Logement d’abord: les 3 axes opérationnels 1.Faciliter l’accès à des logements existants, par: – Le recensement par le SIAO des ménages sans abri, hébergés ou logés temporairement – La mobilisation du parc social, notamment via les contingents, Etat et 1% 2. Développer l’accompagnement dans le logement – Réaliser chaque fois que nécessaire une évaluation de la situation et proposer un accompagnement adapté, gradué en intensité et dans la durée – Un accompagnement ciblé sur le logement, ou un accompagnement global – Par différents opérateurs et modalités de financement dont la DGF 3. Poursuivre le développement de pensions de famille – Dans les régions où les objectifs ont été atteints: financement des places en maisons relais supplémentaires par fongibilité des lignes budgétaires du BOP 177 – Dans les régions où les objectifs non atteints: incitation à atteindre les objectifs chiffrés – Développer les autres formes alternatives d’hébergement : intermédiation locative avec une priorité au bail glissant, résidence sociale Enjeux FNARS: - Statut unique -Réponses aux besoins immédiats - Disponibilité et accessibilité logement droit commun 6

7 Conditions de réussite : reconfiguration et évolution du secteur de l’hébergement – Améliorer la gouvernance locale en impliquant tous les acteurs concernés  4 niveaux : ARS, CG, Délégataires aides pierre, participation personnes accueillies – Amplifier la transformation de l’offre d’hébergement pour favoriser l’accès au logement lors des dialogues de gestion avec les associations, et contractualiser en ce sens Enjeux - Inter ministérialité - Précision sur les opérateurs à enjeux/volontaires -Lien convergence tarifaire : ENC? – Des scénarii définis/une méthode :  Un préalable : la concertation collective sur les évolutions nécessaires et prioritaires dans le département puis un dialogue de gestion au niveau des opérateurs volontaires  Étudier avec les établissements volontaires/centraux la reconfiguration de l’offre de services  À partir de la fermeture d’une structure d’hébergement ou d’une diminution de places, redéployer des moyens pour la création de services d’accompagnement dans le logement, de baux glissants ou de nouvelles pensions de famille 7

8 Le cadre du dialogue de gestion et de la contractualisation  Cadre général  Texte de référence 2 8

9 Cadre de référence – Circulaire campagne budgétaire du 20 février 2012 – Circulaire du 4 mars 2011 relative à la campagne budgétaire du secteur « Accueil, hébergement insertion » et à la contractualisation entre l’Etat et les opérateurs pour 2011 – Guide sur le dialogue de gestion et la contractualisation, réalisé par la DGME/ANSA – Appui DGME aux services Etat Objectifs du dialogue de gestion et de la contractualisation – La contractualisation porte sur les activités et les moyens de chaque opérateur ; – Elle doit permettre d'inscrire leur activité, et leur évolution au regard des priorités d’action dans des perspectives pluriannuelles Dialogue de gestion et contractualisation : Cadre général 9

10 Un dialogue de gestion en 3 phases pour aboutir à la contractualisation – Préparation interne préalable côté Etat et côté associations, – Dialogue collectif, entre l’Etat et les opérateurs, qui portent successivement sur : * les grandes orientations nationales et la déclinaison territoriale de cette stratégie * le cadrage budgétaire national et régional, et les moyens disponibles au niveau du département pour financer le dispositif AHI. – Dialogue bilatéral entre services de l’Etat et chaque association, sur l’adaptation de l’offre aux besoins des populations, tant sur les aspects relatifs à l’activité que sur les moyens 10

11 Un objectif : amplification de la mise en œuvre de la refondation et levier de réorientation des activités au service du logement d’abord 3 chapitres – Cadre d’emploi des crédits pour 2012 – Dialogue de gestion, contractualisation – Modalités de financement des dispositifs du secteur AHI pour 2012 5 annexes Le dialogue de gestion et la contractualisation Circulaire du 20 février 2012 11

12 1er chapitre : Cadre d’emploi des crédits pour 2012 – Présentation de la stratégie de l’Etat : « La répartition des crédits doit permettre de décliner de manière opérationnelle la stratégie de refondation » – Dotation régionale destinée à couvrir l’ensemble des besoins 2012 sans apport complémentaire (dont les crédits de la campagne hivernale) Entre ambiguïtés/contradictions …. – L’accent sur l'accès au logement ordinaire, et surtout adapté (IL, maisons relais, résidences sociales) : renforcement et développement – Mais conforter les structures existantes et soutenir un dispositif de veille sociale et de réponses aux situations d’urgence en articulation avec l’activité des SIAO – Amplification de la transformation de l’offre d’hébergement de pair avec une stabilité d la ligne CHRS au niveau régional – via une recherche de l’efficience des dispositifs existants, comme autant de marges pour soutenir les dispositifs « logement d’abord » : SIAO/dispositifs d’urgence et veille sociale(continuer à bénéficier d’un soutien) évaluation interne/externe, Référentiel, ENC… Le dialogue de gestion et la contractualisation Circulaire du 20 février 2012 12

13 – Transformation de l’offre existante (cf Annexe 1 de la circulaire) En conformité avec la SR PDAHI, projet d’établissement, PDALPD (y compris révision instruments de planification) Possibilité d’une réorientation à dotation globale constante pour les établissements sous statut CHRS, avec une actualisation des documents de cadrage (convention d’admission, CPOM, …) Trois scénarios de réorientation de l’activité 1/ Dans le cadre du statut CHRS : Des réorientations à formaliser dans les documents de cadrage (arrêté d’habilitation, CPOM, conventions d’aide sociale) : - 3 situations Le dialogue de gestion et la contractualisation Circulaire du 20 février 2012 13

14 Fermeture d’une partie des places autorisées vers un autre opérateur :  Impossibilité sans l’accord du CHRS  Procédure d’appel à projet pour les autres opérateurs « reprenants » si augmentation 15 places ou + 30% capacité autorisée Réorientation des places couvrant une activité hors hébergement (veille sociale, accueil jour…)  Redéploiement pour de l’accompagnement ou des activités de logement/hébergement n’impliquant de réglementation juridique spécifique (ex: Services accompagnement social)  DGF Constante  Pas d’appel à projet ( MAIS attention: uniquement si pas d’augmentation des seuils) Réorientation sur des places d’hébergement installées  Redéploiement sur des activités d’accompagnement (mais pas MR, IML) DGF constante et pas d’appel à projet si pas d’augmentation capacité Le dialogue de gestion et la contractualisation Circulaire du 20 février 2012 14

15 2/ Avec modification de statut juridique : Transformation une partie des places autorisées en CHRS en logement adaptés : Maison relais, pension de famille, IML… Modification de l’autorisation: Résidence, MR, IL Double régime avec l’agrément (CCH, Maitrise d’ouvrage pour les MR) Ex: CHRS 30 places : 15 places maintenues en CHRS et 15 en maisons relais  Baisse DGF et augmentation subvention  Contradiction avec le régime des agréments et double régime  Pas d’appel à projet car pas de transformation au sens du CASF MAIS: -Pas de modification sans accord du gestionnaire : acte administratif unilatéral individuel -Modification de l’autorisation initiale : obligatoire (contrairement à ce qui est précisé) -Détricotage de la loi 2002-2 -Plus de financement de l’accompagnement social : enjeux du statut unique (CHRS) Le dialogue de gestion et la contractualisation Circulaire du 20 février 2012 15

16 3/ Mutualisation : regroupement de services / personnes Rassemblement par un même gestionnaire de certains de ses services ou établissements déjà autorisés Passage du régime de l’autorisation au régime d’agrément Fin de l’autorisation Pas clair : est ce la logique d’un GCSMS ou d’un CPOM ? Impossible de contraindre au regroupement par modification de l’autorisation sans accord du gestionnaire ou procédure strictement réglementée Le dialogue de gestion et la contractualisation Circulaire du 20 février 2012 16

17 Activités sous statut CHRS : éléments de négociation lors du dialogue de gestion Éléments juridiques – Autorisation: Nécessité accord de l’association, retrait impossible de manière unilatérale (ni encours ni fin d’autorisation, renouvellement tacite) hors dysfonctionnements majeurs – Retrait habilitation, selon 4 hypothèses (L313-9 CASF) dont l’ évolution des besoins, susceptible de faire évoluer certaines formes de prise en charge. Une procédure réglementée (demande motivée, délai de 6 mois…) Éléments de contextes territoriaux – Transformation de l’offre de service dans le cadre d’un réel diagnostic des besoins du territoire. Développement des dispositifs de logements adaptés (Maisons relais, IML, AVDL, pensions de familles) Transformation de l’offre Repères juridiques et enjeux Transformation de l’offre Repères juridiques et enjeux 17

18 Le dialogue de gestion et la contractualisation Enjeux 18 Enjeu : Développement des services d’accompagnement dans le logement sous statut CHRS Missions du CASF: L.312-1 8°: « établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse » - Service d’accompagnement dans le logement = accompagnement social global ≠ AVDL - Service pour les personnes « logées » par le CHRS (statut de droit commun : locataire ou sous-locataire) OU pour les personnes dans leur propre logement (HLM ou privé, résidence sociale) Enjeux: Reconnaissance d’un statut juridique à l’accompagnement social global Régime protecteur pour les établissements: véritable statut juridique: ESMS: procédure de tarification: pérennité de financement DGF / autorisation sur 15 ans/ adéquation aux besoins (référence aux plans et schémas (PDAHI, SR) Régime protecteur pour les personnes : droit des usagers (2002-2), procédure d’évaluation interne et externe

19 Activités sous subvention/convention – Soumise au principe de la déclaration, évolution possible par avenant négocié entre les parties durant le contrat lors du dialogue de gestion – Discrétionnaire: l’Etat peut refuser le renouvellement d’une convention si l’association ne modifie pas son projet au regard des objectifs du LDA. Mais il est tenu d’aller au terme de la convention. – Agrément: pas de nécessité d’agrément ingénierie sociale pour l’accompagnement social des personnes, comme pour les CHRS. Par contre agrément demandé par la circulaire pour les personnes non issues de l’hébergement. Transformation de l’offre Repères juridiques Transformation de l’offre Repères juridiques Contradiction régime agrément et service d’accompagnement dans le logement sous statut CHRS: nécessité d’un agrément pour le suivi des personnes non issues de l’hébergement alors que la structure est « autorisée » au sens du CASF 19

20 Trois risques sur lesquels être vigilants dans les dialogues de gestion – Détricotage du statut CHRS et de la loi 2002-2 – Réduction de la capacité d’hébergement sans solution opérationnelle de logements pour compenser – Développement de formules qui restent temporaires avec des moyens réduits sur l’accompagnement social Transformation de l’offre Risques Transformation de l’offre Risques 20

21 2 ème Chapitre : dialogue de gestion et contractualisation – Contractualisation est le levier privilégié de la réorientation des activités des acteurs de l’AHI vers la politique du logement d’abord – Dialogue de gestion – collectif régional et départemental restreint aux seules associations, dès février/mars 2012 – Individuel entre Etat et operateur – Contractualisation basée sur un diagnostic partagé entre Etat et association portant sur : Rôle de l’association dans le dispositif AHI sur le territoire en référence PDAHI Missions, prestations (RNP) et critères qualité Dépenses engagées (ENC) Implication dans le SIAO Le dialogue de gestion et la contractualisation Application en 2012 Enjeux: Dialogue gestion continu entre l’Etat et les opérateurs : collectif avant le bilatéral 21

22 Contenu pour 2012 – Des objectifs pluriannuels d’évolution d’activités, mais possibilité « pour tenir compte de la maturité du dialogue de gestion et du contexte de l’année 2012 de privilégier un engagement annuel », clause de révision en 2013 si pluri annuel – Les moyens alloués intégrés dans le document contractuel, soit par renvoi au droit commun, soit par annexe financière Cibles de la contractualisation – En priorité les opérateurs dits « centraux » ou à « enjeux » (financiers ou en termes d’évolution de l’offre) – Contractualisation au niveau de l’association gestionnaire dans la mesure du possible – A terme tous les acteurs AHI Le dialogue de gestion et la contractualisation Circulaire du 20 février 2012 22

23 Structure indicative de contrat Le dialogue de gestion et la contractualisation Circulaire du 20 février 2012 23

24 24 Quelle obligation de contractualiser? – La seule contractualisation prévue par le CASF est le CPOM, pour les établissements dont le financement dépasse un seuil fixé par arrêté. Ces seuils n’ont pas encore été fixé pour les CHRS, en conséquence pas d’obligation de CPOM Quelle opposabilité/engagement en cas de contractualisation? – Le contrat indicatif n’est pas prévu par le CASF, en cas de signature il relèverait du droit commun: droit des contrats. Points de vigilance sur le contrat: -Dissociation des objectifs et des moyens (contrat vs annexes) - Pluri annualité des objectifs mais pas des moyens - Des engagements bilatéraux

25 3 ème Chapitre : modalités de financement des dispositifs Une palette d’outils pour la détermination des financements 2012 – Utilisation des premiers outils de l’ENC1, comparaison des activités d’hébergement selon une classification / GHAM et les repères de coûts indicatifs de l’ENC 1 Pour tous les acteurs AHI sur activité « hébergement », décomposition activité en GHAM et positionnement indicatif au regard de l’ENC1 Le dialogue de gestion et la contractualisation Circulaire du 20 février 2012 Ambigüité persistante : quelle utilisation de l’ENC dans la convergence tarifaire? Contradiction dans circulaire : « les données de l’ENC constituent à ce stade uniquement des repères pour le dialogue de gestion local et aucunement des référentiels opposables » versus « la détermination définitive de la subvention devra intervenir (….) en fonction de l’utilisation des premiers outils de l’ENC » et « le calcul des coûts indicatifs sont un préalable ç la définition des dotations 2012 » Pas clair : coût indicatif régional par GHAM utilisable dans convergence tarifaire ? 25

26 – Indicateurs régionaux pour comparer les coûts et activités des CHRS/subventions (en dehors du cadre réglementaire des indicateurs CHRS) Indicateurs de coûts : coût à la place moyen, DGF moyenne place… Indicateurs d’activités : taux d’occupation, participation SIAO, durée moyenne de séjour… Modalités de tarification 2012 – Des ROB applicables aux CHRS ainsi que le rappel du contexte national et régional: élément de motivation de la procédure contradictoire – Campagne de financement repoussé à juin 2012 – Pour les établissements sous subvention: Cadre de la circulaire du 18 janvier 2010 * un 1er versement de la subvention au 1er trimestre 2012, avance versée calculée sur la base de 50% de la subvention de 2011 * solde au 30 septembre en fonction des repères ENC, du résultat de l’exercice antérieur, des objectifs réalisés * Utilisation des indicateurs régions et GHAM ne concernent que les activités d’hébergement pérennes et annuelles Le dialogue de gestion et la contractualisation Circulaire du 20 février 2012 26

27 – Une procédure budgétaire strictement encadrée pour les CHRS : CASF  envoi des BP au 31 octobre n-1  Procédure contradictoire  Possibilité de modification des propositions budgétaires selon des règles prévues par le CASF  Notification de l’arrêté de tarification + possibilité de contentieux – Le CASF ne prévoit pas le principe de GHAM et aucune obligation de présenter son activité en GHAM or demandé dans la circulaire à tous les opérateurs pour 2012. Tarification Repères juridiques Tarification Repères juridiques Points de vigilance /questions: -risque de l’opposabilité de l’ENC si les établissements présentent leurs activités sous forme de GHAM alors que les premiers résultats de l’ENC ne sont pas représentatifs -quid des BP 2012? Création d’une nouvelle procédure budgétaire par circulaire : doute sur la légalité. – Procédure de convergence tarifaire selon 2 moyens: -Les indicateurs CHRS (procédure strictement réglementée par le CASF: ce n’est pas ce qui est prévue par la circulaire) : publication d’arrêtés -La comparaison des « coûts des établissements et services qui fournissent des prestations comparables, et notamment des coûts moyens et médians de certaines activités ou de certaines prestations, en vue de réduire les inégalités de dotations entre établissements et services » R.314-23 6°. 27

28 Le cadre FNARS sur les dialogues de gestion et la contractualisation  Préalable  Conditions 3 28

29 La Fnars partage l’approche du logement d’abord, – c’est à dire privilégier l’accès au logement de droit commun, même pour les personnes les plus vulnérables, avec un accompagnement social adapté, global, gradué et pluridisciplinaire le cas échéant. Cadre FNARS sur la contractualisation Préalable Cadre FNARS sur la contractualisation Préalable Une mise en œuvre de cette nouvelle approche, qui ne peut se faire sans : – Respect d’un certain nombre de conditions préalables respectant une méthodologie claire et partagée pour avancer sur le dialogue de gestion 29

30 1. La contractualisation doit être précédée d’un dialogue collectif permettant d’aboutir à un diagnostic partagé et à un « projet territorial » concerté Avec les services de l’État, pour : – Partager un diagnostic à partir des éléments d’objectivation des besoins (SIAO, PDAHI, rapports d’activité…), avec l’ensemble des acteurs – Echanger sur la déclinaison de la politique du « logement d’abord » sur chaque territoire, à horizon des 3 ans à venir : fluidité, évolution de l’offre d’hébergement, impact budgétaire, – Echanger sur le cadrage budgétaire national et régional, et les moyens disponibles au niveau du département pour financer le dispositif AHI. – Etablir une feuille de route régionale pluriannuelle, fixant des objectifs, des priorités, des étapes…. Entre associations collectivement, pour : – Faciliter la démarche de diagnostic, tant sur les besoins observés que sur l’adéquation de l’offre pour y répondre – Envisager les évolutions souhaitées, et leur portage par les différents acteurs du paysage dans le respect des activités, contraintes et identités de chacun – Définir des éléments d’analyse et de positionnement qui pourront être portés collectivement lors des réunions collectives du dialogue de gestion, Cadre FNARS sur la contractualisation méthodologie Cadre FNARS sur la contractualisation méthodologie 30

31 2. La contractualisation doit porter sur des objectifs à courts, moyens et longs termes Mise en œuvre de la stratégie du logement d’abord ET réponses aux besoins immédiats des personnes dans un contexte de crise sociale. -Objectifs à courts termes: -Détermination des personnes prioritaires : sortie du plan hivernal, personnes prêtes à accéder au logement, personnes sans solutions, prévention des expulsions… -Détermination d’un plan d’action collectif à intégrer dans la contractualisation sur la base de priorités à dégager collectivement : diagnostic collectif (sur la fin du plan hivernal, sur l’accueil inconditionnel, sur les SIAO…) -Transparence et visibilité pluri-annuelle sur l’affectation des crédits -Objectifs à moyens termes: comment préparer 2013 sur la base d’un calendrier réaliste ? -Mise à jour PDAHI (intégration logement d’abord) -Contrat territorial Bailleur/associations, acteurs de la santé… -Définition et opérationnalité du service d’accompagnement dans le logement sous statut CHRS -Objectifs à longs termes: une actualisation nécessaire des objectifs de contractualisation chaque année au regard des besoins constatés sur les territoires et des objectifs non satisfaits en 2013 31

32 3. La contractualisation doit également viser le maintien d’une capacité d’hébergement adapté aux besoins des personnes Elle ne peut être ordonnée uniquement à la mise en œuvre du logement d’abord : – Absolue nécessité de répondre aux besoins immédiats dans un contexte de crise sociale (non réponses 115, SIAO, rapport de la cour des comptes) et de sortie du plan hivernal Le Conseil d’Etat hisse au rang de liberté fondamentale le droit à l’hébergement d’urgence (CE 20 février 2012) : risque de condamnation s’il ne respecte pas son obligation : poids à faire valoir devant les préfets. – Maintenir les dispositifs de veille sociale, « d’allers vers » en maintenant une couverture territoriale large – Sur l’hébergement  A court terme, développement de places d’hébergement dans les zones tendues sous statut CHRS et moratoire sur la réduction des places d’hébergement tant que les solutions « opérationnelles » de logement ne sont pas mobilisées  A terme, maintien d’une capacité d’hébergement pour le droit au recommencement, l’accueil des situations d’urgence, et la possibilité de répondre aux besoins émergeants continus sur le territoire 32

33 4. Le logement d’abord : oui mais du logement de droit commun et un accompagnement social global sous statut CHRS – Privilégier des logements permanents et de droit commun aux formules « intermédiaires » de logement (intermédiation locative, résidences sociales...), avec :  Engagement de l’Etat à compenser toute réduction de places d’hébergement par une mobilisation proportionnelle de logements de droit commun  Des Accords locaux pour une mobilisation des contingents réservataires (Etat+1%) mise à disposition des SIAO  Production de logements très sociaux  Prévention des expulsions La contractualisation ne peut viser à transformer des places d’hébergement en places de logements adaptés : risque de laisser de coté les publics les plus fragiles, sans reconnaitre l’importance de l’accompagnement social. 33

34 5. La contractualisation doit viser à développer des services d’accompagnement social global sous statut CHRS – Transformation ou création de service d’accompagnement sous statut CHRS  Assurance d’avoir un accompagnement social global et d’un réel statut juridique à l’accompagnement social sous DGF  Statut unique (CHRS) : Permettre aux CHRS de maintenir une capacité de prise en charge des publics en phase avec les besoins du territoires, tout en évoluant vers un renforcement des offres de service d’accompagnement global « hors les murs » également sous statut CHRS. 34

35 6. La convergence tarifaire doit s’appuyer sur une méthodologie fiable – Une négociation financière qui ne peut se faire en référence à des repères non représentatifs et non opposables (ceux de l'ENC - étape 1), mais qui doit attendre que l'ensemble des opérateurs se soient positionnés dans l'enquête nationale de coûts. – Une convergence qui doit s'étaler sur plusieurs années et doit pouvoir permettre les hausses autant que les baisses de dotation. – Une contractualisation ne remet pas en question l’allocation des financements 35

36 6. La contractualisation ne peut se limiter à un engagement bilatéral entre associations et État – L’engagement d’autres acteurs (notamment bailleurs sociaux, ARS, Conseils Généraux, …) ainsi que la participation des personnes accueillies – L’obligation de résultat du logement d’abord ne peut porter uniquement sur les associations mais dépend de l’implication effective d’autres partenaires :  Etat  Collectivités territoriales, notamment les conseils généraux, Intercommunalité  Bailleurs sociaux  Acteurs de la santé, de l’emploi, de la justice, de l’intérieur… 36

37 Quelle stratégie régionale  Présentation des éléments de contexte régionaux  Réflexion sur l’élaboration d’une stratégie collective 3 37