1 Le service universel en Europe

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1 1 Le service universel en Europe jean-marie.cheffert@unamur.be

2 2 Plan de l’exposé 1.Mise en perspective politique 2.Premiers éléments pour un examen plus approfondi 3.La Directive et sa logique 4.Zones à risque A.Le service universel géographique B.La politique de financement C.Les réductions 5.Conclusions intermédiaires 6.Agenda politique 7.Conclusion

3 3 1. Mise en perspective politique Question politique de base: une politique « volontariste » concernant le haut débit (broadband access) est-elle politiquement désirable pour telle nation, pour l’Europe? Première lecture de cette question (lecture « politique ») –Évaluation sociale et politique des besoins (société de la connaissance,…); –Confrontation de cela à ce que le marché, laissé à lui même réalise(rait); –Constat éventuel d’écart (de fracture numérique, tant géographique que sociale, « market failures ») (et mise en balance de cet écart avec d’autres politiques ou besoins…) –Si l’écart est significatif (et l’avantage général de cette intervention publique dépasse son coût), intervention pour atteindre les niveaux de qualité, d’« abordabilité » et de disponibilité requis: politique de concurrence Régulation, intervention publique (politique de service universel) –politique de prix; –politique de qualité, –politique de désignation de firmes « opérateurs de service universel » et rémunération de celles-ci (si la charge est injustifiée) mobilisation de fonds (Fonds de service universel ou fonds publics) pour financer cette régulation

4 4 1. Mise en perspective politique Premiers constats: 1)Cette lecture cadre avec l’essence de la Directive « Service Universel » (qui vise précisément à offrir un un tel cadre de régulation) (voir exposé infra) 2)le champ du service universel visé par la Directive fait actuellement l’objet d’un réexamen. Voir article 15 et critères de l’annexe V (discutés infra). Conclusions (…hâtive) Si l’écart (entre l’évaluation politique des besoins et les performances du marché en matière de haut débit) est significatif (premier (et souvent seul…) lieu de débat/désaccord…) 1)Il est bon d’étendre le champ du SU (la Directive actuelle, en définissant un champ étroit, serait un obstacle à une telle politique) 2)Il suffit d’étendre le champ du SU: en effet, la Directive ainsi modifiée deviendrait alors un bon outil pour la réduction de la fracture numérique

5 5 1. Mise en perspective politique Le débat actuel se ramène donc souvent à cette question: (1) l’écart (entre l’évaluation politique des besoins et les performances du marché en matière de haut débit) est-il politiquement significatif (oui/non, oui/non pour tel segment de ce marché) ? (2) et si oui, ceci étant vu comme simple corollaire, il est bon et il suffit d’inclure le broadband dans le champ du service universel. C’est-à-dire que l’agenda politique est supposé se limiter à cette adaptation. Positions et a priori supposés –Commission –États membres –Consommateurs –Firmes –Universitaires –Consultants

6 6 1. Mise en perspective politique Objectif central de cette présentation: supposons que l’écart (entre l’évaluation politique des besoins et les performances du marché) soit jugé significatif (question à poser en amont) (1) serait-ce une bonne mesure que d’inclure le broadband dans le champ du SU? (2) cette mesure suffirait-elle? l’agenda politique devrait-il se résumer à cette extension du champ du SU? Nous relirons ces deux questions à l’issue de l’exposé…

7 2. Premiers éléments pour un examen plus approfondi de cette question 1)La question politique du champ est liée (et même polluée…) par une question de mode particulier de financement Voir l’exposé infra sur la logique actuelle de la directive. A cet égard, voir la responsabilité politique des États membres lors de la rédaction de la Directive (2000): - biais vers un financement intra-sectoriel du coût net du service universel - trop large recours au principe de subsidiarité pour une série de volets méthodologiques de cette politique de SU. 2) La directive actuelle permet déjà aux États membres de financer une politique de soutien au haut débit Voir infra et l’article 32 de la Directive qui concerne les « services obligatoires additionnels »; source de financement: les fonds publics 7

8 8 Compensation and funding policies Amount levied Net costs Listed servicesOther services (=services obl. addit.) Public funds. OPER 1 OPER 2 OPER. 4 OPER. 3 Within the sector Outside of the sector Cash flow: compensation financing (= tax) (“sharing the cost”) * * Public funds may finance listed services

9 9 2. Premiers éléments pour un examen plus approfondi de cette question 3)La question actuelle de « réexamen de la portée du Service Universel » (article 15 + annexe V) devient (vu le point 1)) fondamentalement celle-ci: Seconde lecture de la question politique (étant donné le cadre européen actuel) Doit-on permettre aux États membres, pour financer une politique volontariste de réduction de la fracture numérique, d’utiliser - sans limite (de taux de taxation), - des mécanismes de financement intra-sectoriels, c’est-à-dire pesant sur les transactions (sur les firmes et les consommateurs), - ces mécanismes de financement (divers…) étant à construire ou à consolider (voir infra les zones à risque) sur un plan national (même si la Directive donne quelques lignes directrices: voir exposé) NOTE: ces mécanismes concernent ainsi: - le volet de la juste rémunération (le « coût net » des opérateurs prestataires du service universel); - le volet de la mobilisation des fonds (taxation) à partir « du secteur »;

10 10 2. Premiers éléments pour un examen plus approfondi de cette question 4) Si l’extension du champ du SU au broadband était obtenue, les États membres qui décideraient de mener une telle politique de service universel se trouveraient devant le dilemme suivant (propre à ralentir la mise en place de cette politique) : –soit financer cette politique via un système de fonds (voie dès lors autorisée par la Directive) ce système, à construire ou consolider à un niveau national est-il sécurisé? (revers techniques, zones de risques exposées infra) (subsidiarité?…), ce mode de financement introduit un biais politique dans le débat national: le débat politique (écart entre mesure politique des besoins et performances du marché) devient un faux débat « citoyens versus firmes ») ce système est-il le meilleur en termes d’efficacité collective (taxe pesant sur les transactions (consommateurs et firmes))? –soit financer cette politique via les fonds publics, ce qui était déjà permis par la directive actuelle!…

11 11 3. La Directive et sa logique Service Universel: définition européenne Les deux champs du Service Universel (SU et Services obligatoires additionnels) Aires de choix et zones à risque

12 12 The European definition : a set of services for which three objectives are targeted Article premier […] services d’une qualité spécifiée, accessibles à tous les utilisateurs finals, à un prix abordable compte tenu des conditions spécifiques nationales, sans distortion de concurrence. […]

13 13 Les deux champs d’une politique de service universel A set of services for which 3 objectives are targeted Services Objectives QualityAvailabilityAffordability Fixed telephony Phone directories,... 1. « listed services » 2. « Services oblig. additionnels »

14 14 Aires de choix et zones à risque Quality Global affordability Availability (access) Targeted affordability Scope: List of services / objectives A.‘Geographical’ US C.Special tariffs Quality policy Price policy Designation policy Compensation policy Reality in the telecommunication sector Cost of US B. Financing policy Fiscal pressure Competition (policy) Political choice Consequences

15 15 Zones à risque: le paradoxe de la subsidiarité Subsidiarity principle (on methods) (versus goals) may lead to –ineffectiveness and global uncertainty with regard to the system Problems will occur because of chosen “methods” –consequently, Member States may loose their « power » (their ability to act in an effective manner in the market)...Actually, some methods are better than others, despite the particularities observed in each Member State. Indeed, some issues are not new (how to levy an indirect tax,… )

16 16 A. Geographical US Designation (Art 8) Compensation (Art 12) Legal NET COST (to be computed) obligation * Difficult (methodological issues: Annex IV) (several firms * Burden (net cost) is not minimised if necessary.) * Risky (may induce discrimination) Alternative (Art 12) NET COST (revealed) Tendering * Easier to compute (Art 8)) (asked amount) * Burden (net cost) is minimised (Art 8) as a criterion) * Risky (tendering proced., def. of the cond.) Les législations nationales essaient d’ignorer (de contourner) ces zones à risque… -Essai d’éviter de calculer la rémunération (voir la notion de la « charge injustifiée ») -Essai d’éviter les procédures ouvertes (« mécanismes de désignations efficaces, objectifs, ouverts,… »: art. 8) (voir la condition de « couverture nationale » dans les législ. nat.!)

17 17 B. Financing policy: three issues B.1. The global size of the fiscal base B.2. The precise definition of the fiscal base B.3. The tax rate uncertainty issue

18 18 B.1 The global size of the fiscal base “Common” view: As the European scope is limited, Member States have no means to undertake a real Universal Service policy Economic point of view: (1) If US is financed by the sector (a tax is levied within the sector) crowding-out effect (2) If US is financed by the State budgets (a tax is levied on the whole economy) More effective policy (3) In between solution?

19 19 B.1. The global size of the fiscal base The scope of Universal Service is now strictly connected to the scope of the fiscal base First version of the Dir (2000) Scope: Voice telephony (+…) Fiscal base: “Members States should give due consideration to recovering any net costs via general governments budgets” (Annex IV part B) “least market distortion means that the contribution burden has to be spread as widely as possible” (Annex IV part B) Position of the member states at that time: subsidiarity principle… Directive (2002) Scope: Voice telephony (+…) (see chapter 2) Fiscal base: Actually the same (see article 13: the undertakings “share the cost”) - crowding out effect - a special indirect tax has to be set up

20 20 B.2. Precise definition of the fiscal base 1996 Communication ‘no double counting’,… First version of the Directive More precise principles: “Member States should give due consideration to collecting contributions via a VAT mechanism” Position of the member states at that time: subsidiarity principle… 2002 Directive Annex IV B Neutrality, transparency, ‘no double counting’,…

21 21 B.2. Precise definition of the fiscal base: an old question: how to levy an indirect tax? –Volumes vs values? –Profits, revenues? –Gross vs net revenues? –Deductions (as in VAT)? (three slides…) –Territoriality issues (no double contribution)...See the past debate on VAT Again some methods are better (regarding principles such as non discrimination, proportionality, non distortion, transparency…)

22 22 B.2. Deductions issue: why VAT? First assumption: fiscal base related to final transactions (Example: t = 10%) Contributions: 10 for both Problem: Belgacom has higher revenues Final market Belgacom Other operator 100 60

23 23 B.2. Deductions issue: why VAT? Assumption 2: fiscal base based on all transactions Contributions: 10 and 16 Problems: 60 is taxed ‘two times’ (as ‘60 is in 100’) (see Dir.) interest to merge (60 disappears) or to ‘hide’ 60 Final market Belgacom Other operator 100 60

24 24 B.2. Deductions issue: why VAT? Asumption 3: deductions (VAT mechanism) Belgacom gives 10 + 6 = 16 Other operator gives 10 - 6 = 4 Advantages: see above (close to the ‘size’ of the activity, to profit, no interest to hide 60) Final market Belgacom Other operator 100 60

25 25 B.3.The tax rate uncertainty issue Even if Net Cost is said to be “shared” between firms, … there is an implicit tax system (weighting on firms and consumers) The tax rate is uncertain This uncertainty issue is a price to pay to the intra-sectorial financing approach (pushed by Member States: for two reasons: (1) budgetary “realism” and (2) historical reasons…) Indeed, the amount levied should equal “net cost of US” How to deal with this uncertainty issue? The Directive does not address this point…

26 26 B.3. Tax rate issue: there is an implicit tax system Assumptions: –Cost of US (to be financed) 10 –net revenues of the operators: OPER. 1 400 (= fiscal base) OPER. 2 600 1000 Contributions (cost of USO is ‘shared’) –OPER 1: 4 (=10x(400/1000)) –OPER 2: 6 (=10x(600/1000))...Actually: 1% of their revenues!! 10 1000

27 27 B.3. Tax rate uncertainty Two options Problem (1) Defin. tax rate given in advance Will the US cost be (based on forecasts) totally financed? ( Govnt B.!) (2) Definitive tax rate given ex-post Tax uncertainty (as soon as cost and revenues could be a barrier to entry are known) See usual principles in fiscal matters?!...Surprisingly, the Directive does not address this methodological point

28 28 B. Politique de financement: conclusion SI financement intra-sectoriel, une taxe ayant les caractéristiques de la TVA (sur une assiette large, à taux connu) domine –diminue le poids social du financement –respecte la non-discrimination, –etc… …Vielle réponse à une question classique

29 29 C. Reductions or special tariffs... The subsidiarity paradox: distinction should be made Political choice: scope (targeted people, institutions) and size of the reductions Method: how to implement reductions properly, in a competitive environment (and giving a choice to the targeted consumer)

30 30 C. Reductions or special tariffs Example: decided reduction for rental and calls: 50% off Target consumer Usual consumer First question: amount to be paid to the operator (for USO)? Net cost (70-50=20)?: –makes the target consumer less profitable (rev=50+20 vs 100) –complicated system (what is the « average » cost?) Discount itself (50)! NOT ADDRESSED IN ANNEX IV 100 Rev 50 Cost 70 20 100 Cost 70 Rev. Disc. 50

31 31 Second question: Which operator should offer the discount? One designated operator? –It gives a « captive market » to the chosen operator –this operator is not necessarily the best choice for the consumer! All operators! –Non discrimination amongst operators –the consumer may choose: His choice is used as a lever! (See competition: lever and constraint )

32 32 C. Reductions: crucial features of compensation and designation policies (1) The amount paid by the fund/State B. is the discount itself (2) All operators are obliged to offer the discount… and receive the discount back (= consumers are allowed to get the discount whichever operator they choose!) ACTUALLY, NOT A NEW SYSTEM… CONSEQUENCES The financing mechanism should be ready (OK in case of national or regional funds, not necessarily in case of a fund…)

33 33 C. Reductions: a system of generalised subsidies (but financing mechanism should be ready) Reduced prices FUND: 50 50* Target consumer 55 60 Full prices 100* Usual consumer 110 120 Potential financial flows Actual flows 100 Operator 1 110 Operator 2 120 Operator 3 As a result of competition : Burden (cost of USO) is minimised : discount = 50 or Gov. B Full prices

34 34 5. Conclusions intermédiaires 1) Deux questions sont posées, vu la structure de financement (intra-sectoriel): Première lecture de cette question (lecture « politique ») –Évaluation sociale et politique des besoins –Confrontation de cela à ce que le marché, laissé à lui même réalise(rait); –Constat éventuel d’écart –Si l’écart significatif, action politique: politique de régulation (= de service universel) Seconde lecture, étant donné le cadre européen actuel: Doit-on permettre aux États membres, pour financer une politique volontariste de réduction de la fracture numérique, d’utiliser - sans limite (de taux de taxation), - des mécanismes de financement intra-sectoriels, c’est-à-dire pesant sur les transactions (sur les firmes et les consommateurs), - ces mécanismes de financement (divers…) étant à construire ou à consolider (voir supra les zones à risque) sur un plan national (même si la Directive donne quelques lignes directrices)

35 35 5. Conclusions intermédiaires 2) Tentation actuelle à ne considérer que la première lecture (États membres devant leurs citoyens,…) ou la seconde. 3) Si l’extension du champ du SU au broadband était obtenue, –dilemme des États membres (fonds versus financement budgétaire) –choix du fonds (motif de réalisme budgétaire) –si fonds, difficultés: construction/consolidation du système, revers juridiques ou techniques dans les zones à risque,…(manque de lignes directrices; subsidiarité en question?) Débat national biaisé (vu le mode de financement) 4) Conséquences -à un niveau national: délais de mise en route d’un soutien au broadband (vu problèmes liés aux financement) -À un niveau européen: disparités (sociales (satisfaction des besoins [cf. élargissement]) ET fiscales)

36 36 6. Agenda politique 1)A court terme: courage politique d’assumer les deux lectures (États membres, Commission) lors de l’exercice de réexamen du champ 2)Planification politique de la fin, à moyen terme, d’un tel système de financement intra-sectoriel. Accord sur un timing à un niveau européen… Décision à assumer politiquement par les États membres… Ainsi, seule la première lecture (« écart évaluation politique - performances du marché »; arbitrage) sera relevante. Par ailleurs, cette politique de SU ne sera plus vue comme « budgétairement gratuite » mais à mettre en balance avec d’autres politiques (arbitrage)

37 37 6. Agenda politique 3) (Transition): à court terme sécurisation les zones à risques via guidelines « fortes » et échange d’expériences nationales en matière de: –Procédures ouvertes –Construction du système de taxation indirecte (majoration de la TVA, taux maximal,…) –Méthode d’organisation des réductions en faveurs de certains publics –Légiférer en matière de services obligatoires additionnels (vide juridique relatif…) 4) (anticipation): identification des fonds nationaux, locaux, européen propices à un soutien d’une telle politique de soutien au broadband et (si « écart » avéré) mise en route de ces politiques de soutien (respect des principes européens: services additionnels obligatoires, éviter les « aides d’État »,…) 5) (anticipation): identification, par les différents acteurs (politiques, privés, …ASE,…) des technologies aptes à réduire cet écart « au moindre coût » (le principe de neutralité technologique est à respecter…)

38 38 6. Agenda politique 6) Prise en compte politique de l’élargissement -L’élargissement est un motif politique pour reposer les questions de base du système (disparités neuves,…) (et éventuellement réviser, à moyen terme, le système de financement) -L’élargissement est aussi un motif politique pour, une fois le système de financement révisé, réviser les critères de modification/élargissement du champ (Annexe V) 1) Service accessible à la majorité / source d’exclusion pour une minorité (à questionner) 2) Avantage général de l’intervention publique de « réduction de l’écart » (le coût de cette politique vaut son poids politique) (critère de base à maintenir…)

39 39 7. Conclusion « Pour ou contre » l’inclusion du broadband dans le nouveau champ du SU? …Question trop simple…faux antagonismes… Supposons que l’écart (entre l’évaluation politique des besoins et les performances du marché) soit jugé significatif (1) serait-ce une bonne mesure que d’inclure le braodband dans le champ du SU? … peut-être pas (avec la Directive en l’état) (2) cette mesure suffirait-elle? l’agenda politique devrait-il se résumer à cette extension du champ du SU? … peut-être faudrait-il revoir certains autres éléments de la Directive (issus de volontés nationales de « subsidiarité »…) … mais ceci n’exclut pas de mener des actions importantes à court terme (actions à effets directs et actions politiques de fond…)