ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES GESTIONNAIRES DES RESSOURCES HUMAINES DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE BURKINABE (GRP /AP) CONFERENCE PUBLIQUE THÈME : LE NOUVEAU STATUT GENERAL DE LA FONCTION PUBLIQUE D’ETAT : QUELLES AVANCES EN MATIERE DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ? Sous-thème : Les points d’avancés du nouveau statut général de la fonction publique d’Etat en matière de gestion des ressources humaines. Conférencier : Francis PARE, Directeur général de la fonction publique 0

PLAN DE LA COMMUNICATION Introduction A- Aperçu diachronique des statuts généraux de la fonction publique depuis 1959 au 31 décembre 2015  Loi 22/AL du 20 octobre 1959 portant statut général de la fonction publique de la Haute Volta  ZATU n°011bis/AN IV-011-BIS-CNR/TRAV du 25 octobre 1986 portant statut général de la fonction publique du Burkina Faso  ZATU n° AN VI–0008/FP/TRAV du 26 octobre 1988 portant Statut Général de la Fonction Publique  Loi n°013/98/AN du 28 avril 1998 portant régime juridique applicable aux emplois et aux agents de la fonction publique B- Le nouveau statut général de la fonction publique d’Etat  Contexte et justification de son élaboration  Présentation des dispositions du nouveau statut général  Principales innovations de la loi et avancées en matière de gestion des ressources humaines Conclusion 1

Introduction Le statut général de la fonction publique n’a de sens que dans le cadre organisationnel qui est la fonction publique. Pour traiter pertinemment la thématique objet de la présente conférence, il conviendrait, a priori, d’appréhender la notion de «fonction publique» selon une approche « organisationnelle ». Voyons à cet effet quelques définitions de la fonction publique : 2

Au plan juridique, la fonction publique peut renvoyer :  aux personnels des administrations publiques ou simplement aux agents ayant la qualité de fonctionnaire (sens organique) ;  à un régime juridique particulier exorbitant le cadre du droit commun, applicable aux personnels des administrations publiques ou tout simplement aux fonctionnaires (sens formel) ;  à une activité de nature spéciale, parce que orienté exclusivement vers l’offre de services publics en vue de la réalisation de l’intérêt général. Introduction 3

Au plan sociologique, la fonction publique est conceptualisée comme étant un groupe socioprofessionnel constituant une courroie de transmission entre le pouvoir politique et les gouvernés (approche systémico-fonctionnelle) D’un point de vue économique, la fonction publique renvoie à la partie de la population qui participe à la production de services (publics) ainsi qu’au coût financier qu’elle peut engendrer dans l’économie nationale. Introduction 4

Comme l’on peut le constater, la fonction publique, qu’elle soit vue comme étant l’ensemble des personnels des administrations publiques (droit), comme un groupe socioprofessionnel constituant une courroie de transmission entre le pouvoir politique et les gouvernés (sociologie) ou comme une partie de la population qui participe à la production de services (économie), s’identifie fortement et constamment aux « ressources humaines publiques qui l’animent ». Introduction 5

Aussi, nous pouvons assimiler, pour les besoins de cette communication, la fonction publique à la composante « ressources humaines » de l’Administration publique en tant qu’organisation de grande taille. Ainsi, à l’instar de toute organisation, la composante ressources humaines, bien que devant évoluer en osmose et dans une relation systémique avec les autres composantes internes ainsi qu’avec les facteurs et acteurs de l’environnement externe de l’organisation, demeurent la composante la plus complexe, le plus sensible, la plus dynamique, la plus importante, mais aussi la plus problématique. Introduction 6

C’est cette particularité des ressources humaines qui imposent la nécessité permanente de leur encadrement juridique, surtout dans le contexte de l’Administration publique, où l’action publique n’a de sens que si elle est résolument orientée vers la réalisation de l’intérêt général. Cet encadrement prend en compte, entre autres, l’instauration de principes administratifs impersonnels, l’institution d’obligations déontologiques et la consécration de droits et garanties à l’intention des ressources humaines publiques. Introduction 7

Principes administratifs impersonnels :  neutralité politique, religieuse, philosophique ;  échelle hiérarchique ;  Participation. Obligations déontologiques :  obligation de service ;  du respect de la hiérarchie ;  obligation de probité ;  obligation de dignité ;  du respect du secret professionnel et/ou de discrétion professionnelle). Droits et garanties :  rémunération ;  bonne carrière ;  protection ;  liberté d’opinion ;  liberté d’association. Introduction 8

L’encadrement de la gestion des ressources humaines, a toujours été de mise dans notre administration publique. Elle remonte même à la période coloniale, pour se préciser sous forme de statut général ou de régime juridique à partir des années 60. Ces textes, à l’image de toute politique publique, sont plus ou moins l’émanation des désidératas des rapports de force en présence à l’époque de leur élaboration. Introduction 9

L’élaboration du nouveau statut, à savoir la loi n° /CNT du 24 novembre 2015 portant statut général de la fonction publique d’Etat, n’a pas dérogé à ces péripéties et enjeux. La présente communication s’attèlera donc à donner dans un premier temps, un aperçu diachronique des instruments normatifs ayant encadré la gestion des ressources humaines dans la fonction publique de 1959 à nos jours et, dans un second temps à analyser le nouveau statut pour en déterminer le contexte et justificatif de son élaboration ainsi que les points d’avancées objectives en termes en matière de gestion des ressources humaines. Introduction 10

A- Aperçu diachronique des statuts généraux de la fonction publique depuis 1959 au 31 décembre

A.1- Loi 22/AL du 20 octobre 1959 portant statut général de la fonction publique de la Haute Volta  Adoptée par l’Assemblée Législative du 20 octobre 1959, la Loi 22/AL a régi les personnels des administrations publiques de 1959 à octobre 1986;  Etaient exclus de son champ d’application, les magistrats de l’ordre judiciaire, les personnels militaires et les agents des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC). Art. 1  L’ensemble des personnels auxquels elle s’appliquaient avait le statut de fonctionnaire; 12

 Des statuts particuliers étaient prévus pour les personnels des différentes administrations regroupées en cadre ; Ces statuts pouvaient déroger au statut général pour certains corps ; Art.2, al.2  Institution de la notion de corps, de catégorie, de grade ;  Dispositif disciplinaire très dissuasif (avertissement, blâme, déplacement d’office, radiation du tableau d’avancement, réduction d’ancienneté d’échelon, exclusion temporaire des fonctions, abaissement d’échelon, rétrogradation, mise à la retraite d‘office, révocation sans suppression des droits à pension, révocation avec suppression des droits à pension). Art. 44. A.1- Loi 22/AL du 20 octobre 1959 portant statut général de la fonction publique de la Haute Volta 13

A.2- ZATU N°AN IV-011-BIS-CNR/TRAV du 25 octobre 1986 portant statut général de la fonction publique du Burkina Faso  premier statut général, élaboré dans un contexte post-indépendance ;  Champ d’application : l’ensemble des agents publics, militaires abandonnés à l’adoption ;  Notation basée sur des critères de l’idéologie révolutionnaire ; 14

 Réduction du nombre de sanctions à quatre (avertissement, blâme, suspension, licenciement) ;  Association de système de grade au classe ;  reclassement s’effectue toujours au 1 er échelon du grade initial, d’où des promotions sans incidence ; A.2- ZATU N°AN IV-011-BIS-CNR/TRAV du 25 octobre 1986 portant statut général de la fonction publique du Burkina Faso 15

A-3- ZATU n° AN VI–0008/FP/TRAV du 26 octobre 1988 portant Statut Général de la Fonction Publique  Très proche de la 22/AL avec cependant une prise en compte de certaines réalités du contexte ; Champ d’application : magistrats, militaires, agents des EPE et agents temporaires exclus ;  Prise de statuts particuliers par cadre en application du statut général ;  Révision du dispositif disciplinaire ;  Abandon des critères révolutionnaires d’évaluation. 16

A.4- Loi n° 013/98/AN du 28 avril 1998 portant régime juridique applicable aux emplois et aux agents de la fonction publique  Impulsée dans le contexte des programmes d’ajustement structurel (PAS) ;  Ambition de rationalisation des charges du personnels ;  Pour la première fois, les contractuels sont régis par le même statut que les fonctionnaires; deux modes opératoires parallèles pour des emplois identiques ;  Instauration de textes d’organisation des emplois spécifiques (TOES) en lieu et place des statuts particuliers ; 17

 Abrogation des dispositions de la Loi 50/60/AN du 25 juillet 1960 portant statut des agents temporaires de l’Etat et des établissements publics ;  Champ d’application : militaires, magistrats, personnel parlementaire, personnels des collectivités et des EPE exclus ;  Introduction d’un nouveau système d’évaluation ;  Introduction de notion de gestion prévisionnelle et d’outils de gestion des ressources humaines. A.4- Loi n° 013/98/AN du 28 avril 1998 portant régime juridique applicable aux emplois et aux agents de la fonction publique 18

B- Le nouveau statut général de la fonction publique d’Etat (loi n° /CNT du 24 novembre 2015 portant statut général de la fonction publique d’Etat. 19

B.1- Contexte et justification de l’élaboration du nouveau statut général  Dès les premières années de l’application de la loi 013/98, des difficultés pratiques constatées ça et là ont suscité un premier réajustement en  En 2009, une étude d’évaluation de la mise en œuvre de la Réforme Globale de l’Administration Publique (RGAP) a mis en exergue un certain nombre d’insuffisances de la RGAP en général et de la loi 013 en particulier. 20

 Cette évaluation a permis de déceler des insuffisances et des défis dont entre autres :  disposer d’un Statut Général de la Fonction Publique qui fonctionnarise tous les agents occupant des emplois permanents (sauf les non nationaux).  disposer d’un statut qui rompe avec la logique de textes d’organisation des emplois spécifique (TOES) par ministère, pour s’inscrive dans une perspective « métier », avec en filigrane l’élaboration de répertoires interministériels des métiers, des emplois et des compétences. B.1- Contexte et justification de l’élaboration du nouveau statut général 21

 Ces répertoires doivent servir de référentiels pour bâtir une véritable gestion prévisionnelle des emplois et des compétences pour une administration plus moderne, plus proactive et plus efficiente dans le rendu du service public.  Par ailleurs, il a été enregistré d’une part une forte mobilisation des organisations syndicales en faveur de la révision de la loi n°013/98/AN du 28 avril 1998 portant régime juridique applicable aux emplois et aux agents de la fonction publique, parce que la jugeant inique ; B.1- Contexte et justification de l’élaboration du nouveau statut général 22

 d’autre part, certains corps de métier se sont livrés (ou se livrent) à une course effrénée aux statuts autonomes, émancipés vis-à-vis du statut général.  L’ensemble de ces éléments de contexte ont suscité et nourri la relecture de la loi n°013/98/AN du 28 avril 1998 portant régime juridique applicable aux emplois et aux agents de la fonction publique. B.1- Contexte et justification de l’élaboration du nouveau statut général 23

 Le processus de relecture de la loi n°013/98 qui a débuté en 2013, a connu son épilogue 2015 avec l’adoption, le 24 novembre 2015, de la loi n° /CNT portant statut général de la fonction publique d’Etat.  Cette loi, promulguée par décret n° /PRES-TRANS du 28 décembre 2015, est prévue pour entrer en vigueur le 1er janvier B.1- Contexte et justification de l’élaboration du nouveau statut général 24

B.2- Présentation des dispositions de la loi  La loi N° /CNT du 24 novembre 2015 portant statut général de la fonction publique d’Etat ne s’applique ni aux magistrats, ni aux auxiliaires de justice, ni aux militaires et paramilitaires, ni aux enseignants-chercheurs, hospitalo-universitaires et autres chercheurs, ni aux personnels des administrations publiques régis par d’autres lois. 25

 Elle comprend deux cent treize articles répartis en neuf titres : Le titre I traite des dispositions générales. Il comprend quinze articles (1 à 15) relatifs :  au champ d’application (chapitre 1);  aux métiers, emplois, postes de travail et classes (chapitre 2);  à la classification catégorielle (chapitre 3). B.2- Présentation des dispositions de la loi

Le titre II traite du recrutement, du stage probatoire et de la rémunération. Il comprend vingt- deux articles (16 à 37) concernant :  les conditions générales et modalités d’accès aux emplois (chapitre 1);  les dispositions relatives aux fonctionnaires stagiaires (chapitre 2);  les dispositions relatives à la rémunération (chapitre 3). B.2- Présentation des dispositions de la loi

Le titre III traite des obligations et des droits. Il comprend trente-neuf articles (38 à 76) ayant trait :  aux obligations (chapitre 1);  aux droits (chapitre 2). Le titre IV traite de l’administration de la fonction publique. Il comprend neuf articles (77 à 85) qui évoquent notamment les organes consultatifs et les organes d’administration et de gestion participative. B.2- Présentation des dispositions de la loi

Le titre V traite de l’organisation des carrières. Il comprend dix-sept articles (86 à 102) relatifs :  à l’évaluation et aux avancements (chapitre 1);  à la formation professionnelle et à la promotion hiérarchique (chapitre 2). Le titre VI traite des positions. Il comprend cinquante articles (103 à 152) concernant :  l’activité (chapitre 1);  la mise à disposition (chapitre 2);  le détachement (chapitre 3);  la disponibilité (chapitre 4);  la position sous les drapeaux (chapitre 5). B.2- Présentation des dispositions de la loi

Le titre VII traite du régime disciplinaire et des récompenses. Il comprend vingt-cinq articles (153 à 177). Il est articulé comme suit :  le régime disciplinaire (chapitre 1) ;  les récompenses (chapitre 2). Le titre VIII traite de la cessation définitive des fonctions. Il comprend vingt et un articles (178 à 198). Il aborde tour à tour :  l’admission à la retraite (chapitre 1) ;  la démission (chapitre 2) ;  la révocation et le licenciement (chapitre 3) ;  le décès (chapitre 4). B.2- Présentation des dispositions de la loi

Le titre IX traite des dispositions transitoires et finales. Il comprend quinze articles (199 à 213) concernant essentiellement les modalités de reversements. Ce titre est articulé autour :  des dispositions transitoires (chapitre 1) ;  des dispositions finales (chapitre 2). B.2- Présentation des dispositions de la loi

1- La suppression du statut d’agents contractuels de l’Etat (article 1)  L’évaluation de la RGAP en 2009 a révélé une logique trop technicienne de la distinction entre les fonctionnaires et les agents contractuels. A l’application de la loi n°013/98, la distinction entre ces deux statuts d’agents de la fonction publique ne s’est affirmée principalement que dans la différence de traitement salarial à l’avantage des agents contractuels.  Un des objectifs de la relecture de la loi n°013/98 a été de supprimer le statut d’agent contractuel à l’effet de fonctionnariser l’ensemble des agents de la fonction publique. Par conséquent, cette fonctionnarisation entraine l’effacement de la différence de traitement salarial entre les fonctionnaires et les agents contractuels de la fonction publique, différence consacrée par la loi n°013/98. B.3- Principales innovations de la loi 081 et avancées en matière de gestion des ressources humaines 32

 Dans le processus de reversement des agents de la fonction publique dans le statut général de la fonction publique d’Etat, le reversement du fonctionnaire est opéré de manière à ce que sa rémunération atteigne celle du contractuel, lorsque les deux ont une situation administrative analogue et ce, dans le respect du principe des droits salariaux déjà acquis par les contractuels.  La loi 081 précise qu’il ne sera plus recruté d’agents contractuels permanents. Toutefois, une loi spécifique devra servir de base pour le recrutement d’agents contractuels burkinabé non permanents et les agents contractuels de nationalité étrangère. B.3- Principales innovations de la loi 081 et avancées en matière de gestion des ressources humaines 33

2 - La création de la catégorie P (article 14)  Un des griefs faits à la loi n°013/98 est la prise en charge insuffisante des titulaires du doctorat ou des emplois correspondant au niveau du baccalauréat et sept années de formation professionnelle cumulée. La loi N°081 crée la catégorie P pour prendre en compte les titulaires du doctorat ou les occupants des emplois exigeant le niveau du baccalauréat plus sept années de formation professionnelle cumulée.  Sous l’empire de la loi n°013/98, les emplois d’agents de la fonction publique rémunérés en application des grilles P étaient limitativement énumérés ; les grilles de rémunération P étaient donc personnalisées. Dans le but de conserver le caractère général de la loi, le nouveau statut fixe trois échelles dans la catégorie P. Ces échelles sont dans l’ordre décroissant A, B et C pour faire la différence avec les échelles 1, 2 et 3 des grilles P rencontrées dans le cadre des statuts autonomes. B.3- Principales innovations de la loi 081 et avancées en matière de gestion des ressources humaines 34

3- La réduction du nombre de sanctions disciplinaires et la création d’une échelle de fautes professionnelles en rapport avec l’échelle de sanctions disciplinaires (articles 155 à 164)  Le diagnostic a révélé que le système disciplinaire est inefficace à cause des irrégularités et des insuffisances constatées dans la mise en œuvre des dispositions réglementaires y relatives. La lourdeur des procédures de sanctions et l’absence de répertoire de fautes et de leur caractérisation ou définition rendent inadapté ce système. B.3- Principales innovations de la loi 081 et avancées en matière de gestion des ressources humaines 35

 Dans le souci de répondre à cette préoccupation, la loi N°081 fait l’option de la réduction du nombre de sanctions et la création d’une hiérarchie des fautes professionnelles en lien avec la hiérarchie des sanctions disciplinaires. Le nombre de sanctions est réduit de sept à cinq avec cependant l’introduction d’une nouvelle sanction qui est le « retard d’avancement ».  La hiérarchie des fautes professionnelles dans la logique de la hiérarchie des sanctions disciplinaire est opérée par le nouveau statut à l’effet de faciliter le travail des conseils de discipline et de lutter contre l’arbitraire dans l’appréciation des fautes disciplinaires et dans l’application des sanctions disciplinaires. B.3- Principales innovations de la loi 081 et avancées en matière de gestion des ressources humaines 36

4- L’allongement des échelons par classe (article 15)  Certains agents de la fonction publique peuvent atteindre le dernier échelon de leur classe six ou sept ans avant leur retraite. L’allongement du nombre des échelons par classe en tenant compte des âges d’entrée et des limites d’âges pour l’admission à la retraite est retenu par le nouveau statut en vue de motiver ces agents « bloqués » dans leur carrière. B.3- Principales innovations de la loi 081 et avancées en matière de gestion des ressources humaines 37

5- L’introduction de la notion de métiers (articles 3 et 4)  L’introduction d’une approche « métier » permet de disposer de statuts particuliers par regroupement de secteurs à activités similaires ou par famille professionnelle, en rupture avec l’approche « emploi » basée sur les textes d’organisation des emplois spécifiques par ministère.  Cela permet non seulement de s’adapter facilement aux créations, fusions, scissions ou suppressions de départements ministériels en matière de gestion des ressources humaines, mais aussi d’amorcer une véritable gestion stratégique des ressources humaines publiques grâce à des outils fiables d’observation, d’analyse et de gestion prospective de ces ressources. B.3- Principales innovations de la loi 081 et avancées en matière de gestion des ressources humaines 38

6- La redéfinition de la nature des stages avec indication des durées entre les différents types de stages (articles 94 à 100)  L’accroissement du contentieux administratif ces dix dernières années a été considérablement alimenté par le contentieux relatif aux stages. La redéfinition de la nature des stages et la réglementation des durées qui séparent deux stages visent à réduire ce contentieux et partant, le sentiment de traitement discriminatoire entre des agents de la même fonction publique. B.3- Principales innovations de la loi 081 et avancées en matière de gestion des ressources humaines 39

7- La création d’une nouvelle récompense (article 172)  Certaines récompenses sans incidence financière sont néanmoins de nature à motiver les agents et accroître leur rendement au service. L’augmentation du nombre de ces récompenses offre plus d’opportunités de motivation, en dehors de la décoration classique pour faits de service public. C’est dans ce sens que la loi N° /CNT du 24 novembre 2015 a retenu le « témoignage de satisfaction avec publication au journal officiel » comme récompense additionnelle. B.3- Principales innovations de la loi 081 et avancées en matière de gestion des ressources humaines 40

8- L’appui apporté aux organisations syndicales (article 121)  Cet appui se manifeste désormais par la possibilité de mettre des fonctionnaires à la disposition des organisations syndicales. Ce qui va leur permettre de mieux jouer leur rôle de partenaire social dans la bonne conduite et la saine gestion des ressources humaines publiques. B.3- Principales innovations de la loi 081 et avancées en matière de gestion des ressources humaines 41

9 L’allongement des durées de la disponibilité pour convenance personnelle et pour exercer dans une entreprise privée (article 138 et 139)  Cette mesure permettra non seulement de valoriser les aptitudes et compétences des agents bénéficiaires, mais aussi de les enrichir au contact de réalités professionnelles nouvelles. Ainsi, les agents de retour de disponibilité peuvent mieux innover dans l’accomplissement de leurs tâches administratives. En outre, cette mesure vise à permettre à l’Administration d’être plus souple dans la gestion des ressources humaines, la flexibilité étant un des principes du management moderne. B.3- Principales innovations de la loi 081 et avancées en matière de gestion des ressources humaines 42

CONCLUSION Au Burkina Faso, les statuts généraux se suivent et se succèdent. Généralement, le contexte d’élaboration de l’un constitue le procès de son prédécesseur. Cette donne s’explique par plusieurs facteurs :  Inspiration exotique du statut, donc pas adapté aux réalités de l’environnement interne ;  Forte contradiction des acteurs en présence, logique conflictuelle permanent et prééminence d’un certain rapport de force qui déteint sur le produit fini ;  marge de manœuvre limitée du technicien lors de l’élaboration des statuts, toute chose qui limite une véritable vision de gestion prospective des ressources humaines. 43

Au-delà de toutes ces considérations, il faudrait reconnaitre que la loi 013/98, en dépit du fait qu’elle soit pionnière en matière d’internalisation des préceptes d’une véritable gestion des ressources humaines dans notre administration publique, a pêché congénitalement par l’instauration d’un dualisme statutaire (fonctionnaires et contractuels occupant les mêmes emplois permanents, mais traités différemment). CONCLUSION 44

En tout état de cause, l’environnement tant technique que social dans lequel subsistait la loi 013/98, était suffisamment détérioré, si bien que la meilleure option pour notre administration était de procéder à la relecture de cette loi et passer à un texte. La loi n° /CNT du 24 novembre 2015 portant statut général de la fonction publique d’Etat devrait être la fin de cette épisode. Parlant de cette dernière, il est à noter qu’elle est porteuse de nombreuses innovations à même de résoudre certains problèmes structurels. CONCLUSION 45

En matière de gestion des ressources humaines, elle permet de mieux baliser et harmoniser la prise en main des principales activités RH (recrutement, formation, carrière, rémunération et évaluation), toute chose qui est gage d’efficience. Elle permet en outre d’asseoir une véritable gestion prospective des ressources humaines à travers la logique « métier » dont la mise en œuvre devait nécessairement enclencher toute la démarche « gestion prévisionnelle des emplois et des compétences » adossée à des outils RH dynamique. CONCLUSION 46

Par ailleurs, les dispositions nouvelles de la loi 081 (harmonisation du statut et de la rémunération, nouvelle récompense, détermination d’une échelle des fautes disciplinaires, allongement des échelons par classe conformément à la logique de la carrière utile, création d’une catégorie P de carrière etc.) sont porteuses d’équité, de transparence, d’objectivité et surtout de motivation, autant de valeurs chères à une GRH qui se veut moderne et efficace au sein de l’organisation. CONCLUSION 47

Toutefois, il serait illusoire de penser que ce nouveau statut général de la fonction publique d’Etat incarne la perfection et viendra résoudre tous les maux et tribulations que notre administration publique connait en matière de gestion de sa composante RH. CONCLUSION 48

En effet, rien que la montée du corporatisme, la course aux statuts autonomes assortis de grille de rémunération dérogatoire attrayant, la non maitrise des effectifs et par ricochet de la masse salariale, sont autant de défis qui restent en l’état et demandent encore plus de sursaut collectif, pour une fonction publique véritablement moderne, proactive et performante, une fonction publique sortie des sentiers battus et qui sait se mettre au service du développement. CONCLUSION 49

MERCI POUR VOTRE AIMABLE ATTENTION! 50