Marielle Berriet Solliec, UMR AgrosupDijon-INRA CESAER Les biens publics comme instrument de dérégulation: le cas de la Politique Agricole Commune Marielle Berriet Solliec, François Gaël LATASTE, Aurélie Trouvé UMR AgrosupDijon-INRA CESAER

Contexte de l’étude Introduction Remise en cause de la Politique Agricole Commune (PAC) dans les années 80/90. Dérégulation progressive des marchés agricoles. Interventions publiques de moins en moins légitimes. Recours de plus en plus fréquent à la notion de bien public dans les débats scientifiques et politiques pour justifier l’intervention publique, notamment dans le secteur agricole. Hypothèse: Il existe un lien entre ces tendances: La notion de bien public permet de remettre en question la PAC en tant que politique européenne de régulation de l’agriculture.

Ce travail vise à souligner: Introduction Ce travail vise à souligner: La prédominance de l’approche néoclassique des biens publics dans la littérature académique malgré l’existence d’approches alternatives. / Etat de l’art sur la notion de bien public La prédominance de cette approche dans les débats sur la PAC, et ses conséquences. / Revue de la littérature approfondi sur la notion de bien public en lien avec l’agriculture + interviews L’influence de certains acteurs avec des intérêts différents dans ces débats / Interviews à Bruxelles et au Royaume Uni

Partie 1 La prédominance de l’approche néoclassique des biens publics en sciences économiques

= Restriction de l’intervention publique Introduction Un notion ancienne, au cœur de l’économie publique Curiosité principale de la théorie normative de l’action publique: Pour quelle bonne raison faudrait-il que les pouvoirs publics interviennent dans l’économie… et comment doivent-ils s’y prendre? Réponse apporté par l’économie néoclassique: L’intervention de l’Etat dans la sphère économique est légitime en cas de défaillance de marché (théorie du bien-être) Qu’est-ce qui provoque ces défaillances? Critère de non-rivalité (Samuelson, 1954) Critère de non-exclusion (Musgrave, 1959; Olson, 1954; Hardin, 1968) …etc. = Restriction de l’intervention publique

Approches alternatives Quelles approches alternatives? Une définition sociale et institutionnelle des biens publics « Le caractère public d’un bien est avant tout un construit social en fonction de ce qui est perçu ou non comme devant relever du domaine public » (Ballet, 2008 citant Wuyts 1992, et Gasper 2002; Harribey, 2011 ; Dardot, Laval, 2010; Beitone, 2010; Doering, 2007) Le terme public renvoie à une thématique de l’équité et non de la production du bien.  Conception plus proche du droit Cette approche est développée: - dans un cadre théorique peu influent - dans d’autres champs disciplinaires des sciences sociales - sous la notion de « communs » en économie hétérodoxe

Conclusion Approche économique dominante d’inspiration néoclassique Approche économique alternative Approche du droit Biens collectifs préexistants, définis par leurs caractéristiques de non-rivalité / non exclusion Objectif de rendre certains biens et services accessibles et disponibles pour tous Défaillances de marché provoquées par la non-rivalité et l’impossibilité d’exclure Appropriation par l’Etat et mis au service du public = Biens publics Intervention légitime de l’Etat = Biens publics Biens retirés de l’appropriation individuelle et mis à dispo- -sition du plus grand nombre

Rôles et impacts de l’approche néoclassique des biens publics Partie 2 Rôles et impacts de l’approche néoclassique des biens publics dans la PAC:

Une notion liée à l’histoire de la PAC Bibliométrie Une notion liée à l’histoire de la PAC La notion de « bien public » n’est pas nouvelle dans les débats relatifs à la réforme de la politique agricole commune 325 références biblio recensées sous la recherche «public good*» AND « agricultural polic* » Compilation des bases WOS, CAB abstract, ECONLIT, Francis, ProdINRA (extraction du 09/06/2011) Réalisation d’entretiens auprès des acteurs institutionnels participant aux débats sur la PAC pour en savoir plus sur l’émergence de cette notion dans la politique agricole commune

Une origine incertaine au regard des institutions Origines des BP Une origine incertaine au regard des institutions  Émergence progressive en plusieurs temps des BP dans la PAC Principalement associé à deux temps forts de la PAC: -Fin 80’s/début 90’s: Crise de légitimité de la PAC Monté en puissance des lobbies environnementaux auprès de l’opinion publique Contexte de négociations internationales au GATT/OMC et dérégulation de la PAC -2003/2006: Découplage des aides directes du premier pilier

Une notion qui n’est pas nouvelle dans le débat sur la PAC Conclusion Une notion qui n’est pas nouvelle dans le débat sur la PAC - Déjà présente en 1992 lors de la réforme Mac Sharry (Agricultural policy reform and public goods, J. Marsh, 1992, OCDE) - Toujours présente dans les années 90’s mais au second plan / la MFA Une notion identifiée comme venant d’Angleterre, - Soutenue par les ONGs environnementales à travers le mentra : « Public money for public goods » Un retour en force de cette notion avec le découplage des aides et la remise en question du budget de la PAC après 2013 - Une nouvelle justification pour maintenir le budget de la PAC après le découplage des aides directes du 1ier pilier

Biens publics agricoles Comparaison Comparaison des listes d’éléments multifonctionnels de l’agriculture et des biens publics agricoles Multifonctionnalité agricole (Moreddu OCDE 2003) Biens publics agricoles (ENRD 2010, IEEP 2009) Sécurité alimentaire, sécurité sanitaire, Réduction de la pauvreté, Utilisation soutenable des ressources naturelles, Maintient/viabilité/développement des zones rurales, Conservation des terres agricoles, Protection de l’environnement, Maintient biodiversité, Héritage culturel, Bien être animal … etc. Sécurité alimentaire Qualité/disponibilité de l’eau Qualité de l’air Vitalité des zones rurales Fonctions du sols Stabilité du climat Résilience aux inondations et aux feux Biodiversité en milieu agricole Paysages agricole Bien-être et santé animale

Quels enjeux autour des biens publics dans la PAC ? Partie 3 Quels enjeux autour des biens publics dans la PAC ? Le cas de l’Angleterre:

Royaume-Uni Etude du cas Anglais: Volonté d’avoir une agriculture compétitive sur le marché mondial NFU contre des normes environnementales supplémentaires Des espaces ruraux produisant des biens publics que la PAC doit soutenir car non rémunérés par le marché Une alimentation à moindre coût Des espaces ruraux récréatifs  Deux systèmes disjoints avec des objectifs contradictoires? Conclusion: Utilisation quasi unanime de la notion de bien public néoclassique mais avec des intérêts et des enjeux parfois très différents selon les acteurs  Obtention d’un compromis original entre différents groupes

VS Propriétaires (ELO/CLA) Environnementalistes Objectif: Objectif: Groupes d’intérêts Propriétaires (ELO/CLA) Objectif: Maintenir la rente dont ils bénéficient à travers les payements publics de la PAC Environnementalistes Objectif: Réorienter les dépenses de la PAC vers des pratiques plus respectueuses de l’environnement VS Compromis: Rémunérer les biens publics fournis par les « Land managers » à travers des MAE et un transfert de fonds du 1ier vers le 2nd pilier. « Public goods from private land » Position anglaise défavorable au plafonnement des aides Gouvernement Objectif: Réduire les dépenses européennes jugées inefficaces, notamment les payements directs du 1ier pilier de la PAC

VS Propriétaires (ELO/CLA) Environnementalistes Objectif: Objectif: Groupes d’intérêts Propriétaires (ELO/CLA) Objectif: Maintenir la rente dont ils bénéficient à travers les payements publics de la PAC Environnementalistes Objectif: Réorienter les dépenses de la PAC vers des pratiques plus respectueuses de l’environnement VS Gouvernement Objectif: Réduire les dépenses européennes jugées inefficaces, notamment les payements directs du 1ier pilier de la PAC Agriculteurs (NFU) Objectif: Vivre de leurs activités agricoles limiter les contraintes environnementales qui leurs sont imposées

Agriculteurs locataires (TFA) Conflit interne Propriétaires (ELO/CLA) Objectif: Maintenir la rente dont ils bénéficient à travers les payements publics de la PAC VS Agriculteurs locataires (TFA) Objectif: Garder une part du profit qu’ils génèrent sur la terre des autres Agriculteurs (NFU) Objectif: Vivre de leurs activités agricoles, limiter les contraintes environnementales qui leurs sont imposées

Rapport de force LO/T Loyer Contrat Land Owner Farmer SPS =DPU PAC MAE

Des divergences fortes avec les positions du Royaume-Uni Comparaison avec l’Ecosse Des positions écossaises très différente de celles anglaises : Favorable au maintient des aides directes du 1ier pilier Pérennité des exploitations agricoles remise en cause sinon Prise en compte élargie des biens publics conception plus large que l’approche néoclassique, prise en compte des dimensions sociales Des différences expliquées par des contextes locaux différents: - Densité de population plus faible sur le territoire écossais - Volonté de maintenir une certaine vitalité rurale dans des zones en voie de désertification - Attachement culturel au monde agricole Des divergences fortes avec les positions du Royaume-Uni sur la PAC

Un compromis original en Angleterre autour de la notion de Conclusion R-U Une approche Anglaise développée par quelques institutions ayant un impact fort à l’échelle du Royaume-Uni mais aussi de l’UE Un compromis original en Angleterre autour de la notion de bien public néoclassique appuyé par les propriétaires fonciers Des biens publics servant: - d’outil de dérégulation des marchés agricoles - de nouvelle justification aux rentes foncières - de support politique et financier aux ONG environnementales  Des enjeux importants relatifs à la propriété foncière, supportée par de puissants lobbies

Les biens publics, une notion stabilisée ? Conclusion Conclusion générale: L’approche néoclassique des biens publics reste dominante dans la théorie économique malgré l’existence d’approches alternatives. Les biens publics, une notion stabilisée ? Une approche qui s’est aussi imposée dans les débats sur la PAC dans un contexte néolibéral de dérégulation publique, qui limite l’intervention publique à la prise en compte d’une liste réduite de biens, principalement environnementaux qui ne tient pas compte de la régulation des marchés La stabilisation des marchés: un bien public? Une notion qui a émergé en Angleterre d’un compromis nouveau entre propriétaires fonciers, environnementalistes et néolibéraux, Mais pour quel résultat aujourd’hui?

P. Bourdieux, 1973, L’opinion publique n’existe pas « Tout exercice de la force s’accompagne d’un discours visant à légitimer la force de celui qui l’exerce ; on peut même dire que le propre de tout rapport de force, c’est de n’avoir toute sa force que dans la mesure où il se dissimule comme tel ». P. Bourdieux, 1973, L’opinion publique n’existe pas

Merci de votre attention

Liste des institutions interviewées Etudes de cas Liste des institutions interviewées Royaume Uni France Angleterre Ecosse DEFRA Scottish Natural heritage MAAF/ DGPAAT/ Bureau de la stratégie environnementale et du changement climatique NFU RSPB Scotland MAAF/ DGPAAT/ Bureau des actions territoriales et agroenvironnementales TFA Scottish Wildlife Trust MEEDDAT/ Bureau de l'agriculture, de l'industrie et des infrastructures énergétiques RPA Scottish Land & Estates FNSEA Natural England University of Aberdeen CNJA RSPB Scottish Agricultural College Confédération paysanne IEEP Pays de Galle Coordination rurale CLA / ELO - IEEP AGRIPLAN CYMRU, Royal Agricultural Society MODEF Royal Agriculture College FNE University of reading Groupe PAC 2013 University of Leeds Central Association of Agricultural Valuers

Etude du cas Français: France Terme de « bien public » peu utilisé (débats 2008/2010) Justifie le maintien des payements découplés et du budget de la PAC D’autres termes traduisent cette notion et la remplace : intérêts public, bien commun, intérêt collectif, service environnementaux… - Conceptions plus large que l’approche néoclassique reste dans la continuité de la MFA défendue par la France Favorable à une prise en compte des dimensions sociales mais plus mitigé concernant de nouvelles contraintes environnementales Des positions défavorables au découplage des aides du 1ier pilier

Une légitimité des aides du premier pilier néanmoins discutée Objectifs Une légitimité des aides du premier pilier néanmoins discutée FNSEA Favorable à leur maintient mais pas à une convergence rapide des aides du 1ier pilier entre EM ni même national: prime unique à l’ha défavorable aux exploitations les + intensives (ex polyculture élevage) CNJA Besoin de rééquilibrer les aides 1ier Pilier entre EM, de plus le système historique est défavorables aux jeunes qui s’installent Confédération Paysanne Les payements directs bénéficient actuellement surtout aux IAA et aux grosses exploitations. la conditionnalité devrait être renforcée. Coordination Rurale Les agriculteurs ne devraient pas vivre des aides publiques mais des prix. La PAC actuelle ne joue pas le rôle de redistribution qu’elle devrait avoir en tant que politique publique. MODEF Aides directes bénéficient surtout aux IAA, et manquent d’équités entre les hommes et les territoires MAAF Ceux qui en bénéficient le plus cherchent à négocier un statu-quo MEEDDAT Des payements au secteur agricole peu justifiables depuis leur découplage, mais qui ont dû bénéficier surtout aux propriétaires fonciers. FNE Doivent être verdies mais maintenue pour préserver le lien entre agriculture et environnement PAC 2013 Le système actuel des DPU est inefficace pour cibler certains types/modes de productions. Revenir à un système couplé permettrait d’orienter certains types d’agricultures.

Des points de vus divergents sur les contraintes environnementales Objectifs Des points de vus divergents sur les contraintes environnementales FNSEA Les réglementations environnementales sont déjà assez contraignantes comme ça CNJA Verdissement devenu peu crédible à causes des trop nombreux assouplissements autorisés Confédération Paysanne Devraient être renforcées du point de vue de la conditionnalité et le principe polluer/ payeur mieux appliqué Coordination Rurale Pas besoins de contraintes supplémentaires. Les agriculteurs prennent soin de l’environnement car c’est leur outil de production MODEF - MAAF le verdissement du premier pilier proposé par la commission européenne est considéré comme du green washing, bien en dessous de ce qu’avait proposé le ministère MEEDDAT FNE les exigences environnementales ne vont pas assez loin dans l’état actuel des choses PAC 2013 Le verdissement actuel du premier pilier est très décevant.

Un découplage des aides considéré comme négatif France Etude du cas Français: Un découplage des aides considéré comme négatif Ne permet plus aux politiques publiques de piloter l’agriculture Témoigne de la libéralisation du secteur agricole  Effets néfastes de la volatilité Rend illégitimes les aides du 1ier pilier Justifie la mise en œuvre de la « conditionnalité » Ne tient compte que de condition environnementales et pas sociale (critère d’emplois) alors que le maintien de ces aides était défendu comme un soutien au revenu

l’équilibre territorial Conclusion Une conception des biens publics très différentes Angleterre France une lecture néoclassique focalisée sur l’environnement découplée de la production agricole Une position favorable à la libéralisation du secteur agricole diminution du coût de l’alimentation = bien public une lecture élargies, politique prenant en compte les aspects sociaux et l’aménagement du territoire intimement liée aux productions et aux modèles agricoles Une position favorable à une PAC forte l’équilibre territorial = bien public

Enjeux fort autour de la propriété foncière dans les débats agricoles Conclusion Une organisation des syndicats révélatrice des enjeux socio-économiques au cœurs des contextes agricoles locaux Angleterre France Syndicats Unique: NFU mais avec dissidence: TFA FNSEA / CNJA: Vieux Vs Jeunes : conditions d’installation et de transmission des exploitations Enjeux fort autour de la propriété foncière Rôle important du CLA dans les débats agricoles Différence historique entre la révolution anglaise et française FNSEA / Conf. P, MODEF, Coord. R: Agrobusiness mondialisé Vs Agriculture familiale locale Conf. P / FNSEA, Coord. R, MODEF : + d’environnement Vs - de contraintes

Des objectifs et une instrumentalisation opposées France Angleterre Conclusion Des objectifs et une instrumentalisation opposées France Angleterre  La notion de bien public comme instrument de dérégulation du secteur agricole Diminuer les dépenses budgétaires de la PAC et de l’UE La dimension d’intérêt général et de service public pour sensibiliser l’opinion publique au rôle de l’agriculture dans la société Justifier le maintien des aides de la PAC

Premiers changements En Europe, les subventions des exportations coûtent cher et créent des distorsion sur la concurrence À partir des années 1980 ces problèmes sont pris en compte: 1984: mise en place des quotas laitiers = planification de la production de lait - 1985: « Livre vert » de la PAC remise en perspective de la PAC face aux déséquilibres du marché et en ouvrant le débat sur le développement régional. 1986: mise en place de « quantités maximales garanties » au-delà desquelles le soutien est réduit pour les oléagineux 1988: « quantité maximales de garanties » pour les céréales + limitation de la croissance budgétaire du FEOGA-GA (rythme de croissance ne devant pas excéder 74% du taux de croissance du PIB de l’UE) - 1989: réforme OCM viande bovine (assouplissement et affaiblissement des niveaux de soutien)

Le volet structurel (FEOGA-O) se renforce légèrement… Premiers changements Le volet structurel (FEOGA-O) se renforce légèrement… 1975: Création des Indemnités Compensatoires de Handicaps Naturels (ICHN= aides directes versées aux agriculteurs de montagnes et des zones défavorisées) 1985: remplacement des plans de développement par des plans d’amélioration matérielle plus souples + Création d’une aide à l’installation et poursuite des aides à la cessation et doublement de ces aides dans les régions les plus handicapées …avant une réforme des fonds structurel en 1988, relançant une politique de développement rural et régional plus large, visant à réduire les disparités régionales internes à la CEE (suite à l’élargissement à la G, E, P) à travers divers problèmes sociaux (chômage, insertion des jeunes).

Un contexte mondial en route vers la libéralisation Remise en cause Un contexte mondial en route vers la libéralisation Les exportations mondiales augmentent fortement mais la part que représente les exportations agricoles décroit avec le temps

Remise en cause Une politique agricole qui reste protectionniste dans un monde en route vers la libéralisation À la sortie de la 2nd guerre mondiale, deux grandes puissances sortent vainqueurs et s’opposeront lors de la guerre froide: USA  Libéralisme URSS  Communisme Le libéralisme défend l’ouverture des frontières pour la libre circulation des biens, des hommes et des capitaux afin de favoriser la concurrence des marchés qui est « optimale » sous certaines conditions. (cf. théorie des avantages comparatifs de David Ricardo) Les politiques protectionnistes sont très critiquées lors des négociations commerciales internationales