Introduction à la question du non-recours Communauté de communes du val de Drôme Pierre MAZET

Définition du non-recours La définition initiale renvoie le non-recours à toute personne éligible à une prestation sociale [financière], qui – en tout état de cause – ne la perçoit pas. L’objet du non-recours a été élargi à l’offre de droits et de services. Différence avec accès aux droits, et plus encore au droit : NR ne se réduit pas aux difficultés ou obstacles dans l’accès au(x) droit(s), qui n’ont pas forcément pour effet un non accès. Le NR inverse et s’occupe, prend pour objet le non accès à des droits, la non participation à un dispositif, la non utilisation d’un service ou d’un équipement, la non adhésion à une démarche, etc. On s’occupe ici des non usagers. Logique dans la création de l’observatoire, compte tenu des thématiques de recherche de PW. On passe de la question d’une politique des usagers, évaluation par usagers, construction par et pour usagers, tel que fortement thématisé dans les années 80-90, tant au niveau des politiques de SP que de la recherche en sciences sociales, à la question des non usagers. Accès aux droits et accès au droit : Accès aux droits c’est accès aux droits sociaux, au sens large, par différenciation avec droits civils, politiques, tous droits libertés. Accès au droit, c’est surtout en droit, l’accès juge, c’est-à-dire accéder au système juridique. D’où aide à accès au droit de la Loi de 1991, qui comprend l’aide juridictionnelle. CCVD 29 novembre 2012

Un peu d’histoire L’origine britannique 30 : Débat politique lié à la création et l’utilisation des prestations sous conditions de ressources et politiques de ciblage des prestations. Permettent de réaliser des économies et de mettre à l’épreuve les demandeurs, afin de s’assurer que ce sont les plus méritants qui en bénéficient. Les démarches sont compliquées, avec beaucoup de contrôles. Les travaillistes trouvent ces prestations stigmatisantes et ne sont pas sûrs qu’elles bénéficient réellement à leurs destinataires : donc attention à leur efficacité réelle. 40- 60 : plan Beveridge qui étend les assurances sociales universelles. Remise en cause universalité du système de protection sociale /difficultés budgétaires. Reprise du débat sur sélectivité des prestations, ciblage : en dirigeant les ressources vers les plus démunis, on pense pouvoir faire baisser la pauvreté, sans augmenter les impôts et en réduisant les dépenses publiques. Les travaillistes acceptent l’augmentation des prestations sous conditions de ressources, mais à condition que l’on s’assure à l’aide d’indicateurs et d’études sur le non take up, que ces aides sont effectivement perçues malgré les difficultés d’accès qui y sont liées. 79-90 (Thatcher) : évaluation, recherche de performance et de contrôle des dépenses ; volonté obsessive de lutter contre la fraude. Développement d’indicateurs de NR, qui servent aussi à mettre fin aux programmes qui ne montrent pas leur efficacité. 90- : Mesure routinisée : National Audit Office Renvoie à philosophie politique anglaise à égard de la pauvreté, dont New Poor Law (1834) constitue parangon : distinction entre pauvres méritants et non méritants : ces derniers = ceux dont on considérait qu’ils pouvaient travailler, recevaient de l’aide mais sous condition, i.e. travailler dans un hospice, en échange maigre pitance et toit. Les méritants = malades, vieillards, orphelins, invalides (les indigents) auquel aide sans condition, bien que parfois obligés de travailler. On revient aux mêmes normes que celles appliquées en F pour l’assistance publique, voir Colette Bec ou Castel) importation d’un thème né en GB dans les années 1950 et apparu aux Etats-Unis dans les années 1960. transfert en France depuis les Pays-Bas. diffusion dans le sillage de la loi de 1998 et de ses impacts sur les COG. contribution de l’ODENORE – DGAS, IGAS, …. poussé par le retour de la question des inégalités sociales via la défense des exclus et le discours politique sur la fraude. Quelles disciplines ? Principalement l’économie, et aussi sociologie qualitative. Aujourd’hui, règne des économistes au niveau international sur cette question, dans le sens notamment où l’on trouve un caractère cumulatif sur cette question, bien qu’existence d’analyses plus compréhensives. Economistes, c’est-à-dire : modélisation. CCVD 29 novembre 2012

Un peu d’histoire La prise en compte aux Etats-Unis 60 : Abordé par le terrain sociologique, centré sur compréhension des questions pauvreté, des populations noires en particulier. individus enfermés dans la pauvreté (idée que ne peuvent en sortir) : défaitisme, résignation, pessimisme, retrait des processus de mobilité sociale, qui conduit notamment à une sous utilisation des programmes sociaux. idée de pauvreté héritée : transmission générationnelle. Il fait « se sentir citoyen pour se penser éligible et demander » : moment du mouvement pour les droits civiques de Luther King. 70 : A origine de toute une littérature sur le caractère dissuasif des programmes sociaux. Culture de la suspicion à l’égard des bénéficiaires de programmes sociaux : familles noires soupçonnées d’entretenir une culture de la dépendance/ La stigmatisation comme forme de sanction sociale imposée aux bénéficiaires par les non bénéficiaires : exposition publique, « shaming ». 88 : (Work fare -family support act) : obligation de rechercher activement du travail en contrepartie de l’aide accordée. Thématique de réduction de la pauvreté : baisse du NR = baisse de la pauvreté. La culture de la pauvreté (Oscar Lewis, 1966) & M Harrington, (The other america) en cause estime de soi, valeurs de l’autonomie et de la responsabilité individuelles, libéralisme politique américain, etc. qui génère une CCVD 29 novembre 2012

Un peu d’histoire L’émergence en France 90 : rôle décisif de la CNAF dans l’apparition de la notion. Contexte de montée en charge du RMI. Bureau de la Recherche très actif, en capacité d’orienter sur les sujets stratégiques. Débordement du social, sociologie de guichet. Idée de faire le plein des droits , de recherche des droits potentiels : inscription dans la 1ere COG. Un contexte politique. Loi contre l’exclusion (1998), thématique amélioration de l’ accès aux droits et émergence de la « nouvelle pauvreté ; influence ATD quart monde , rapport Wresinsky grande pauvreté et précarité économique et sociale (87) ; rapport De Gaulle- Anthonioz sur la grande pauvreté (95). Création ONPES, ONLE et CNLE : vont diffuser la notion, comme une cause et manifestation supplémentaire de la pauvreté. Modernisation des services publics, simplification administrative, etc.. CCVD 29 novembre 2012

Formes de non-recours Non recours partiel : une personne éligible demande une prestation et n’en reçoit qu’une partie. Non recours complet : une personne éligible demande une prestation et ne reçoit rien. Non recours cumulatif : une personne éligible à diverses prestations n’en perçoit pas plusieurs. Non recours temporaire : apparaît entre le moment où une personne devient éligible et le moment où elle demande une prestation. Non recours permanent : apparaît quand une personne ne demande pas une prestation entre le moment où elle devient éligible et le moment où elle ne l’est plus. Non recours frictionnel : dû au non versement complet de prestations alors que des droits sont ouverts. Source : CNAF, Recherches & Prévisions, n° 42, 1996. CCVD 29 novembre 2012

Un double enjeu : mesurer et comprendre CCVD 29 novembre 2012

Une phénomène complexe Une phénomène invisible : les base de données administratives contiennent des informations relatives aux bénéficiaires, à ceux qui demandent et perçoivent une offre à laquelle ils sont éligibles ; Difficile établissement de la population éligible ; encore plus quand il s’agit d’aides facultatives, i.e., contingentées ; Il n’y a pas forcément intérêt à le mesurer : NR = non consommation des budgets publics. Un phénomène difficile à appréhender : Renvoie à une multiplicité de droits et d’offres, eux-mêmes mouvants et pas de même nature (légal/extra légal, dispositifs, équipement et prestations financières, etc.). Est par nature multidimensionnel et transversal Renvoie à une multiplicité d’explications : d’ordre normatif, institutionnel et individuel. doit être saisi dans un dynamique : trajectoire/ parcours/ expérience d’accès aux droits, dans le temps. CCVD 29 novembre 2012

Mesurer le non recours : de quelques chiffres… Les taux de non-recours varient de 0 % à 90 %, pour une moyenne se situant un peu en-dessous de 30 %. (Source : ODENORE/EXNOTA. ) Pays de l’OCDE : taux moyen de non-recours oscillant entre 20 et 40 % selon les domaines d’intervention. (Source : Hernanz V., Malherbet F., Pellizzari M.Take-up of welfare benefits in OECD countries: A review of the evidence.2004.) RSA = : 50 % ; Activité : 68%; Socle : 35 %. (CNAF- DARES) Cmu C : 26% au 31 décembre 2011 ; ACS : 70% . (FONDS CMU) DALO : population estimée État (2007) : 650 000 ménages ; 206 000 recours déposés (31/12/2010) ; 33% réponses favorables (68 368). NR = 10 %. La FAP estime à 3.6 millions de mal logés, mais comprend personnes inéligibles DALO (sans papiers, et demande effective de logement) : associations estiment à 2 millions. Tarifs sociaux de l’énergie (TPN et TSS) : Seuls 600 000 sur 1,5 à 2 millions de foyers éligibles. Plus de 10 millions de non bénéficiaires depuis mise en place TPN. RSA : APA (allocation personnalisée à l’autonomie, toute PA d’au moins 60 ans dans l’incapacité d’assumer les conséquences du manque ou de la perte d’autonomie liés à leur état physique ou mentale):20% des heures facturées ne sont pas utilisées ; sur le département = 170 000 heures = 2.7 millions d’euros ; Droits connexes RMI : enquête en Isère : près de 70% de NR aux aides facultatives (CG) liées au RMI (50 % non connaissance, 20% en connaissance de cause (crainte, autolimitation, calcul cout avantage, etc.). *Taux NR aux bons vacances CAF (Martinique) : 82% (près de 20 000 allocataires bénéficiaires potentiels ne les ont pas utilisés). Sur toutes aides sociales facultatives, on parle de « taux d’utilisation » : son inverse est un taux de « non utilisation », assimilable à du NR. A titre d’exemple : le taux d’utilisation des AFI parmi les bénéficiaires potentiels d’action sociale est de 11.30% selon une étude de la CNAF réalisée dans réseau des CAF (90 répondants); * » Paris logement », CCAS de la Ville de Paris. Crées en octobre 2009, elle est destinée à ceux qui ne rentrent pas dans les catégories Paris Logement Famille (PLF) et Paris Logement Familles Monoparentales (PLFM). Elles s’adressent aux personnes isolées, aux couples avec 1 enfant ou sans enfants, aux boursiers, consacrant au moins 30% de leurs ressources au paiement des charges de logement. Cumulables avec l’APL. Attribuée pour 1 an, renouvelable. A peu près 80 €/mois. Au lancement, la population cible de PL en 2009 : 17 000 personnes. Objectif du taux de couverture : 50% soit 8 500  bénéficiaires. 1 an après, PL touchait 4 210 bénéficiaires (25% du public potentiel, donc 75% de NR). Après différentes vagues de communication, montée en charge de PL d’octobre 2009 à octobre 2010 avec des augmentations mensuelles de bénéficiaires > à 10% au cours du 1er trimestre 2010 puis < à 10% après. Enquête quantitative téléphonique réalisée en janvier 2011 auprès de 400 bénéficiaires pour connaître le canal de diffusion le plus efficace auprès des différentes cibles. A ce jour, seuls 600 000 sur 1,5 à 2 millions de foyers éligibles bénéficient effectivement de ce type d’aides. Ces dispositifs sont ouverts aux personnes dont les ressources n’excèdent pas les plafonds de la CMU-C, soit, par an, 7 771 euros pour 1 personne seule ou 11 657 euros pour 2 personnes. CCVD 29 novembre 2012

De quelques chiffres… RSA : 5,3 milliards. TPN = plus de 767 millions d’euros non consommés. Rapport indus/ rappels : étude menée avec une CAF en 2004 sur son fichier d’allocataires indique un total de 60,5 millions de rappels de droits (déclenchés par la CAF ou les allocataires) pour près de 655 millions de prestations familiales et logement versées, soit 9,2 % du total des prestations versées par cette CAF sur l’année de référence. En même temps, le total des indus s’élevait à 22,4 millions d’€ : soit 1 € d’indu pour 3 € de rappels de droits. Si l’on extrapole ces 9,2 % de rappels de droits (typiques d’un non-recours frictionnel) aux 51,6 milliards d’€ de prestations familiales et de logement versées en France en 2002, la non dépense temporaire engendrée par ce non-recours frictionnel s’élèverait à plus de 4,7 milliards d’€ pour cette année de référence. Sources : Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale, Rapport d’information sur la lutte contre la fraude sociale, Assemblée nationale, 29 juin 2011. Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, mars 2007. Graphique : ODENORE, 2012. CCVD 29 novembre 2012

Trois types de non-recours Le non-recours par non connaissance : L’offre n’est pas connue. Le non-recours par non réception : L’offre est connue et demandée, mais n’est pas reçue. Le non-recours par non demande : L’offre est connue, mais n’est pas demandée. (Plus un) Le non recours par non proposition : L’offre n’est pas proposée par les intermédiaires sociaux. Avantages/ inconvénients de cette typologie : Permet de sérier les problèmes et d’identifier des registres d’explications différents, renvoyant à des problèmes différents et appelant des réponses différentes termes de politiques. Mais est statique (/ dynamique présente et dans le temps) et est envisagée depuis individu. CCVD 29 novembre 2012

Comprendre le non recours Pourquoi les individus ne sont-ils pas informés ? Individus ne reçoivent pas l’information, ne comprennent pas l’information, ne se sentent pas concernés. Pourquoi ne reçoivent-ils pas ? Problèmes administratifs, dysfonctionnements, retards de traitement de la demande, conditionnalité croissante des droits, complexification de l’accès aux droits ou au contingentement de l’offre Abandon en cours de demande, complexité du dossier, conditionnalité évolutive, demande de pièces supplémentaires, contrôles, parcours du combattant, méandres des circuits de traitement administratif, etc. Pourquoi ne demandent-ils pas ? calcul coût/avantage, préférences ; craintes stigmatisation, logiques d’honneur ; désaccord, refus, comportement politique, ; autonomie, conflit ou opposition aux normes de l’offre ; etc. Pourquoi les intermédiaires sociaux ne proposent ils pas ? Censure : offre jugée inadaptée à la personne. Anticipation : complexités supposées par mobilisation des droits jugées inadéquates aux publics ; budget des aides contingentées épuisés ; Représentations des intervenants sur leurs publics : le cas de l’hébergement/ DALO- DAHO. Question à partir des PUBLICS. RENVERSER : facteurs de NR que représentent : l’offre elle-même, sa mise en œuvre, l’information sur l’offre, les complexité administrative, l’absence d’interlocuteur humain, le climat de suspicion à l’égard des pauvres, etc., etc. TOUS LES OBSTACLES A L ACCÈS AUX DROITS DÉJÀ IDENTIFIES . Au niveau des individus eux-mêmes, les choses ne sont ni statiques, ni univoques, ni définitives. Il s’agit toujours d’une relation dynamique, globale, qui s’étend dans le temps. Les dynamiques de (non) recours renvoient à l’histoire de l’individu et à la construction de sa trajectoire d’accès aux droits (« héritage » , passé des relations aux travailleurs sociaux, réseaux de sociabilité, conception des droits, etc. ) Pas de NR total et définitif ; relation dynamique, globale : entre les expériences de demande de droits, simultanément et hiquement. Interaction entre les 3 types : lorsqu’on est mal informé, on remplit mal dossier, qui met plus longtemps, décourage, donc abandon ; lorsqu’on s’est heurté à dysfonctionnements administratifs, on ne veut plus demander, donc on ne se sent plus concerné, donc on n’est plus informé de toutes façons ; CCVD 29 novembre 2012

Qui sont les non recourants? Les populations en situation de précarité sont mécaniquement surexposées au NR : éligibles à davantage de droits/ dispositifs du fait du ciblage des politiques d’aide sociale, et de la mise sous conditions de ressources d’une nombre grandissant de prestations. Des conditions d’existence précaires exposent à une vulnérabilité psycho sociale elle-même génératrice de non recours : urgence des situations de (sur)vie, difficultés à s’organiser, hiérarchie des besoins, entrainent des comportements de repli sur soi, d’abandon / ou de rejet de tout aide. Précarité, isolement social et relationnel, facteurs individuels de « vulnérabilité » au non recours : Précariat (absence de travail ou précarité de l’emploi) et désaffiliation (affaiblissement des protections rapprochées) accroissent le NR aux soins : Le fait de vivre seul, de ne pas avoir de contact avec sa famille et l’absence d’aide en cas de besoin augmente jusqu’à deux fois la probabilité d’être en non-recours au médecin, au dentiste, ou au gynécologue. Etude NOSAP (ANR « Santé Environnement – Santé Travail » , ODENORE/CETAF, 2008). Etude portant sur 1 137 991 consultants, dont 49.6 % d’hommes et 50.4 % de femmes, répartis entre 6 populations d’actifs précaires et une population de référence, celle des actifs non précaires. CCVD 29 novembre 2012

Le NR, à quoi ça sert ? A visibiliser, à donner une autre mesure du social - notamment l’utilisation réelle des aides sociales ; A évaluer les politiques publiques : mesure de leur efficacité, efficience, voire pertinence. A comprendre le rapport à l’offre publique des franges les plus précaires de la population. Selon nous, le rapport à l’offre publique est un rapport politique : renvoie à ce que l’offre publique fait de ses bénéficiaires. Question de reconnaissance sociale. À lutter contre la pauvreté. A réinterroger le travail social, quand on est un « intermédiaire social », i.e., placé entre l’offre et ses bénéficiaires potentiels, entre offre et publics. CCVD 29 novembre 2012

Les réponses pour lutter contre le NR Tout ce qui peut concourir à faciliter et simplifier l’accès aux droits : Automaticité des droits : sortir d’une logique de la demande (il s’agit d’un droit), mais pose une question de principe et de contrôle. Développer l’échanges de données entre organismes plutôt que de demander au bénéficiaire de fournir les données – éviter les aller retours, les pièces justificatives à fournir, etc. Développer des réseaux entre partenaires afin de globaliser la réponse apportée aux individus et faciliter l’orientation vers les acteurs appropriés. Inclure les associations travaillant au plus près des populations démunies. Multiplier les sources de repérage des situations potentielles de non recours : importance des personnes se rendant au domicile des personnes par exemple. Démarches « sortantes » pour faire connaitre les droits et aller vers leurs bénéficiaires potentiels . CCVD 29 novembre 2012

Des démarches locales Mesurer pour identifier pour informer L’exemple de la CPAM des hautes alpes Courrier envoyé allocataires AAH, ALS, API (Caf) pour informer sur potentiel droits à complémentaire (CMUc ou ACS); 25% de réponse (1000/4000). 70% de droits ouverts. Travail sur les non répondants : 65% ont une complémentaire santé (2000/3000), mais 35% n’en ont pas. Pour l’essentiel, parce qu’ils se pensaient non éligibles (ressources trop élevées). « Noyau dur » : plus âgé, hors travail (chômage ou retraite), vivent seuls, sans enfants à charge, moins diplômés. Motif principal NR : ressources financières insuffisantes, reste à charge trop élevé. Reste à vivre entre 100 et 200 E. L’exemple de la CRAM de Grenoble : aller vers les publics pour expliquer Expérimentation partie d’une mesure (Fonds CMU) : 20% NR CMU C, 80% NR ACS. Actions d’information de masse : auprès bénéficiaires RMI sans complémentaire santé : ouverture de droits dans 13% des cas (244 /1856). Auprès bénéficiaires potentiels ACS (par 77 CPAM) : 13% courriers ont fait l’objet d’un retour (62000/470000), et 54% ont donné lieu à une attestation de droits – au final 7% de la population visée se voit proposée ACS. Action CRAM : 42% réponse positive à proposition offre de service ASPA(54/142). Après explication : 37% engagement demande ACS, (7 accords, 7 refus, 6 attentes) 40% le feront à l’issue de leur CMUC, en cours, 28 % qu’elles le feront plus tard. La différence entre actions d’information et actions d’explication ne porte pas seulement sur un changement dans les principes d’action (sortir de la logique de l’attente pour se porter vers les bénéficiaires ; traiter individuellement au lieu de traiter en masse ; inscrire le rapport aux bénéficiaires dans une relation de service). Elle met également en jeu les finalités de la politique d’amélioration de l’effectivité des dispositifs de protection sociale. le sens des actions d’explication, parce qu’elles posent sur le fond les termes d’une alternative politique dans le traitement social des populations les plus démunies :   Soit, les bénéficiaires potentiels sont tenus pour responsables de leurs préférences et, dans ce cas, l’option consiste à leur communiquer l’information sur leurs droits, et ensuite libre à eux de les saisir où pas. On privilégie un plan d’action organisé sur la diffusion en masse d’une information administrative. Soit, on considère que la responsabilité individuelle dépend du degré de choix et de contrôle exercé par l’individu sur sa situation et, dans ces conditions, l’option est de s’assurer que l’information lui parvient bien et est comprise, et de développer, tant que besoin, des processus d’accompagnement vers les droits. Entre information sur les droits et explication des droits, les plans d’action ne renvoient pas aux mêmes hypothèses causales, sachant que celles-ci portent, par définition, sur qui est responsable du problème collectif à résoudre, de la précarité économique dans l’accès aux soins due à l’insuffisante effectivité de la CMU-C et de l’ACS. Dans un cas, le groupe cible (considéré à l’origine du problème) est la population d’assurés sociaux sans complémentaire qui sont potentiellement éligibles à la CMU-C ou à l’ACS ; on l’informe alors en masse et à l’identique de façon à ce que celles et ceux qui auraient pu rater une première information accèdent à la CMU-C ou à l’ACS. Dans l’autre cas, le groupe cible, parmi la population d’assurés sociaux sans complémentaire qui sont potentiellement éligibles à la CMU-C ou à l’ACS,  est plus précisément la population qui a des difficultés à comprendre l’information pour réaliser les démarches nécessaires pour obtenir la CMU-C ou l’ACS ; il s’agit ici d’intervenir au plus près de personnes « dépendantes dans l’accès à leurs droits » pour les accompagner vers les dispositifs. Autres exemples : Satis avorté ; AGECSA : logiciel qui intègre données sur NR comme indicateurs leur activité ; Pont de Claix : enquête santé ; toute la réflexion de la ville de la Nantes : offre qui colle de la demande = exploitation de l’ABS. CCAS de Paris : CCVD 29 novembre 2012

Dispositifs expérimentaux La démarche de « baromètre du NR » du CCAS de Grenoble Objectifs et enjeux de la démarche Détecter les situations de non recours sur le secteur et les caractériser. Enjeu de connaissance partagée. Alerter sur des situations problématiques. Il s'agit d'alerter à notre échelle par le biais d’une coopération entre les différents acteurs du secteur 6. Interpeler les institutions à partir d’une réflexion analytique et collective de situations de non recours. L'enjeu est de développer une stratégie d'interpellation sur des cibles "atteignables" à l'échelle locale. Partager l'expertise : l'enjeu est de parvenir à développer une expertise partagée reposant sur un travail en réseau de partenaires qui ont des compétences à s’apporter. Développer une culture commune autour de la question de l'accès aux droits. CCVD 29 novembre 2012

La démarche de « baromètre du NR » du CCAS de Grenoble Deux séances de travail en sous-groupes (avril-mai 2010) Quelles sont les situations de non-recours aux droits concrètes que nous rencontrons dans nos pratiques professionnelles ou associatives ? Comment repérons-nous ces situations de non-recours et quelles informations nous pourrions partager sur cette problématique ? Construction collective des outils de repérage de situation (30 septembre 2010) Expérimentation des fiches depuis décembre 2010 Analyse des retours de fiches et ciblage des pistes d'action depuis mars 2011. Quelles pistes d'action pour lutter contre le non-recours aux droits ? Les tarifs sociaux et la précarité énergétique  La santé  L’information en général CCVD 29 novembre 2012

Merci à vous. CCVD 29 novembre 2012