Le Centre québécois du droit de l'environnement et Dufresne Hébert Comeau présentent Me Jean-François Girard, avocat et biologiste dans

La préservation du parc régional Dufresne à Val-David: un engagement perpétuel pour les générations futures Val-David 25 avril 2009

Présentation CQDE – CENTRE QUÉBÉCOIS DU DROIT DE LENVIRONNEMENT Organisme à but non lucratif fondé en 1989 Mission du CQDE : Promouvoir les outils juridiques et les pratiques environnementales responsables. Dans lintérêt collectif, le CQDE privilégie le développement de modes de gestion de lenvironnement qui placent laction citoyenne au cœur des mécanismes de protection de la qualité de nos milieux de vie. En matière de conservation, le CQDE offre assistance juridique et conseils aux nombreux groupes et aux municipalités qui travaillent à la conservation des caractéristiques patrimoniales du Québec. DUFRESNE HÉBERT COMEAU Étude davocats spécialisés en droit municipal, environnement et conservation.

Contenu de la présentation 1)Le projet de la Municipalité du Village de Val-David Objectifs fondamentaux 2)Le parc Dufresne actuel Protection par règlements Limites inhérentes aux outils réglementaires de protection des milieux naturels 3)Une solution pour assurer la pérennité: la fiducie dutilité sociale Présentation du concept juridique 4)Difficultés de mise en œuvre et solutions Capacité légale de la municipalité à créer une fiducie Procéder par loi privée

1) Le projet de la Municipalité du Village de Val-David Le parc Dufresne jouit déjà dune certaine protection, mais Val-David désire plus. En fait, il sagit: 1) dassurer la protection du parc pour la perpétuité; 2) de mettre en place un cadre de gestion du patrimoine naturel du parc qui en permette véritablement sa conservation perpétuelle.

1) Le projet de la Municipalité du Village de Val-David Il faut donc trouver un moyen dassurer la protection: 1) du cadre du parc, ses limites; 2) de son contenu, le patrimoine naturel, notamment en y restreignant les usages qui risquent daffecter la capacité de support des écosystèmes; 3) et cela… pour la perpétuité. Ce sont là les objectifs fondamentaux du projet de Val-David.

2) Le parc Dufresne actuel À lheure actuelle, la protection du cadre du parc Dufresne est assurée par: – règlement de la MRC pour la portion originale du parc; – laffectation « parc » prévue au règlement de zonage de Val-David pour le reste. Quant aux usages et activités, ils ne sont contrôlés que par des règles administratives.

2) Le parc Dufresne actuel Par exemple, larticle 115 de la Loi sur les compétences municipales prévoit: 115. La municipalité régionale de comté peut, à l'égard d'un parc régional, adopter des règlements sur toute matière relative: 1° à son administration et à son fonctionnement; 2° à la protection et à la conservation de la nature; 3° à la sécurité des usagers; 4° à l'utilisation ou au stationnement de véhicules; 5° à la possession et à la garde d'animaux; 6° à l'affichage; 7° à l'exploitation de commerces; 8° à l'exercice d'activités récréatives; 9° […].

2) Le parc Dufresne actuel Ceci dit, il existe une limite inhérente aux outils réglementaires: – ils ne permettent pas dassurer la protection perpétuelle des milieux naturels. Pourquoi? – En raison du principe de droit administratif selon lequel on ne peut lier le pouvoir réglementaire des conseils futurs. Ainsi, ce qui est fait aujourdhui pourrait être défait dans le futur par un prochain conseil.

3) Une solution pour assurer la pérennité: la fiducie dutilité sociale Question: – Quel est le meilleur outil juridique pour permettre latteinte des objectifs poursuivis par Val-David? Réponse: – La fiducie dutilité sociale (FUS) En effet, la FUS est le seul outil juridique qui permette: – de fixer un cadre de gestion obligatoire; – datteindre la perpétuité.

La fiducie dutilité sociale Définition –La fiducie résulte dun acte par lequel une personne, le constituant, transfère de son patrimoine à un autre patrimoine quil constitue, des biens quil affecte à une fin particulière et quun fiduciaire soblige, par le fait de son acceptation, à détenir et à administrer. (art C.c.Q.)

La notion de patrimoine La théorie classique du patrimoine Selon Aubry et Rau, le patrimoine est indissolublement lié à une personne:

La théorie moderne du patrimoine Le patrimoine est affecté à une destination particulière: la conservation. La notion de patrimoine (suite)

La fiducie dutilité sociale Les acteurs de la fiducie –Le constituant (propriétaire foncier) La Municipalité du Village de Val-David –Le(s) fiduciaire(s) Ils administrent la fiducie –Le(s) bénéficiaire(s) Les usagers du parc Dufresne Les générations futures La fiducie peut être perpétuelle

La fiducie dutilité sociale (suite) Les quatre éléments clés dune fiducie: 1.Constitution dun patrimoine 2.Transmission de biens à ce patrimoine 3.Détention des biens par le fiduciaire 4.Affectation des biens à une fin permise par la loi (conservation perpétuelle des caractéristiques patrimoniales)

Lacte constitutif Il consacre la naissance de la fiducie. Il détermine laffectation à laquelle les biens sont destinés: – en loccurrence, la FUS poursuit notamment des fins à caractère: social; récréatif et de plein air; scientifique; éducatif; culturel et patrimonial. Il en établit toutes les règles de régie. Il doit prévoir un mécanisme de désignation et de remplacement du(des) fiduciaire(s). Il prévoit la durée de la fiducie.

Les acteurs de la fiducie – le constituant La Municipalité du Village de Val- David (le propriétaire foncier). Le constituant établit le cadre de régie de la fiducie. Il nomme le(s) premier(s) fiduciaire(s). Son rôle séteint dès que la fiducie est constituée, sauf sil se nomme fiduciaire.

Les acteurs de la fiducie – le constituant (suite) Larticle 20 de la Loi sur les compétences municipales consacre le pouvoir dune Municipalité de créer une fiducie dutilité sociale: « 20. Toute municipalité locale peut confier à une fiducie d'utilité sociale, qu'elle a constituée à des fins environnementales, la réalisation de travaux relatifs à un immeuble découlant d'un programme visé au deuxième alinéa de l'article 92. »

Les acteurs de la fiducie – le fiduciaire Cest son acceptation qui donne vraiment naissance à la fiducie. Il a la pleine administration des biens du patrimoine, mais il doit rigoureusement sen tenir au cadre de gestion établi par le constituant dans lacte fiduciaire. Il administre la fiducie selon trois axes: Conservation Fructification Accroissement Dans létat actuel de notre droit, le fiduciaire ne peut pas être une personne morale, en loccurrence une Municipalité. Il est cependant possible de désigner le maire de la Municipalité « fiduciaire doffice ».

Les acteurs de la fiducie – le bénéficiaire Il nest pas essentiel à la création et à la vie de la fiducie dutilité sociale vouée à la conservation de milieux naturels. Cest la destination de conservation qui est la justification et la raison dêtre de la fiducie. Le « bénéficiaire » est, dans cette optique, la collectivité qui profite des caractéristiques patrimoniales ainsi protégées. Dans le cas actuel, les « bénéficiaires » de la FUS seront les usagers actuels et futurs du parc Dufresne.

Avantages de la fiducie Simplicité et souplesse, elle est créée par un simple acte. Lorsquelle constitue une donation, elle doit être reçue par un notaire. Permet la perpétuité (art C.c.Q.). Le patrimoine fiduciaire peut saccroître par acte daugmentation. Lacte constitutif ne peut plus être modifié, dans le futur, sauf par un tribunal.

4) Difficultés de mise en œuvre et solutions Question: Est-ce que Val-David peut se porter constituante – procéder à la création – dune FUS à partir dun parc? Il existe une controverse à ce sujet dans le monde juridique. – Certains juristes prétendent quune Municipalité ne peut pas faire cession dun bien affecté à lutilité publique sans en changer laffectation.

4) Difficultés de mise en œuvre et solutions (suite) Larticle 916, al. 2 C.c.Q. dispose en effet: « Nul ne peut […] s'approprier les biens des personnes morales de droit public qui sont affectés à l'utilité publique. » À ce jour, des avis juridiques disent que si la vocation « parc » est maintenue, il nest pas possible de faire cession du parc Dufresne au profit du patrimoine de la FUS.

4) Difficultés de mise en œuvre et solutions (suite) Il faut cependant faire la distinction entre un patrimoine dappropriation (le patrimoine classique) et un patrimoine daffectation (le patrimoine de la FUS). Ainsi, larticle 1270 C.c.Q. précise: « La fiducie d'utilité sociale est celle qui est constituée dans un but d'intérêt général, notamment à caractère culturel, éducatif, philanthropique, religieux ou scientifique. Elle n'a pas pour objet essentiel de réaliser un bénéfice ni d'exploiter une entreprise. »

4) Difficultés de mise en œuvre et solutions (suite) Aussi, la FUS peut-elle poursuivre laffectation publique de parc? Dans ses commentaires sur larticle 1270 C.c.Q., le ministre indique: « La fiducie dutilité sociale se distingue de la fiducie dutilité privée, dont elle constitue en quelque sorte le prolongement, en ce quelle vise à favoriser le public en général, une partie importante de ce public ou même une personne à choisir parmi ce public […]. »

4) Difficultés de mise en œuvre et solutions (suite) Peut-on éviter la controverse? – Oui, par le biais dune loi privée. Ainsi, Val-David a décidé de faire confirmer sa capacité de constituer une FUS par loi privée. Cest la solution retenue pour aller de lavant dans la réalisation de ce projet.

Présentation dun projet de loi privée On recourt aux projets de lois privées pour, notamment: – ratifier un règlement ou une résolution municipale (ex.: Fiducie du Domaine Saint-Bernard à Mont- Tremblant); – obtenir des pouvoirs non autrement prévus dans les lois publiques. Tout projet de loi privée doit être présenté par un député de lAssemblée nationale. Le député ne se porte toutefois pas garant du contenu du projet de loi et nen approuve pas nécessairement les dispositions. Le requérant choisi généralement le député de sa circonscription.

Présentation dun projet de loi privée (suite) Le projet de loi est rédigé par les conseillers juridiques de la Municipalité. Il fait lobjet dun avis publié dans la Gazette officielle. Il est ensuite acheminé au ministère concerné pour avis. Le projet de loi est enfin étudié et débattu devant la Commission parlementaire compétente (Aménagement du territoire) à laquelle participe le ministre responsable. La Commission fait un rapport à lAssemblée nationale qui adopte ou rejette le projet de loi. Source: Assemblée nationale (

Conclusions En procédant à la création dune FUS, Val-David va effectivement se départir de la propriété formelle du parc. Mais ce faisant, Val-David sassure que ces terrains: – ne pourront plus jamais être cédés ou développés à des fins immobilières; – que les objectifs de conservation seront respectés pour la perpétuité; – que les générations futures bénéficieront elles aussi du parc Dufresne. Les objectifs de Val-David sont nobles, avant- gardistes et ils cadrent dans les objectifs de création daires protégées, pour la perpétuité, du gouvernement du Québec (objectif de 12%).

Pour nous joindre Centre québécois du droit de lenvironnement 454, av. Laurier Est, 2 e étage Montréal (Québec) H2J 1E7 Tél: (514) (poste 26) Fax: (514) DUFRESNE HÉBERT COMEAU Droit municipal, environnement et conservation 800, Place Victoria C.P. 391, bureau 4500 Montréal (Québec) H4Z 1J2 Tél: (514) Fax: (514) Courriel: Internet: