La vision européenne de la transition énergétique Hubert DELZANGLES, Professeur de droit public, Institut d’études politiques de Bordeaux

Introduction 1. L’UE et l’énergie: dépendance et mixité 2. La libéralisation des marchés 3. Les objectifs de la politique énergétique européenne 4. La vision européenne de la transition énergétique

1. L’UE et l’énergie: dépendance et mixité La consommation d’énergie dans le monde: UE: 11,6% en diminution

La production d’énergie dans le monde: UE: 5,6%

L’UE importatrice d’énergie par sources:

L’UE dépendante des approvisionnements extérieurs:

UE: l’évolution du mix énergétique entre 1995 et 2014

UE: le mix énergétique en 2014

2. La libéralisation des marchés Bien que l’énergie soit aux origines de la construction européenne, Traité CECA (1951-2002) et Traité EURATOM (1957), le Traité de Rome (1957) ne comportait aucune disposition spécifique relative à la politique de l'énergie. A partir du Traité de Maastricht (1992), la possibilité de « prendre des mesures dans le domaine de l’énergie » est prévue. A partir du Traité de Lisbonne (2009), un titre entier est consacré à la politique énergétique:

Titre XXI: Energie: Article 194 TFUE: 1. Dans le cadre de l'établissement ou du fonctionnement du marché intérieur et en tenant compte de l'exigence de préserver et d'améliorer l'environnement, la politique de l'Union dans le domaine de l'énergie vise, dans un esprit de solidarité entre les États membres: a) à assurer le fonctionnement du marché de l'énergie; b) à assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique dans l'Union; c) à promouvoir l'efficacité énergétique et les économies d'énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables; et d) à promouvoir l'interconnexion des réseaux énergétiques. 2. (…) (les mesures prises) n'affectent pas le droit d'un État membre de déterminer les conditions d'exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique, sans préjudice de l'article 192, paragraphe 2, point c).

Introduction progressive de la concurrence dans le secteur entre 1996 et 2009 par trois séries de directives. ● Le premier paquet :  Directive 96/92/CE du parlement européen et du conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité. Directive 98/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel.   ● Le second paquet :  Directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92/CE . Directive 2003/55/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 98/30/CE. ● Le troisième et dernier paquet :  Directive 2009/72/CE du Parlement Européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE. Directive 2009/73/CE du Parlement Européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz et abrogeant la directive 2003/55/CE.

Le marché de l’énergie avant et après 1996.

L’organisation du transport et de la distribution Les directives imposent aux Etats membres de désigner un gestionnaire de réseau qui sera responsable de : - L’exploitation - L’entretien - Le développement du réseau ainsi que les interconnexions avec les autres réseaux pour garantir la sécurité d’approvisionnement.  Le gestionnaire de réseau est chargé de : - Elaborer les prescriptions techniques du raccordement des producteurs au réseau - Gérer les flux d’énergie sur le réseau - Assurer la sécurité, la fiabilité et l’efficacité du réseau - Garantir la non-discrimination entre les utilisateurs du réseau NB: Le gestionnaire de réseau est séparé juridiquement et fonctionnellement des opérateurs du réseau. Les gestionnaires de réseau se réunissent au niveau européen au sein du RE-GRT.

Prise en charge de la régulation du secteur par des Autorités de régulation nationales indépendantes des opérateurs et du gouvernement à partir de: Directive 2003/54/CE et 2003/55/CE, Directive 2009/72/CE et 2009/73/CE. Mission: promouvoir un marché intérieur concurrentiel, sûr et durable pour l’environnement NB: les Autorités de régulation européennes se réunissent au sein d’une Agence européenne de coopération des régulateurs de l’énergie (ACRE), Agence indépendante au sein de l’Union européenne.

3. Les objectifs de la politique énergétique européenne Les trois axes de la politique européenne de l’énergie: - Une énergie sûre (réduire la dépendance énergétique, sécurité d’approvisionnements, interconnexions aux frontières…) - Une énergie durable (transition énergétique et environnement…) - Une énergie compétitive (marché intérieur, stabilité et liberté des prix, protection des consommateurs…)  

4. La vision européenne de la transition énergétique Le paquet Climat/Energie de 2009 : à l’horizon 2020 (Directives) 20% de réduction des émission de Gaz à effet de serre 20% d’énergies renouvelables dans le mix énergétique 20% d’amélioration de l’efficacité énergétique Le paquet Climat/Energie de 2014: à l’horizon 2030 (Conseil européen) 40% de réduction des émission de Gaz à effet de serre 27% d’énergies renouvelables dans le mix énergétique 27% d’amélioration de l’efficacité énergétique  

1. LA REDUCTION DES EMISSIONS DE CO2 A. Le Système européen d’échanges de quotas d’émissions de gaz à effet de serre (SEQEGES) B. La question du nucléaire et des émissions de CO2 du secteur énergétique

Les émissions mondiales de CO2 par région: UE: 10,8%

Les sources d’émissions de CO2 dans l’UE:

A. Le Système européen d’échanges de quotas d’émissions de gaz à effet de serre (SEQEGES) Directive 2003/87 du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission des gaz à effet de serre dans la Communauté. Ce dispositif a par la suite été modifié par : Directive 2008/101 du 19 novembre 2008 qui l’étend aux activités aériennes Directive 2009/29 du 23 avril 2009 qui l’améliore et le renforce. Décision 406/2009 relative à l’effort à fournir par les Etats membres pour réduire les émissions de GES. Voir aussi le stockage géologique du dioxyde de carbone (directive 2009/31/CE), le développement des ENR (Directive 2009/28/CE) et l’efficacité énergétique (Directive 2012/27/UE)…  

Directive 2003/87 prévoit des « quotas autorisant à émettre une tonne d’équivalent dioxyde de carbone au cours d’une période spécifiée » transférables Les quotas, qui sont sensés introduire un facteur de rareté par leur diminution progressive en fonction des objectifs à atteindre dans le cadre du Protocole de Kyoto, sont alloués par la Commission européenne à chaque état membre en fonction du PNAQ « plan national d’allocation des quotas » qu’il lui présente pour chaque période : 2005-2007, 2008-2012…  

Ce PNAQ détermine sur la base de critères objectifs et transparents la quantité totale que chaque Em compte allouer.   Mais la Commission peut rejeter le PNAQ s’il n’est pas compatible avec les objectifs de réduction fixés. TPI, 8 nov. 2007, Ord., Pologne c/ Commission (183/07) : la décision de la Commission exigeant une réduction des émissions par rapport au PNAQ notifié par la Pologne ne cause pas un préjudice grave et irréparable justifiant un sursis à exécution dès lors que les entreprises concernées pouvaient acheter des quotas sur les marchés. La France, elle aussi, en 2006, a dû retirer son projet et en proposer un autre lorsque la Commission a annoncé qu’elle allait le refuser. TPI, 11 sept. 2007, Ord., Fels-Werke, Saint Gobain c/ Commission (28/07):  Les exploitants d’installations assujettis ne peuvent contester la décision de la Commission de rejeter un PNAQ car l’Etat membre peut décider de procéder à des allocations individuelles de quotas différentes de ceux exposés dans son PNAQ : pouvoir discrétionnaire sur ce point.

Pour la période 2008-2012 : dans chaque Etat membre : 90% des quotas devaient être octroyés gratuitement par les Em. 10% pouvaient être cédés à titre onéreux. Pour la période suivant 2012 : la quantité totale de quotas est répartie entre les Etats membres selon trois critères : 88% devront être mis aux enchères réparti en fonction de leurs émissions, 10% est répartie entre certains Etats aux fins de la « solidarité et de la croissance », donc les Etats moins riches, 2% à mettre aux enchères en fonction d’un niveau de 20% inférieur au niveau de leurs émissions de l’année de référence pertinente en vertu du Protocole de Kyoto (Etats d’Europe centrale qui se le répartissent). En outre, la quantité de quotas diminue de façon linéaire de 1,74% en fonction de la période précédente (milieu de la période 2008-2012) pour atteindre l’objectif de 20% d’ici 2020.

Les lacunes du SEQEGES: Faiblesse des prix suite à la crise de 2007 Fraudes sur les marchés de quotas Manque de projets de Mise en œuvre conjointe (MOC) ou sur le fondement du Mécanisme de développement propre (MDP)  

B. La question du nucléaire et des émissions de CO2 du secteur énergétique La question de la réduction des émissions de CO2 face au mix énergétique et à la place de l’électricité nucléaire: L’inégalité des Etats face au choix du mix énergétique : l’exemple de l’Allemagne et de la France. Allemagne: choix en 2011 de sortir du nucléaire: mix électrique composé en 2014 de 27% EnR et une sortie du nucléaire compensée par le recours au charbon (43%). France: 75% du mix électrique fondé sur le nucléaire n’émettant pas de GES; 18% environ d’EnR.

L’énergie nucléaire est peu chère dans la mesure où le coût du démantèlement des centrales tout comme celui du retraitement des déchets sont méconnus voire sous-évalués. Voir: Cour des Comptes, Synthèse du rapport public thématique, « Les coûts de la filière nucléaire », janvier 2012, p. 9 et 10. Conséquences: - le tarif réglementé d’achat de l’électricité pour les consommateurs domestiques peut être sous-évalué car calculé sur la base de l’électricité nucléaire historique. NB: la Commission européenne s’est prononcée pour une disparition rapide des tarifs réglementés en Europe et la CJUE surveille leur caractère temporaire et leur proportionnalité: CJUE, 6e ch., 10 sept. 2015, aff. C-36/14, Commission c/ Pologne: - les énergies renouvelables (n’émettant que très peu de CO2 comme le nucléaire) paraissent encore moins rentables et ne peuvent se développer.  

2. LE DEVELOPPEMENT DES ENERGIES RENOUVELABLES A. La promotion des énergies renouvelables B. Les nombreux freins rencontrés par les EnR

A. La promotion des énergies renouvelables Directive 2009/28/CE du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables Les ENR, objectifs et prévisions pour 2020:  

Article 5 de la directive 96/92 presque inchangé : article 7 de la directive 2009/72 : Procédure d’autorisation pour de nouvelles capacités 1. Pour la construction de nouvelles installations de production, les États membres adoptent une procédure d’autorisation qui doit répondre à des critères objectifs, transparents et non discriminatoires. 2. Les États membres fixent les critères relatifs à l’octroi des autorisations de construction de capacités de production sur leur territoire. Afin de déterminer les critères appropriés, les États membres tiennent compte de: a) la sécurité et la sûreté des réseaux électriques, des installations et des équipements associés; c) la protection de l’environnement; f) l’efficacité énergétique; j) la contribution de la capacité de production à la réalisation de l’objectif général de la Communauté consistant à atteindre une part d’au moins 20 % d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de la Communauté en 2020, (…); et k) la contribution de la capacité de production à la réduction des émissions.

Article 8 de la directive 2009/72 : Appel d’offres pour la fourniture de nouvelles capacités: 1. Les États membres garantissent la possibilité, dans l’intérêt de la sécurité d’approvisionnement, de prévoir de nouvelles capacités ou des mesures d’efficacité énergétique/gestion de la demande par une procédure d’appel d’offres ou toute procédure équivalente en termes de transparence et de non-discrimination, sur la base de critères publiés. Ces procédures ne peuvent cependant être lancées que si, sur la base de la procédure d’autorisation, la capacité de production à construire ou les mesures d’efficacité énergétique/gestion de la demande à prendre ne sont pas suffisantes pour garantir la sécurité d’approvisionnement. 2. Les États membres peuvent garantir la possibilité, dans l’intérêt de la protection de l’environnement et de la promotion de nouvelles technologies émergentes, de lancer un appel d’offres pour la fourniture de nouvelles capacités, sur la base de critères publiés.

AO éolien en mer

AO éolien en mer

Calendrier de l’appel d’offres éolien

Les freins au développement des ENR: La programmation pluriannuelle de l’énergie de novembre 2016: réduction de 75 à 50% du nucléaire dans le mix énergétique mais plafonnement à 63,2 GW de la capacité… Le syndrome NIMBY: droit de l’urbanisme, droit de l’environnement Le financement des ENR: suspension des tarifs d’achat en 2011, diminution des subventions publiques et encadrement européen des aides d’Etat (Communication de la Commission portant lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement et à l’énergie pour la période 2014-2020), Persistance du financement des énergies fossiles et du nucléaire: Ex: validation de l’aide d’état pour l’approvisionnement obligatoire auprès de 10 centrales à charbon dont le prix est plus élevé que celui d’autres combustibles, TUE, 3 décembre 2014, Castelnou Energia SL c/ Commission, aff. T-57/11. Ex: la Commission européenne a déclaré compatible avec le droit des aides d’Etat le financement de la construction de l’EPR d’Hinkley point prévoyant un système visant une garantie d’Etat de plus d’un milliard d’Euros (C(2014)7142 final cor; aid SA.34947 (2013/C) (ex 2013/N)).  

Subsidies and costs of UE energy, 10th, october 2014 (by order of UE Commission)

3. L’AMELIORATION DE L’EFFICACITE ENERGETIQUE A. L’ efficacité énergétique et les bâtiments B. L’efficacité énergétique et les réseaux intelligents (smart grids)

Directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l’efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125 et 2010/30, abrogeant les directives 2004/8 et 2006/32. Art. 4: Rénovation des bâtiments: rénovations adaptées au type de bâtiment; mesures visant à stimuler les mesures lourdes de bâtiments qui soient rentables; orientations pour guider les particuliers et l’industrie dans leurs décisions d’investissements… Art. 5: Rôle exemplaire des bâtiments appartenant à des organismes publics: rénovation de 3%/an pour satisfaire aux exigences minimales en matière de performance énergétique

Art. 6: Achats par les organismes publics: acquisition de produits, services et bâtiments à haute performance énergétique… Art. 7: Mécanisme d’obligations en matière d’efficacité énergétique: les distributeurs d’énergie ou vendeurs doivent atteindre 1,5% d’économies d’énergies au moins… Art. 8: promotion des audits énergétiques

Art. 9: pose de compteurs individuels indiquant avec précision la consommation réelle d’énergie du client final et le moment de l’utilisation Systèmes de mesure intelligents: objectif: au moins 80% de clients équipés de systèmes de mesure intelligents à l’horizon 2020. Résultats: les systèmes intelligents de mesure devraient apporter un avantage total par consommateur de 160 EUR pour le gaz et de 309 EUR pour l’électricité, ainsi que des économies d’énergie estimées à 3 %.

Les Smart Grids

Conclusion: La libéralisation du marché est un échec; les prix augmentent; les consommateurs ne changent que très peu de fournisseur Les interconnexions aux frontières sont encore insuffisantes L’UE va atteindre ses objectifs de réduction des émissions de GES pour 2020 L’UE va atteindre ses objectifs d’EnR pour 2020, mais avec de fortes disparités nationales L’UE n’atteindra pas ses objectifs en matière d’efficacité énergétique → Propositions de la Commission européenne:

Proposition de la Commission européenne « Paquet énergies propres »: 30 novembre 2016 Proposition modification de la directive 2012/27/UE sur l’efficacité énergétique Proposition de modification de la directive 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments Proposition de réforme de la directive 2009/28/CE du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables Propositions, notamment en 2015 de réforme du système d’échange de quotas d’émissions (SEQE)

Proposition de la Commission européenne « Paquet énergies propres »: Proposition de règlement sur la gouvernance de l’Union de l’énergie visant à refondre plusieurs directives sectorielles et abroger le règlement 525/2013 du 21 mai 2013. Proposition de règlement sur le marché intérieur de l’électricité ; Proposition de modification de la directive n°2009/72/CE du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité ; Proposition de modification du règlement n°713/2009 instituant une agence de coopération des régulateurs de l’énergie Proposition de règlement relatif à la préparation aux risques dans le secteur de l’électricité et abrogeant la directive n°2005/89/CE concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en électricité et les investissements dans les infrastructures

Merci! Hubert DELZANGLES, Professeur de droit public, Institut d’études politiques de Bordeaux Centre de recherches en droit de l’environnement, (CRIDEAU Limoges); Centre de recherches en droit européen (CRDEI Bordeaux) hdelzangles@yahoo.fr @hdelzangles