EXAMEN DE LA LOI SUR LES PÊCHES Principaux changements & enjeux préliminaires Ateliers sur l’Examen fédéral des processus environnementaux et réglementaires 26 octobre 2016

Plan de la présentation Mise en contexte des modifications apportées Contexte de la formation du groupe de travail Première rencontre du groupe de travail Exemples de modifications et enjeux préliminaires Portée des mesures de protection Pouvoirs du ministre et du gouverneur en conseil Orientation de la loi : section Facteurs Nouveautés procédurales Résumé des enjeux préliminaires

Mise en contexte des modifications apportées Mise en œuvre du budget fédéral de 2012 par l’entremise de différents outils : Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable (projet de loi omnibus C-38), entrée en vigueur le 29 juin 2012 ; Loi de 2012 sur l’emploi et la croissance (projet de loi omnibus C-45), dont les dispositions visant la Loi sur les pêches sont entrées en vigueur par décret le 26 novembre 2013 ; L’énoncé de politique sur la protection des pêches, approuvé par le ministre des Pêches et des Océans et entré en vigueur le 25 novembre 2013. Ces outils et les modifications qu’ils entraînaient ont été mis en place sans consultation ni possibilité de participation des communautés autochtones. C-38 : Entrée en vigueur le 29 juin 2012 + décret fixant au 25 novembre 2013 l’entrée en vigueur de certaines dispositions modifiant la Loi sur les pêches. C-45 : Entrée en vigueur le 14 décembre 2012.

Contexte de la formation du groupe de travail Activités de l’IDDPNQL Objectifs des activités Discussions entre experts PN Création et animation de groupes de travail : Organisation de téléconférences (et rencontre en personne?) jusqu’en janvier ; Possibilité d’autres rencontres après janvier. Alimenter la démarche de réflexion des participants. Mettre en lumière les enjeux des PN en lien avec les processus environnementaux et réglementaires examinés. Soulever des interrogations quant aux processus et obtenir des avis d’experts sur ces sujets. Discuter de mesures de modernisation des processus. Soutien technique Rédaction de mémoires-types Fournir une structure-cadre de documents pouvant être adaptés. Résumer les enjeux généraux des PN en lien avec les processus environnementaux et réglementaires examinés. Proposer des pistes de modernisation des processus.

Première rencontre du groupe de travail Une première rencontre du groupe de travail s’est tenue le 13 octobre 2016, par téléconférence. Cette rencontre a permis d’échanger avec 11 experts des Premières Nations. Niveaux d’expérience et de connaissances variés. Différentes attentes exprimées, notamment : Comprendre l’étendue des modifications apportées en 2012-2013. Échanger de l’information entre communautés et organisations. Saisir l’opportunité d’établir une vision commune aux PN. Vérifier que les intérêts des PN sont bien intégrés au processus de modernisation de la loi.

Exemples de modifications Portée des mesures de protection Autochtone : « qualifie la pêche pratiquée par une organisation autochtone ou ses membres à des fins de consommation personnelle, à des fins sociales ou cérémoniales ou à des fins prévues dans un accord sur des revendications territoriales conclu avec l’organisation autochtone. » Art. 32 : Interdiction de tuer des poissons hors activité de pêche. Par. 35(1) : Interdiction d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson. Par. 35(1) : Interdiction d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité entraînant des dommages sérieux à tout poisson visé par une pêche commerciale, récréative ou autochtone, ou à tout poisson dont dépend une telle pêche. Avant Après Groupe de travail La définition de « pêche autochtone » semble problématique. Devrait inclure l’aspect des droits de pêche autochtones. Pourrait être peaufinée à l’aide d’éléments établis par jugements (p. ex. arrêt Marshall). Pourrait être bonifiée en intégrant l’aspect de pêche de subsistance. Dans l’ensemble de la loi, les termes « pêche autochtone » devraient apparaitre avant les termes « commerciale » et « récréative », considérant l’importance des droits qui y sont liés.

Exemples de modifications Portée des mesures de protection Dommages sérieux : « pour l’application de la présente loi, la mort de tout poisson ou la modification permanente ou la destruction de son habitat sont considérées comme des dommages sérieux. » Art. 32 : Interdiction de tuer des poissons hors activité de pêche. Par. 35(1) : Interdiction d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson. Par. 35(1) : Interdiction d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité entraînant des dommages sérieux à tout poisson visé par une pêche commerciale, récréative ou autochtone, ou à tout poisson dont dépend une telle pêche. Avant Après Groupe de travail Semble permettre la perturbation et la dégradation de l’habitat. Facilite l’approbation de projets (quais, pipelines, etc.) et évite plusieurs évaluations environnementales. Ceci soutient qu’il y a une interdépendance entre la Loi sur les pêches, la Loi canadienne sur les évaluations environnementale, la Loi sur la protection de la navigation et le fonctionnement de l’Office national de l’énergie. Évacuation du concept d’approche écosystémique (ressorti aussi au groupe de travail sur les évaluations environnementales). Les espèces ont chacune un rôle, et il est essentiel de protéger l’habitat qui les soutiennent.

Exemples de modifications Pouvoirs du ministre Nouveau pouvoir du ministre : Résumé du par. 35(3) : Le ministre peut prendre toute mesure d’ordre réglementaire pour permettre d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité dans des eaux visées par l’interdiction de causer des dommages sérieux au poisson « visé par » ou « dont dépend » une pêche autochtone, commerciale ou récréative. Résumé du par. 35(4) : Ces règlements sont soustraits à la section « Examen des projets de règlement » de la Loi sur les textes réglementaires. Groupe de travail Impression qu’il y a plus (voire même trop) de pouvoirs discrétionnaires donnés au ministre. Ouvre la porte à l’approbation de projets qui ne seraient pas passés autrement. Inquiétudes vis-à-vis de l’absence de révision des règlements pris en vertu de ce pouvoir.

Exemples de modifications Pouvoirs du ministre Nouveau pouvoir du ministre : Résumé du par. 37(1.1) : Le ministre peut demander à la personne qui propose d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité dans un lieu ayant un importance écologique, de lui fournir les documents et autres renseignements visés par règlement au sujet de l’ouvrage/l’entreprise/l’activité ou des eaux/lieux/habitats menacés. Groupe de travail Le libellé « importance écologique » est très aléatoire. Idéalement, il devrait y avoir un listing ou un répertoire des lieux « ayant une importance écologique », appuyé par des faits scientifiques. Ne pourrait-on pas plutôt traiter de « lieux sensibles » ? Concept plus large, ne mettant pas l’emphase seulement sur les lieux qui semblent « prioritaires ». Possibilité d’intégrer non seulement la sensibilité écologique, mais également culturelle. Ce concept devrait également être abordé dans une évaluation environnementale, ce qui souligne encore une fois l’étroite relation entre la Loi sur les pêches et la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012).

Exemples de modifications Pouvoirs du ministre Nouveaux pouvoir du ministre : Résumé du par. 37(1.1) : Le ministre peut demander à la personne qui propose d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité dans un lieu ayant un importance écologique, de lui fournir les documents et autres renseignements visés par règlement au sujet de l’ouvrage/l’entreprise/l’activité ou des eaux/lieux/habitats menacés. Groupe de travail Quels types de documents et de renseignements peuvent être demandés ? Les documents et renseignements fournis par les PN pourraient différer de ce qui est recherché par le public canadien en général. Les documents et renseignements demandés devraient reconnaître les connaissances traditionnelles autochtones et autres formes de documents des archives des Premières Nations.

Exemples de modifications Pouvoirs du gouverneur en conseil Nouveau pouvoir du gouverneur en conseil : Résumé du par. 43(1) : Le gouverneur en conseil peut prendre des règlements d’application de la présente loi, notamment exclure toute pêche de l’application des définitions de autochtone, commerciale et récréative ; Groupe de travail Impression que ces vastes pouvoirs pourraient avoir des répercussions importantes. Comment une loi peut-elle aller si loin ? La définition de « pêche autochtone » est problématique. Les droits de pêche autochtones risquent donc d’être mal compris du gouverneur en conseil. Inquiétudes vis-à-vis de la prise de règlements qui pourraient interférer avec les droits de pêche autochtones.

Exemples de modifications Pouvoirs du gouverneur en conseil Nouveau pouvoir du gouverneur en conseil : Résumé du par. 43(5) : Le gouverneur en conseil peut, par règlement, exempter des eaux de pêche canadiennes de l’application de : L’article 20 : Pouvoirs du ministre d’exiger, entre autres, des études, des échantillonnages et libre passage du poisson ; L’article 21 : Pouvoirs du ministre concernant l’installation de certains dispositifs ; L’article 35 : Interdiction de causer des dommages sérieux au poisson; Le paragraphe 38(4) : Obligation de signaler tout événement entraînant des dommages sérieux au poisson. Groupe de travail Énormément de pouvoirs discrétionnaires. Possibilité pour le gouverneur en conseil de prendre des décisions qui seraient non seulement en lien avec les pêches, mais également avec des éléments des autres composantes à l’examen (p. ex. cours d’eau non régis par la Loi sur la protection de la navigation). Inquiétudes quant aux répercussions, notamment au niveau des pêches alimentaires pour beaucoup de communautés à l’intérieur des terres n’ayant pas d’accès commerciaux aux pêches. Les devoirs de consultation avec les PN devraient clairement être énoncés, de même que la nécessité d’effectuer un suivi (p. ex. dans un rapport annuel).

Exemples de modifications Orientation de la loi : section Facteurs Les modifications de 2012-2013 incluaient notamment l’ajout d’une section Facteurs (article 6). Cette section stipule que le ministre, avant de recommander au gouverneur en conseil de prendre des règlements en vertu de certains articles ou d’exercer différents pouvoirs, doit tenir compte des facteurs suivants : L’importance du poisson visé pour la productivité continue des pêches commerciale, récréative et autochtone ; Les objectifs en matière de gestion des pêches ; L’existence de mesures et de normes visant à éviter, à réduire ou à contrebalancer les dommages sérieux à tout poisson visé par une pêche commerciale, récréative ou autochtone, ou à tout poisson dont dépend une telle pêche ; L’intérêt public. Groupe de travail Quelle est la définition de « l’intérêt public » ? Inquiétudes vis-à-vis de l’absence de la prise en compte des intérêts des Premières Nations lorsque ceux-ci divergent de « l’intérêt public ».

Exemples de modifications Nouveautés procédurales Certaines procédures avant les modifications de 2012-2013, telles que discutées dans le Chapitre 1 – La protection de l’habitat du poisson, du Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable (printemps 2009) : « Le Ministère examine les projets en appliquant le principe d’« aucune perte nette », principe directeur de la Politique de l’habitat adoptée en 1986, et s’efforce de compenser les pertes inévitables d’habitat en créant de nouveaux habitats, projet par projet. » « Si les dommages à l’habitat du poisson ne peuvent être évités, le Ministère peut délivrer une autorisation en vertu de la Loi sur les pêches— une permission du ministre de causer un préjudice à l’habitat. Cette autorisation permet au promoteur du projet d’aller de l’avant, mais elle déclenche une évaluation environnementale. Cette dernière donne lieu à un rapport contenant une recommandation à savoir si le projet devrait ou non aller de l’avant, ainsi qu’un projet de programme d’atténuation et de suivi. »

RAPPEL - Mise en contexte des modifications apportées Mise en œuvre du budget fédéral de 2012 par l’entremise de différents outils : Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable (projet de loi omnibus C-38), entrée en vigueur le 29 juin 2012 ; Loi de 2012 sur l’emploi et la croissance (projet de loi omnibus C-45), dont les dispositions visant la Loi sur les pêches sont entrées en vigueur par décret le 26 novembre 2013 ; L’énoncé de politique sur la protection des pêches, approuvé par le ministre des Pêches et des Océans et entré en vigueur le 25 novembre 2013. Ces outils et les modifications qu’ils entraînaient ont été mis en place sans consultation ni possibilité de participation des communautés autochtones.

Exemples de modifications Nouveautés procédurales Sommaire du processus d’examen et de prise de décisions applicable aux propositions de projet, tiré de l’Énoncé de politique sur la protection des pêches (2013)

Exemples de modifications Nouveautés procédurales Examen de projet après les modifications de 2012-2013 : « (…) c’est au promoteur, et non pas au MPO, qu’il incombe de procéder à cet examen lorsqu’il envisage d’entreprendre des activités susceptibles d’avoir une incidence sur des plans d’eau. Une fois qu’il a été établi qu’une activité risque de causer des dommages sérieux à tout poisson visé par une pêche ou dont une pêche dépend, il faut ensuite déterminer si cette activité nécessitera l’autorisation du MPO. » « La Politique établit la hiérarchie quant aux objectifs à respecter lorsqu’on entreprend des activités susceptibles de causer des dommages sérieux à tout poisson, c.-à-d. éviter, réduire et contrebalancer, et elle explique le sens qu’accorde le MPO à ces trois termes. Notons que seul le troisième objectif, « contrebalancer » requiert une autorisation en vertu de la Loi. Ainsi, la réduction des impacts est considérée comme une mesure suffisante pour ne pas nécessiter d’autorisation. » - Extraits du bulletin Modifications de la Loi sur les pêches : entrée en vigueur le 25 novembre 2013 (Blakes, 2013) Groupe de travail Les impacts à considérer dans l’évaluation d’un projet devraient inclure les potentielles répercussions sur les droits de pêche autochtones. Le transfert de la responsabilité de l’examen de projet au promoteur plutôt qu’au MPO semble problématique (auto-évaluation). Puisque c’est le promoteur qui engage des spécialistes, l’examen de projet pourrait être biaisé. Nécessité d’inclure le promoteur ET d’inclure d’autres intervenants (dont les PN). Inquiétudes d’un contournement potentiel des obligations en matière de consultation (avis juridique à obtenir).

Résumé des enjeux préliminaires Groupe de travail Importance d’intégrer la notion d’approche écosystémique (ensemble des espèces et l’habitat dont ils dépendent). Importance des relations entre les 4 composantes de « l’Examen fédéral des processus environnementaux et réglementaires » (approche holistique). Inquiétudes au niveau de la considération des droits de pêche autochtones : Définitions problématiques (« pêche autochtone », « intérêt public », « lieux ayant une importance écologique »). Étendue des pouvoirs du ministre et du gouverneur en conseil. Processus d’examen de projet donnant trop de latitude au promoteur.

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