Contrôle et mise en oeuvre du droit de l’environnement Ludwig Krämer Kramer.ludwig@skynet.be

Spécificité de la mise en oeuvre du droit de l’environnement L’environnement est un intérêt sans un groupe droit agricole: le droit des agriculteurs droit de pêche: le droit des pêcheurs droit de concurrence: le droit des concurrents droit de transport: le droit des ceux qui transportent ou qui sont transportés L’environnement n’a pas de voix L’environnement n’est pas un intérêt précis, mais un intérêt diffus au niveau CE: 13.000 représentants d’intérêts organisés 50 représentants d’organisations environnementales Il n’y a pas d’opinion publique européenne, mais une opinion publique francaise, britannique, italienne, espagnole, allemande Comment identifier l’intérêt de l’environnement? Demander à l’aigle? Comment identifier l’intérêt des générations futures? Comment l’organiser?

1. Traité CE Article 10: “Les Etats membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant du présent Traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté. Ils facilitent à celle-ci l’accomplissement de sa mission. Ils s’abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du présent traité” Article 175 al.4: “Sans préjudice de certaines mesures ayant un caractère communautaire, les Etats membres assurent le financement et l’exécution de la politique en matière d’environnement”. Article 211:”… la Commission veille à l’application des dispositions du présent traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci..” Article 213 al.2: “Les membres de la Commission exercent leurs fonctions en pleine indépendance, dans l’intérêt général de la Communauté”.

2. Mise en oeuvre Réglements: directement applicables; pas de transposition nécessaire, excepté des dispositions qui le demanden expressément Décisions: directement applicables. Pas de transposition. Directives: s’adressent aux Etats membres et demandent un résultat: les Etats membres doivent (a) transposer les dispositions dans leur droit interne - dans le délai déterminé par la directive - couvrant tout le territoire national - couvrant toutes les dispositions de la directive, supprimant les dispositions nationales contradictoires, prévoir que les résultats de la directive soient atteints; prévoir sanctions (b) appliquer les dispositions tous les jours traiter le droit CE comme le droit interne, pas comme immigrant contrôler l’application, appliquer les sanctions faire rapport à la Commission sur la mise en oeuvre et application

Contrôler l’application par la Commission européenne Contrôle transnationale est unique dans le monde Sources d’information de la Commission (a) législation nationale de transposition (b) rapports de mise en oeuvre des Etats membres (c) études propres, rapports de l’Agence Européenne de l’Environnement (d) questions écrites, orales du Parlement européen, pétitions (e) plaintes de particuliers (f) autres (Cour de Comptes, media, Ombudsman Lacunes - pas de police verte - pas d’inspecteurs (différence par rapport à la concurrence, douane, politique régionale, pêche, questions vétérinaires= Problème principal Comment la Commission peut-elle savoir ce qui se passe jour par jour au niveau local des Etats membres?

4. Procédure de plainte La procédure n’est nulle part codifiée Tout citoyen peut se plaindre du non-respect du droit communautaire. Sans coûts. Une lettre suffit. La plainte est enrégistrée dans le registre de la Commission. Par cela, il ne peut être classé que par une décision de la Commission, pas par les fonctionnaires. La Commission s’est engagée d’enrégistrer toute plainte et de l’instriure. Récemment, elle cherche à s’échapper de cet engagement. Suite à une plainte, la Commission adresse l’Etat membre; échange de correspodance, de docments, données, études etc. Procédure uniquement entre Commission et Etat membre: le plaignant n’a point de droits. A la fin, il est informé du drojet de décision de la Commission et peut le commenter. La procédure se termine soit par classement de la plainte soit par une procédure formelle selon l’Article 226 du Traité CE.

5. Article 226 du Traité CE Article 226: “Si la Commission estime qu’un Etat membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, elle émet un avis motivé, après avoir mis cet Etat en mesure de presenter ses observations. Si l’Etat en cause ne se conforme pas à cet avis dans le délai déterminé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice”.

Procédure en vertu de l’Article 226 Lettre de mise en demeure adressée à l’Etat membre Avis motivé adressé à l’Etats membre, lorsque la Commission estime qu’il y a infraction du droit communautaire Application à la Cour de Justice Pour chaque démarche, une décision formelle de la commission est nécessaire (contrôle technique, administrative, juridique, politique) Les décisions de la Commission ne peuvent pas être contrôlées par la Cour de Justice Une personne privée ne peut pas exiger l’application de la procédure, ou porter plainte à cause d’inaction, ou réclamer domages-intérêts La procédure est donc aussi exposée au lobbying politique (Marais de Poitevin, Mühlenberger Loch) La procédure n’est ni publique ni accessible au public.

6. Statistiques 323 jugements par la Cour de Justice en vertu de l’Article 226, 1976-2005. Ill n’y a pratiquement aucune autre cour transnationale qui émet des jugements contre Etats. Durée (affaires environnementales) préjudiciaire judiciaire 1992-1994 35 + 22 57 mois 1995-1997 33 + 14 47 mois 1998-1999 48 + 20 68 mois 2000-2001 38 + 21 59 mois 2002-2003 26 + 19 45 mois 2004-2005 27 + 20 47 mos

L’environnement devant les tribunaux européens Accès à la justice Commission contre Etat membre la majorité des cas (323 de 450 affaires) Etat membre contre Etat membre Article 227, jamais utilisé dans le domaine de l’environnement Particuliers: Article 230 al.4, lorsqu’ils sont directement et individuelleemnt concernés. Ceci ne s’est jamais produit ONG environnementales:pas plus de droits que leurs membres 2. L’arrêt constate l’infraction (Article 228 al.1 3. Affaires préjudicielles, Article 234 1976-2005: 95 affaires environnementales; rien de IRL, ESP, PO, GR 4. Mesures intérimaires, Article 243 La Cour peut les décider; très rare dans le domaine de l’environnement

Article 228 du Traité CE Lorsqu’un arrêt de la Cour n’a pas été suivi, la Cour peut, dans une deuxième procédure, établir des sanctions financières Les sanctions sont fixés selon la gravité et durée de l’infraction et selon la capacité économique de l’Etat de payer la sanction Jusqu’à présent, deux affaires environnementales (a) C-387/97 une décharge non autorisée en Grèce. Durée de la procédure 134 mois. La Grèce était condamnée à payer 20.000 € par jour; elle payait 5 million € (b) C-287/01 eaux de baignade polluées en Espagne. Durée:170 mois Espagne e´tait condamnée à payer 624.000€ par eaux et année; et arrêt n’était pas exécuté, suite à une erreur grossière (délibérée?) de la Commission (C-177/04 France paie 31.150€/jour – responsabilité produits C-304/02 France paie 20.million€ plus 57.761.250€ tous les six mois – pêche)

Sanctions dans la législation communautaire Sanctions dans les règlements: - Sanctions dans les directives: Les Etats membres doivent prévoir des sanctions qui doivent être effectives, appropriées, dissuasives et correspondre aux sanctions nationales de faits équivalents. Sanctions criminelles: Compétence communautaire cotestée par les Etats membres, mais confirmée par la Cour (C-176/03). Dispute de pouvoir entre Etats membres et Commission: jusqu’á present, pas utilisées dans la législation communautaire. Sancitons financièeres: - Effet direct des dispositins d’une directive (principe judiciaire, largement bloqué par les administrations et tribunaux nationaux)

L’effet direct comme sanction Affaire C-431/92 Commission c. Allemagne Les faits: Directive 85/337 exige une évaluation d’impact environnemental, avant qu’un permis pour une installation d’électricité de plus de 50 MW puisse être issu. L’Allemagne n’avait pas transposé cette exgence dans le droit national. Le permis était issu sans évaluation d’impact préalable. Défence de l’Allemagne: Le permis est en ordre. Seul le droit allemand était d’application au moment de l’autorisation qui n’exigeait pas une évaluation d’impact. La reproche de ne pas avoir transposé la Directive, est autre chose. La Cour:La directive existe. L’obligation est claire et non ambigue. L’Allemagne ne peut pas tirer un avantage du fait qu’elle n’a pas transposé la directive. Donc, les autorités allemandes doivent apliquer la directive et émettre le permis seulement après une évaluation d’impact.

9. Evaluation (1) Système communautaire un modèle potentiel pour autres régions (a) un organisme non-national, la Commission est en charge de proéger l’environnement de la région (b) une cour trans-national qui affecte la souveraineté nationale (c) la procédure de contrôle de l’article 226 (d) quelque participation du public (procédure de plaintes) 2. La transposition fonctionne, même si cest avec des délais 3. L’application du droit envronnemental est le grand problème. Lorsqu’une administration nationale souhaite protéger l’environnement, el trouve des moyens forts dans le droit communautaire de l’environnement; lorsqu’une administration ne veut pas cette application, est passive, ou opposée, le droit communautaire reste un tigre de papier. 4. Plusieurs Etats membres n’ont pas de système pour controler l’application du droit de l’environnement (midi de l’Europe, les 12 nouveaux Etats membres)

Evaluation (2) 5. Le droit communautaire de l’environnement est quelquefois vu comme un droit immigré: il existe mais n’est pas estimé (juges, conservateurs); il n’est pas percu comme une opportunité. 6. Il n’y a pas d’opinion publique dans l’UE.Les administrations travaillent selon les orientations nationales. 7. Lorsque la Commission est mauvaise dans le contrôle – rapports, comparaison et évaluation des plans nationaux – il n’ya personne pour la rappeler à l’ordre. 8. Le monopole administratif de contrôler l’application au niveau CE et dans la plupart des Etats membres, ouvre la porte à toutes sortes de lobby politiques et économiques. 9. La procédures est semi-publique. Donc, l’administration, y compris celle de la Commissin – n’est guère contrôlée. 10. Les ONG ont une influence limitée dans les Etats membres et aucune au nveau communautaire, en ce qui concerne le contrôle del’application du droit de l’environnement.

Droit international public Exemles: Conention de Bâle sur les déchets; Protocole de Kyoto sur le changement climatique; Convention CITES de Washington; Convention d’Aarhus Contrôle par les Secrétariats de chaque Conventon. Sources d’information: Rapports des Parties contractantes, plaintes et soumissions des ONG Bâle: pas de règlement de litiges; Kyoto: pas de règlement de litiges; CITES: Conférence peut décider de contrôler plus stricement le commerce Aarhus: comité de règlement des litiges accepte les plaintes de particuliers, fait des recommandations. Pas de procédure judiciaire (les procédures existantes en vertu de la Convention sur le Droit de la Mer sont inter-étatiques. Pas de contrainte

10. La Convention d’Aarhus: un changement? Article 9 al.3 Y a-t-il une obligation de donner une possibilité d’ester en justice aux particuliers et/ou aux ONG? Les Etats membres de la CE: Non Les particulier et ONG, vont-ils avoir plus facilement accès à la Cour de Justice communautaire? Conseil (Etats membres): Non 4. Quand une Partie Contractante (CE ou un Etat membre de la CE) a la volonté politique d’améliorer l’accès à lajustice, elle peut utiliser la Convention d’aarhus. Quand cette volonté n’existe pas, la Convention d’Aarhus n’aidera probablement pas.

11. Remarques concluantes “Les décisions se prennent aussi ouvertement que possible et aussi proche que possible du citoyen” (-article premier Traité UE). Le contraire est vrai en ce qui concerne la procédure des Article 226/228 du Traité CE: le secret reigne, il y a une attitude de société fermée. L’environnement n’est pas lapropriété de l’administration Il y a une endance claire, depuis environ dix ans, de dérégulariser au niveau communautaire, ce qui va de pair avec une réduction de contrôler l’application du droit. L’environnement n’a pas de voix. Peu de personnes, groupes ou administrations se soucient si les dispositions adoptées sont effectivement appliquées. La Commission ne contrôle pas l’application des conventions internationales de l’environnement: qui contrôle? L’état de l’environnement dépends aussi de l’application pleine et effective des dispositions existantes (Conventions, directives, lois) Accès à la justice environementale est largement le mnopole des administratins: qui contrôle les administrations?

12. Comment peut-on améliorer le système communautaire? Obligation de contrôler l’application des conventions internationales que la CE a ratifiées, Article 300 al.7 duTtraité CE Briser le monopole de la Commission de contrôler l’application du droit, en donnant le droit d’ester en justice aux NGO Rendre transparent les procédures des Articles 226/228 afin de diminuer le lobbying des intéressés, en rendant publiques les lettres de mise en demeure et avis motivés. Assurer que le Parlement européen assume pleinement ses responsabilités de contrôler systématiquement l’activité – et la passibvité - de la Commission dans le cotrôle de l’application. Assurer que le Parlement européen examine et instruit lui-même les pétitions qui lui sont adressées Ces changements, vont-ils arriver? Très probablement: Non