Gouvernance de la navigation maritime dans l’Arctique : une courte « croisière » Professeur David L. VanderZwaag Directeur, Institut de droit maritime et environnemental, Université Dalhousie, et titulaire de la chaire de recherche du Canada en droit et gouvernance des océans Symposium maritime 2008 Halifax (Nouvelle-Écosse) Canada Novembre 2008

Introduction Une image d’ensemble permet de mieux saisir la gouvernance de la navigation maritime dans l’Arctique Il s’agit d’une « mosaïque complexe » dont le tableau de gouvernance déconcertant compte quatre grandes parties La Convention sur le droit de la mer de 1982 en tant que cadre général Les conventions et documents internationaux qui établissent les obligations de gouvernance des États en ce qui concerne le contrôle de la navigation (Cadre du droit international public de la mer) Les conventions et documents internationaux qui s’adressent à l’industrie du transport maritime et les pratiques pertinentes de l’industrie du transport maritime (Cadre du droit international privé de la mer) Les prescriptions législatives et réglementaires nationales spéciales qui régissent la navigation maritime dans l’Arctique (Canada et Russie)

Une « croisière » en trois parties sur la gouvernance suit, Victor Santos-Pedro terminant le voyage en soulignant les exigences du Canada et de la Russie en ce qui concerne la navigation maritime dans l’Arctique 1. La Convention sur le droit de la mer de 1982 – le cadre général Cette convention établit un « équilibre délicat » entre les pouvoirs des États côtiers, des États du pavillon et des États du port en ce qui concerne le contrôle de la navigation maritime Compétence et contrôle exercés par les États côtiers sur les navires étrangers Varient selon six zones maritimes Compétence spéciale conférée par l’article 234 en ce qui concerne les eaux couvertes de glace

Six zones maritimes Eaux intérieures Compétence maximale en ce qui concerne les navires étrangers, par exemple Interdiction des « navires à risque » comme ceux qui transportent des déchets radioactifs, les pétroliers Normes de pollution zéro Diverses façons de les établir, par exemple Les eaux historiques Les lignes de base droites autour d’un littoral extrêmement accidenté ou d’une chaîne d’îles au voisinage immédiat du littoral Les eaux arctiques qui sont revendiquées à juste titre comme eaux intérieures font l’objet d’un contentieux, par exemple L’encadrement par le Canada de son archipel arctique par des lignes de base droites depuis le 1er janvier 1986 Les États-Unis et d’autres États ont émis des protestations

LIGNES DE BASE DROITES DE L’ARCTIQUE CANADIEN Arctic Ocean = Océan Arctique Greenland = Groenland (Danemark) Baffin Bay = Baie de Baffin Davis Strait = Détroit de Davis Hudson Bay = Baie d’Hudson MAP 16 = CARTE 16

Mer territoriale Zone de 12 milles marins Les États côtiers ont un titre de souveraineté, mais sous réserve du droit de passage inoffensif des navires étrangers L’État côtier ne peut imposer unilatéralement des normes de conception, de construction, d’armement en équipage ou d’équipement L’État côtier peut désigner des couloirs de navigation et des dispositifs de séparation du trafic, en particulier en ce qui concerne les navires transportant des cargaisons dangereuses Certaines « tensions » suscitées par la mesure dans laquelle un État côtier peut contrôler les passages des navires étrangers, par exemple En imposant des normes antipollution plus strictes que celles de la Convention MARPOL 73/78 En exigeant un préavis ou une autorisation pour les navires transportant des substances nocives ou potentiellement dangereuses

Zone contiguë Zone contiguë de 12 NM de la mer territoriale (jusqu’à une limite de 24 NM vers la mer) L’État côtier est habilité à interdire les infractions à une règle du droit touchant les douanes, l’immigration ou l’hygiène Zone économique exclusive (ZEE) Zone de 200 NM mesurée à partir des lignes de base de la mer territoriale L’État côtier peut uniquement adopter des lois sur la prévention et la lutte contre la pollution qui s’appliquent aux navires étrangers s’il est lui-même conforme aux règles ou normes mondiales adoptées par l’entremise de l’OMI L’État côtier jouit de pouvoirs d’application de la loi extrêmement limités, par exemple L’arrestation effective et la détention d’un bâtiment étranger ne sont autorisées que si une infraction provoque des dommages importants ou menace de provoquer des dommages importants au littoral ou aux ressources maritimes Seules des sanctions pécuniaires peuvent être infligées

Plateau continental Les cinq États côtiers de l’Arctique revendiquent une bonne partie du plateau continental au-delà de la limite de 200 NM (la Fédération de Russie et la Norvège ont déjà présenté des mémoires à la Commission sur les limites du plateau continental) S’il s’avère qu’elles sont « fondées », les revendications pourraient conférer Des droits sur les ressources minérales Des droits sur les espèces sédentaires Droit extrêmement limité d’un État côtier à entraver les droits à la navigation (p. ex. en établissant des zones de sécurité de 500 mètres autour des navires de forage ou des installations de production) Détroits internationaux Les États côtiers situés en bordure d’un détroit jouissent de pouvoirs très limités sur les navires étrangers à cause de leur droit de passage, par exemple Uniquement les normes antipollution mondiales Des couloirs de navigation et des dispositifs de séparation du trafic, uniquement moyennant l’approbation de l’OMI

L’application du régime des détroits internationaux à l’Arctique a prêté à controverse Quel niveau d’utilisation est nécessaire pour transformer une zone en un détroit international? Exemple du désaccord entre les États-Unis et le Canada sur le statut du Passage du Nord-Ouest Compétence spéciale de l’État côtier conférée par l’article 234 de la Convention sur le droit de la mer Les États côtiers disposent de pouvoirs spéciaux qui leur permettent d’adopter et de faire appliquer des règles sur la prévention et la lutte contre la pollution dans les eaux prises par les glaces, par exemple Normes spéciales de construction et d’armement en équipage Interdictions de pollution Diverses questions d’interprétation, par exemple Quelles eaux exactement (couvertes de glace la majeure partie de l’année) sont assujetties à des contrôles spéciaux? Quelle importance y a-t-il à octroyer des pouvoirs spéciaux aux États côtiers uniquement dans la ZEE?

Contrôle par l’État du pavillon Principal élément du contrôle de la navigation Obligation qui incombe aux États du pavillon d’appliquer et de faire respecter les normes sur la navigation internationale aux navires qui battent leur pavillon Compétence exclusive de l’État du pavillon en haute mer au-delà de la compétence nationale, moyennant certaines exceptions restreintes Les navires de guerre et autres bâtiments d’un État uniquement en service commandé non commercial pour le compte du gouvernement jouissent de l’immunité absolue Ils ne peuvent pas être inspectés ni poursuivis par d’autres États L’État du pavillon est tenu de s’assurer que ces navires se conforment dans toute la mesure du possible aux normes internationales Contrôle par l’État du port Les États du port sont investis de nombreux pouvoirs d’inspection et d’exécution sur les navires qui se trouvent volontairement dans leurs ports au titre de présumées infractions aux lois antipollution Les États du port sont autorisés à empêcher un navire de quitter le port s’il n’est pas en état de naviguer et qu’il menace de causer des dommages au milieu marin

2. Les conventions et documents internationaux qui imposent aux États des obligations de gouvernance de contrôler la navigation appartiennent à trois grandes catégories Les conventions et les codes qui régissent la sécurité des navires et les droits des gens de mer et les normes en général Les conventions et les codes qui régissent la pollution causée par les navires en général Les directives précises qui régissent la navigation maritime dans l’Arctique (ce dont traitera Victor)

Conventions/codes qui régissent la sécurité des navires et les droits des gens de mer et les normes en général Sécurité maritime Quatre conventions clés (une grand-voile et des focs) La grand-voile est la Convention de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS), qui compte 12 chapitres traitant des principaux éléments de la sécurité des navires, par exemple Le chapitre II-1 traite de la construction et du compartimentage d’un navire (p. ex. les navires à passagers sont assujettis à des prescriptions de compartimentage en compartiments étanches pour que les navires ne sombrent pas en cas de dommage causé à la coque) Le chapitre II-2 fixe les prescriptions sur la détection et l’extinction des incendies

Le chapitre III fixe les prescriptions sur les engins de sauvetage, comme les embarcations de sauvetage et les gilets de sauvetage Le chapitre IV traite des radiocommunications (p. ex. tous les navires à passagers et tous les navires de charge dont la jauge brute est égale ou supérieure à 300 tonneaux et qui effectuent des voyages internationaux sont tenus d’avoir à bord des équipements de radiocommunications afin d’améliorer les chances de sauvetage après un accident, comme des radiobalises de localisation des sinistres [RLS]) Le chapitre V traite de la sécurité de la navigation (p. ex. l’établissement de routes obligatoires pour le trafic maritime sous l’égide de l’OMI)

Le chapitre VII traite du transport des marchandises dangereuses, par exemple La partie A rend obligatoire le Code maritime international des marchandises dangereuses (IMDG) La partie C traite de la construction et de l’équipement des transporteurs de GNL et prescrit le respect du Recueil international de règles relatives à la construction et à l’équipement des navires transportant des gaz liquéfiés en vrac Le chapitre XI-2, adopté en décembre 2002, cherche à renforcer la sûreté maritime, par exemple En établissant le Code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (ISPS) En obligeant les navires à avoir des systèmes d’alerte de sûreté (qui ne sonnent pas l’alarme à bord mais qui signalent une urgence de sûreté à une administration terrestre)

Trois « focs » sur la sécurité maritime La Convention internationale sur les lignes de charge (1966) La Convention sur le Règlement international de 1972 pour prévenir les abordages en mer La Convention internationale de 1979 sur la recherche et le sauvetage maritimes Règles et normes sur les gens de mer Des règles et des normes générales ont été établies pour les gens de mer par le biais d’un ensemble morcelé d’instruments Des normes sur des conditions décentes de travail et de vie pour les gens de mer, comme les heures de repos et de travail, les salaires, la nourriture, les soins médicaux et les locaux d’hébergement, ont été fixées dans de nombreux instruments internationaux adoptés depuis 1920 La majorité de ces instruments ont été regroupés dans une Convention de 2006 sur la main-d’œuvre maritime (qui devrait entrer en vigueur d’ici à 2011) Les prescriptions de base en matière de formation et de délivrance de brevets aux gens de mer sont établies dans la Convention internationale sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille (1978/1995)

Aucune norme obligatoire en droit n’a été établie pour les gens de mer qui travaillent dans l’Arctique ou dans l’Antarctique Aucun cours normalisé sur la formation des équipages n’a été élaboré Aucune prescription uniforme sur la formation et l’expérience des navigateurs dans les glaces n’a été adoptée Aucune prescription spéciale n’existe sur le nombre d’heures minimum de repos ou maximum de travail

Également un cas de grand-voile et de focs Conventions ou codes régissant la pollution causée par les navires en général Également un cas de grand-voile et de focs La Convention MARPOL 73/78 est la grand-voile Fixe les normes sur la pollution causée par les navires par le biais de six annexes Annexe I (Hydrocarbures) Annexe II (Substances liquides nocives) Annexe III (Substances nocives en colis) Annexe IV (Eaux usées) Annexe V (Ordures) Annexe VI (Pollution atmosphérique)

Une pollution considérable est toujours autorisée, en particulier en ce qui concerne les hydrocarbures, les eaux usées et les ordures, par exemple Les eaux de ballast souillées par les hydrocarbures provenant des pétroliers (30 litres par mille marin si elles sont déversées en route et à plus de 50 NM au large des côtes) Les eaux usées non épurées si le navire se trouve à plus de 12 NM de la mer territoriale (le navire ne doit pas circuler à moins de 4 nœuds et le déversement ne doit pas être instantané, mais se faire à un rythme modéré)

Ordures (les rejets autorisés reposent sur la notion de distance par rapport à la terre; p. ex. les canettes, les bouteilles peuvent être rejetées si le navire se trouve à plus de 12 NM) Des zones spéciales peuvent être établies par l’entremise de l’OMI où des normes antipollution plus strictes peuvent être établies, s’appliquant aux hydrocarbures, aux substances liquides nocives et aux ordures L’Antarctique a été déclaré zone spéciale en vertu des annexes I (Hydrocarbures), II (Substances liquides nocives) et V (Ordures) On ne propose pas de désigner l’Arctique comme zone spéciale L’annexe VI prévoit des zones spéciales de contrôle des émissions d’oxyde de soufre où la teneur en soufre des carburants des navires sera abaissée dans certaines régions désignées (1,5 % m/m) par rapport à la norme mondiale de (4,5 % m/m), mais on n’a pas proposé que la région polaire fasse l’objet d’un traitement spécial Les normes mondiales régissant la pollution par les ordures et la pollution atmosphérique par les navires sont en cours d’examen et de renforcement par l’OMI

Quatre autres conventions « foc » complètent le régime de lutte contre la pollution causée par les navires La Convention de Londres de 1972 et son protocole de 1996 régissant les rejets en mer La Convention internationale de 1990 sur la préparation, la lutte et la coopération en matière de pollution par les hydrocarbures et le Protocole de 2000 sur les substances nocives et potentiellement dangereuses La Convention internationale sur le contrôle des systèmes antisalissure nuisibles sur les navires (2001) La Convention internationale pour le contrôle et la gestion des eaux et sédiments de ballast (2004) La Convention sur les eaux de ballast préconise des ententes régionales sur le contrôle des eaux de ballast, en particulier pour les mers intérieures ou semi-intérieures La région de l’Antarctique a entrepris des études sur les pratiques relatives aux eaux de ballast des navires qui pénètrent dans les eaux de l’Antarctique et a reçu l’aval de l’OMI pour ses directives sur l’échange d’eaux de ballast dans la zone du Traité de l’Antarctique (2007) Les pratiques et les menaces sur les eaux de ballast ne font pas encore partie du programme de l’Arctique

3. Cadre du droit international privé de la mer Divers accords contractuels entre parties privées peuvent également régir la navigation dans l’Arctique, par exemple Des contrats sur le transport des marchandises Des contrats sur le transport des passagers Des contrats sur l’assurance maritime Des contrats de sauvetage Les limites relatives au sauvetage dans l’Arctique et à l’assurance maritime sont soulignées dans les 28 constatations du rapport technique Sauvetage Dans l’Arctique, il y a peu sinon pas d’intervention de sauvetage gouvernementale ou commerciale à l’appui de la navigation commerciale. Cela n’est sans doute pas autant le cas le long de la route maritime du Nord, où la Fédération de Russie maintient une flotte importante à l’appui de la navigation. En général, il existe des infrastructures limitées pour la réparation des navires ou leur sauvetage et pour les contre-mesures antipollution dans le bassin de l’Arctique. (Constatation no 21) Assurance maritime La disponibilité et les coûts de l’assurance maritime sont une entrave majeure à la navigation maritime dans l’Arctique. L’une des principales limites tient à l’absence d’un registre actuariel permettant aux assureurs d’évaluer et d’établir le coût des risques. Toutefois, le secteur de l’assurance semble être désireux de prendre en charge la navigation maritime dans l’Arctique au cas par cas. Le marché de Londres a publié des primes supplémentaires saisonnières pour les navires qui se rendent dans l’Arctique. (Constatation no 23)

Diverses conventions traitent de la responsabilité et de l’indemnisation des tierces parties au titre des dommages causés par la pollution Pollution par les hydrocarbures des pétroliers Convention de 1992 sur la responsabilité civile Convention de 1992 sur la caisse d’indemnisation Tous les États-Parties de l’Arctique, sauf les États-Unis Déversements de combustible de soute par des non-pétroliers Convention internationale de 2001 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures Doit entrer en vigueur le 21 novembre 2008 Parmi les États de l’Arctique, seule la Norvège y est partie Déversements de substances nocives et potentiellement dangereuses par les navires Convention internationale sur la responsabilité et l’indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses (1996) Pas encore en vigueur Seule la Fédération de Russie y est partie

Fin de cette courte croisière!! http ://www.saskschools.ca/~gregory/arctic/sea/walrus2.jpg Nous remercions les coauteurs suivants de leurs contributions au chapitre sur la gouvernance de la navigation maritime dans l’Arctique : Aldo Chircop, Erik Franckx, Hugh Kindred, Kenneth MacInnis, Moira McConnell, Angus McDonald, Ted McDorman, Sonja Mills, Tony Puthucherril, Susan Rolston, Phillip Saunders, K. Joseph Spears