VERS UN SYSTEME UNIVERSEL DE RETRAITE Règles de pilotage du système universel Place des réserves Février 2018

Le pilotage du système de retraite

Les paramètres de pilotage d’un système de retraite L’équation d’équilibre du système en répartition Masse des cotisations (1) = Masse des pensions (2) Population active Salaires cotisés Taux de cotisation Population retraitée Pension moyenne (1) L’évolution des recettes dépend de multiples facteurs : Population active : Elle dépend d’enjeux assez éloignés du cœur du système de retraite : politique de la famille, politique d’immigration et politique d’éducation (âge d’entrée sur le marché du travail), politiques d’emploi …mais un levier d’action qui a été utilisé : l’âge d’ouverture des droits à pension (ex : loi retraite de 2010) Salaire : A priori, le terme le plus exogène : il reflète l’évolution de l’économie (productivité marginale du travail) Mais il existe des effets de bord comme l’assiette prise en compte et le plafond (toutes les rémunérations sont-elles dans le salaire cotisé) Taux de cotisation A priori, le levier le plus immédiat : équilibrer le système par les ressources (exemple : loi retraites de 2014)

Les paramètres de pilotage d’un système de retraite L’équation d’équilibre du système en répartition Masse des cotisations (1) = Masse des pensions (2) Population active Salaire moyen Taux de cotisation Population retraitée Pension moyenne (2) L’évolution des dépenses dépend de multiples facteurs : Population retraitée: Déterminée par la situation de la démographie (effectifs des générations + espérance de vie) et par l’âge conjoncturel de départ Ou pour le dire différemment par les effectifs et la durée effective passée en retraite. Pension moyenne : Elle résulte des paramètres de calcul des droits (montant de la pension à la liquidation) Elle résulte aussi des modes d’indexation des droits (évolution du montant de la pension dans le temps) Mais il existe aussi de forts effets de structure Effet noria : entrée en retraite de générations ayant accumulé des droits élevés et qui vont faire augmenter le niveau moyen de la pension de tous les retraités

Une multiplication des réformes paramétriques Le système des retraites a connu de nombreuses réformes successives pour s’équilibrer: Quatre réformes des retraites (2003, 2008, 2010, 2014) en 15 ans et une succession de mesures « paramétriques » dans les lois de financement de la sécurité sociale. Plus de dix accords signés pour les régimes complémentaires AGIRC/ARRCO pour rétablir l’équilibre financier du système de retraite (Accords de 2015 et 2017) ; des modifications des paramètres de l’IRCANTEC Ces mesures ont mobilisé les trois principaux leviers de l’équilibre : L’âge de départ à la retraite : allongement de la durée d’assurance pour partir au taux plein (1993, 2003, 2008, 2014), recul des âges légaux (2010) ou encore mesures incitatives telles que la surcote (2003, 2009). Le niveau des ressources : hausses de taux de cotisation, dans les régimes complémentaires (milieu des années 1990, 2006, 2013, 2015) et plus récemment dans les régimes de base (2003, 2012, 2014), élargissements d’assiette et diversification du financement Le niveau relatif des pensions : passage des 10 aux 25 meilleures années (1993), indexation des salaires portés au compte sur les prix (1987), baisse des rendements dans les régimes complémentaires (1996, 2003, 2015).

Les CHOIX A OPERER EN MATIERE DE LEVIERS DE PILOTAGE DOIVENT AUSSI TENIR COMPTE des effets de long terme des reformes passées, comme de l’augmentation prévue de l'espérance de vie Les projections financières à long terme du COR font état d’un retour à l’équilibre vers 2035-2040 si la croissance est supérieure à 1,5 % et du maintien d’un besoin de financement de l’ordre d’un point de PIB en 2050 pour le scénario de croissance le moins favorable (1%). Effectuées à législation constante, ces projections financières intègrent les effets à long terme des réformes, et notamment : Une élévation des âges de départ en retraite qui tendra vers 64 ans à partir de 2040, sous l’effet notamment des réformes de 2010 et 2014 Une baisse de la pension moyenne relative (pension moyenne/revenu d’activité moyen), sous l’effet des mécanismes de taux d’appel et d’indexation et en dépit de l’effet noria (remplacement des anciennes générations de retraités par de nouvelles générations de retraités aux pensions plus élevées) Une baisse légère des ressources liée à un effet de structure (les taux sont constants mais la part dans les rémunérations des régimes qui cotisent le plus – régimes publics – décroît) Elles tiennent compte des scénarios démographiques de l’INSEE (fécondité, immigration, augmentation de l’espérance de vie) qui conduisent à une dégradation du rapport cotisants / retraités qui passerait de 1,7 en 2017 à 1,3 en 2070 ceci, malgré la hausse de l’âge moyen de départ. Elles posent la question, pour le système universel, de ses leviers de pilotage et objectifs, notamment en cas de chocs économiques ou démographiques: En matière financière : âges de départ (cf. séance précédente), recettes (taux de prélèvement sur les actifs et réserves), montant des pensions (règles de calcul et indexation)… Comme en matière de résultats : taux de remplacement, niveaux de vie et montant de pensions des retraités

Règles d’indexation

Un système qui reste très dépendant à la croissance Les études économiques ont démontré la dépendance à la croissance du système actuel : La dépendance à la croissance économique du système de retraite a fait l’objet de nombreuses analyses, à la fois au niveau administratif (COR et CSR) et au niveau académique (Banchet et Bozio, notamment). Elle est l’un des principaux obstacles à la prévisibilité des évolutions du système de retraite. Cette dépendance à la croissance économique est notamment le résultat d’une indexation sur l’inflation des droits acquis pendant la carrière comme des pensions liquidées : En période de forte croissance, les droits à retraite restent indexés sur l’inflation ce qui crée un excédent pour le système de retraite, et diminue le poids des retraites relativement au PIB En période de faible croissance, à l’inverse, les droits à retraite restent indexés sur l’inflation ce qui crée un déficit pour le système de retraite, et augmente le poids des retraites relativement au PIB La dépendance à la croissance se manifeste donc dans les variations observées tant pour le solde financier du système que pour la pension moyenne relative (pension moyenne / revenu d’activité moyen), selon que la croissance est plus ou moins favorable COR : Solde financier projeté du système de retraite COR : Pension moyenne de l’ensemble des retraités, relative au revenu d’activité moyen (en %)

Un système qui reste très dépendant à la croissance En théorie, un système en répartition assure le financement des pensions par les cotisations versées la même année. Or, les cotisations évoluant globalement en fonction de la masse salariale, il est théoriquement possible de redistribuer cette revalorisation sur les pensions tout en restant à l’équilibre financier. Le choix actuel d’une indexation sur l’inflation des droits constitués tout au long de la carrière présente l’avantage de ne pas dévaloriser les droits acquis par rapport à l’évolution générale des prix et permet en outre d’octroyer un taux de remplacement à la liquidation plus élevé. Cependant cette indexation peut être facteur d’inéquité puisqu’elle ne traite pas de la même manière les assurés selon la trajectoire de leur carrière : elle conduit, en effet, à ne pas valoriser de la même façon les droits acquis en début, au milieu ou en fin de carrière. Notamment, dès lors que les droits acquis ne suivent pas l’évolution globale des salaires, cela conduit à sous-valoriser pour le calcul de la retraite les périodes d’activité du début de carrière. A l’inverse, une indexation tenant compte de l’évolution des salaires permettrait de maintenir constant le rythme d’acquisition des droits au cours de la carrière pour un individu moyen, et d’assurer une forme de neutralité vis-à-vis de la trajectoire de carrières des assurés. Une telle indexation permettrait de faire profiter aux assurés ayant des carrières plates ou heurtées d’une revalorisation des droits tenant compte de l’évolution globale des salaires Une telle indexation serait également favorable à une moindre dépendance du système à la croissance (stabilisation plus forte de la part des dépenses de retraite dans le PIB) Quelle règle d’indexation retenir ?

Un système qui reste très dépendant à la croissance Le choix d’une indexation sur les salaires poserait deux principales questions 1) Indexation selon le salaire moyen par tête (SMPT) ou selon la masse salariale ? Une indexation sur l’évolution de la masse salariale conduirait à prendre en compte l’évolution globale des salaires, et donc non seulement l’effet d’augmentation des salaires moyens mais aussi l’excédent ou le déficit de cotisations générées par un effet « volume ». L’indexation des droits des assurés seraient donc dépendants d’effets liés à la taille de la population en emploi (chômage, migration, etc.). Le salaire moyen par tête (SMPT), à l’inverse de la masse salariale, ne rendrait pas compte des chocs d’effectifs de cotisants, et donc des fluctuations conjoncturelles du chômage ou d’évolution du ratio démographique. Cela conduit à ne pas épouser strictement tous les effets conjoncturels et à définir d’autres mécanismes d’ajustement. 2) Un changement d’indexation devrait être pris en compte dans le cadre de la transition : Les règles de calcul des droits constitués avant la réforme sont bâties sur une indexation sur l’inflation. Les droits constitués sur la carrière avant la réforme seront maintenus à l’existant. Or le passage immédiat à une indexation plus favorable et applicable directement sur ces droits passés nécessiterait d’ajuster le rendement des points. Une transition est donc nécessaire : Faut-il appliquer deux règles d’indexation, 1) maintenir l’inflation sur les droits passés et 2) passer à une indexation sur les salaires pour les nouveaux droits => en pratique, cela conduirait à calculer 2 types de points, ce qui n’est pas forcément pilotable et lisible Faut-il traiter cela dans le cadre de la conversion des droits constitués sur la carrière passée via un coefficient corrigeant l’écart projeté des règles d’indexation entre anciens et nouveau régimes ? Faut-il passer par une phase transitoire où les droits sont calculés sur une indexation pondérant inflation et salaires, le poids des salaires étant progressivement croissant ?

QUELLES Règles d’indexation DES PENSIONS ? L’indexation des pensions liquidées se pose en lien avec la générosité de la pension à la liquidation: La neutralité actuarielle du système repose sur une égalisation de la somme actualisée des cotisations et des pensions versées sur le cycle de vie en retraite. Il y a un lien direct entre le coefficient convertissant les points en niveau de la pension au moment de la liquidation et l’indexation des pensions sur la durée de vie en retraite Si l’indexation des pensions est plus élevée (SMPT), le coefficient à liquidation servi par le système devra être réduit en conséquence. Si l’indexation est sur l’inflation ou sur une revalorisation tenant compte seulement pour partie du salaire (de type SMPT-X), le coefficient à la liquidation pourra être plus élevé. En outre, une indexation moins forte que les salaires conduira à servir des meilleures prestations au moment du départ en retraite, et sera plus favorable aux personnes ayant une plus faible espérance de vie, et une durée en retraite plus courte. Le choix entre une indexation des pensions sur l’inflation ou tenant compte des salaires (SMPT-X): Ce choix dépend de la volonté d’associer ou non, et de façon plus ou moins systématiquement, les retraités aux évolutions économiques, à la fois favorablement (les retraités tirent les fruits d’une bonne évolution des salaires) mais aussi défavorablement (les retraités participent à l’effort dans une situation moins favorable). L’inflation est source de garantie du pouvoir d’achat pour les retraités Une règle en SMPT-X permettrait un meilleur pilotage du système de retraite, mais peut aboutir à des années de sous-indexation

Evolutions économiques et démographiques

La prise en compte des évolutions Economiques Le système des retraites continuera de jouer un rôle de stabilisateur automatique En recettes : étant assises principalement sur la masse salariale, les recettes du système de retraite en part de PIB ne montrent pas de variabilité très forte par rapport à la croissance En dépenses, les chocs de productivité seraient mieux absorbés avec une indexation sur les salaires que sur l’inflation, sauf à prévoir des sous-indexations pour corriger ces effets. Dans tous les cas, les dépenses du système de retraite resteront sensibles aux variations du cycle économique et de l’emploi : Parce que l’adaptation du système n’est jamais automatique économiquement Parce que l’adaptation ne doit pas être immédiate, mais traitée sur un horizon pluriannuel Comment prendre en compte les variations du cycle économique ? Faut-il encadrer le pilotage financier du système de retraite par une règle d’or de retour à l’équilibre sur un horizon pluriannuel ? Faut-il prévoir un fonds de lissage des évolutions économiques, étant entendu qu’il est difficile de savoir, au moment d’un choc économique, si celui-ci est purement conjoncturel ou plus structurel

Adaptation aux évolutions démographiques La prise en compte de l’espérance de vie est nécessaire pour équilibrer le système des retraites sur longue période : Si l’espérance de vie augmente par générations, la durée de vie passée en retraite devrait également augmenter, à âge de départ donné (et inversement si l’espérance de vie baissait) Une stabilisation des valeurs des points conduirait mécaniquement à augmenter la dépense de retraite, puisqu'il faudra verser la retraite d’un même montant sur une durée plus longue. Si l’on souhaitait maintenir constant le niveau de dépenses de retraite dans le PIB, il faudrait que le rythme de progression de la valeur du point soit inférieur à celui du PIB, pour faire face à l’augmentation de cette espérance de vie (sans toutefois jamais diminuer en valeur nominale) La prise en compte de l’espérance de vie pourrait se présenter comme le fait d’indiquer que, pour atteindre un taux de remplacement équivalent, il est nécessaire pour chaque génération de partir un peu plus tardivement. Espérance de vie à 60 ans (INSEE, 2017)

ADAPTATION AUX évolutions démographiques Le système de retraite est également dépendant d’évolutions démographiques autre que l’espérance de vie : la fécondité et les migrations. Ces évolutions démographiques conduisent à modifier le ratio de dépendance démographique, c’est-à-dire le nombre d’actifs par retraités, et jouent donc à terme sur l’équilibre financier du système. Si les évolutions démographiques sont ponctuelles (évolution des migrations ou de la fécondité pour une ou deux années seulement), il ne semble pas systématiquement nécessaire de devoir ajuster les paramètres du système de retraite, sauf à vouloir poser des questions d’inégalité intergénérationnelle : si l’on projette un choc démographique favorable, il apparaît pertinent, plutôt que de revaloriser les pensions des retraités du moment, de récupérer en réserves les bénéfices de la hausse de masse salariale que ce choc entraîne, pour se préparer à l’augmentation future des dépenses de retraites. Si les évolutions démographiques sont plus structurelles (de type baby-boom ou équivalent), il apparaît nécessaire de prévoir des ajustements plus structurants : Faut-il prévoir le recours à un paramètre de type « coefficient démographique » permettant, en cas de difficulté, de prendre en compte l’ajustement du ratio de dépendance démographique de long terme (exemple : Allemagne) Faut-il avoir recours à des réserves pour tenir compte des évolutions démographiques et se prémunir contre des effets démographiques potentiellement important ? Indice conjoncturel de fécondité Solde migratoire

Les Réserves

Panorama général des réserves Montants des réserves financières et des provisions au sein du système de retraite fin 2016 Les montants de réserves et la gestion des actifs représentatifs diffèrent selon les régimes, en fonction des objectifs qu’ils assignent aux réserves. En 2016, les réserves accumulées par l’ensemble des régimes complémentaires français de retraite obligatoire représentent un montant de 118 milliards d’euros (5,3 % du PIB). Les principaux montants sont détenus par l’AGIRC-ARRCO (70,8 milliards d’euros dont 10,2 milliards d’euros de réserves de fonds de roulement), les régimes complémentaires de la CNAVPL (au total près de 21,8 milliards d’euros répartis entre les dix sections professionnelles), le régime complémentaire des indépendants (16,4 milliards d’euros) et l’IRCANTEC (7,5 milliards d’euros). Ces fonds représentent près d’un an de prestations à l’AGIRC-ARRCO, 2 ans et 8 mois à l’IRCANTEC, 9 années au RCI et de 3 à 21 années selon les complémentaires des professions libérales. Enfin, 2 régimes (RAFP, CAVP) sont intégralement provisionnés : les actifs qui adossent les engagements sont la garantie des droits à retraite des bénéficiaires Réserves des régimes en répartition En milliards d'euros En mois de prestations CNAVPL 1,7 14 CNBF 0,6 46 RSI 0,7 1 Sous total "régimes de base" 3,0   BDF 5,4 138 CNRACL 2,2 CRPCEN  0,4 6 Sous total "régimes intégrés" 8,0 AGIRC-ARRCO 70,8 11 IRCANTEC 7,5 32 MSA complémentaire 0,2 3 RCI 16,4 108 CNAVPL complémentaire 21,8 87 CNBF complémentaire  1,2 70 Sous total "régimes complémentaires" 118,0 Total des réserves 128,9 Régime de la FPE 3,2 Réserves du FRR (en milliards d'euros) 36,0 Régimes en capitalisation Provisions (en milliards d'euros) Actif net (en milliards d'euros) RAFP 20,2 21,7 CAVP 5,7 7,3 Total des provisions 25,9 29,0 Note : les réserves comprennent l’ensemble des fonds placés par les caisses, quelle que soit l’échéance des actifs admis en représentation ; elles agrègent donc les réserves de moyen et long terme au fonds de roulement. Pour l’AGIRC-ARRCO, les réserves techniques de moyen-long terme s’élèvent à 60,6 milliards d’euros. Pour le régime de la FPE, la somme correspond au solde cumulé du CAS Pensions.

L’utilité des réserves dans le système universel L’utilité des réserves dans le pilotage du système universel paraît indéniable Les réserves constituent d’abord des actifs de fonds de roulement permettant d’éviter un ajustement chaque année du montant des cotisations aux dépenses. Ces réserves répondent donc à un objectif de trésorerie, d’autant plus indispensable que les caisses sont aujourd’hui souvent soumises à une contrainte de non-endettement. Les réserves sont très utiles pour participer au pilotage du système. Cette utilité est prioritairement de prendre en compte les effets dans le temps des modifications démographiques. Si l’on projette un choc démographique favorable ou défavorable, il apparaît intéressant de constituer ou à l’inverse d’utiliser des réserves pour lisser dans le temps les effets d’évolution de la masse salariale que ce choc entraîne, et ne pas faire subir directement aux assurés les effets bénéfiques ou néfastes de ce choc. Ces besoins liés aux effets démographiques peuvent être anticipés car ils jouent sur une très longue période et sont connus à partir du taux de fécondité. Les réserves peuvent ainsi être placées à horizon de très long terme. Les réserves participent surtout de la sécurisation des engagements et de la garantie pour les assurés du maintien à l’euro près des droits constitués dans les anciens régimes Les engagements des régimes actuels concernent non seulement le versement des pensions déjà liquidées mais aussi la garantie pour les assurés des droits constitués dans la carrière passée avant la réforme. En cas d’unification financière du système, et même si les régimes devaient subsister, la responsabilité d’honorer ces engagements relèverait du système universel Celui-ci devrait donc bénéficier de réserves (actifs) pour assurer les engagements (passifs), afin que la soutenabilité de long terme du système de retraite dans son ensemble soit assurée. Par équité, il apparaît toutefois nécessaire de prendre en compte le fait que certains régimes ont accumulé des réserves au-delà de ce qui est strictement nécessaire au strict provisionnement des engagements des régimes. Quel niveau de réserves ? Pour quels objectifs ? Avec quelle stratégie d’utilisation ?

Objectifs du pilotage

Les objectifs de pilotage La Loi du 20 janvier 2014 a défini un ensemble d’objectifs au système de retraite : Le comité de suivi des retraites a pour mission de rendre un avis annuel (avant le 15 juillet) destiné à évaluer si le système s’éloigne, « de manière significative », de ses objectifs, et le cas échéant, émettre des recommandations. La situation est appréciée au regard d’indicateurs de suivi produits par le COR chaque année et définis par décret Pour l’objectif 1°, « le versement de pensions en rapport avec les revenus qu'ils ont tirés de leur activité » un taux de remplacement projeté sur dix ans. Ce taux est défini comme le rapport entre la moyenne des pensions perçues l’année de liquidation et le revenu moyen d’activité de la dernière année d’activité pour un salarié non cadre, relevant du régime général, à carrière ininterrompue avec une rémunération égale à la moyenne du 1er tercile de la distribution des salaires. Pour l’objectif 2°, « traitement équitable au regard de la durée de la retraite comme du montant de leur pension, quels que soient leur sexe, leurs activités et parcours professionnels passés, leur espérance de vie en bonne santé, les régimes dont ils relèvent et la génération à laquelle ils appartiennent ». La durée moyenne de versement de la pension, projetée sur 25 ans. un second taux de remplacement projeté sur dix ans. Ce taux est défini comme le rapport entre la moyenne des pensions perçues l’année de liquidation et le salaire moyen (y compris primes) de la dernière année d’activité pour un assuré ayant effectué toute sa carrière comme agent sédentaire de catégorie B de la fonction publique. Pour l’objectif 3° « un objectif de solidarité entre les générations et au sein de chaque génération, notamment par l'égalité entre les femmes et les hommes, par la prise en compte des périodes éventuelles de privation involontaire d'emploi, totale ou partielle, et par la garantie d'un niveau de vie satisfaisant pour tous les retraités. un indicateur d’inégalité entre retraités : par génération de retraités et par sexe, le rapport entre la valeur de la pension en-deçà de laquelle se trouve le premier décile de retraités et la valeur moyenne des pensions (pension moyenne des 10% les moins aisés/pension moyenne des retraités). le niveau de vie des retraités rapportés à celui de l’ensemble de la population, par sexe. Pour l’objectif 4° : « la pérennité financière du système de retraite » les soldes comptables des régimes projetés sur 25 ans, dans le cadre macro-économique retenu par le programme de stabilité en cours. Quelles améliorations faut-il éventuellement prévoir à ces indicateurs ?

Les objectifs de pilotage Au regard de ces objectifs financiers et sociaux, évalués par des indicateurs, et projetés à moyen terme : 1/ Quel est le degré d’automaticité des règles de pilotage ? 2/ Comment faut-il procéder aux ajustements ? Soit à un horizon tactique (annuels) : afin de présenter les résultats des données déterminant le déclenchement éventuel de mécanismes et de débattre des modes de rééquilibrage de la trajectoire financière ou, plus simplement, pour actualiser les paramètres (pilotage conjoncturel) ; Soit à un horizon stratégique (tous les trois ou cinq ans) afin de préciser et de garantir le respect des objectifs assignés par la loi au système de retraites.