La politique étrangère dans son contexte international Prof. Cédric Dupont Institut de hautes études internationales et du développement, Genève Genève, 26 novembre 2010 Université dautomne pour acteurs politiques suisses

Au menu de ce matin Quelques faits et événements marquants au niveau international Quelques caractéristiques marquantes du système international actuel Les déterminants de la politique étrangère suisse et la place/rôle des « petits » Etats Les défis récents et à venir pour la Suisse

Les dates/événements clés de Raymond Lorétan Deuxième guerre mondiale: Suisse entourée de belligérants : chute du mur de Berlin : échec du référendum sur lEEE Décembre 1999: fin de la crise des fonds en déshérence : grounding de Swissair 2006: début de la crise des subprime : FINMA livre les noms de clients UBS au fisc américain

Quelles dates ajouteriez-vous comme jalons de lévolution du contexte international? 15 min de travail de groupe

Un monde davantage marqué par Le droit international Limportance grandissante des acteurs non-étatiques Et notamment des institutions/organisations internationales Avec comme résultante principale une influence toujours plus grande de linternational sur la politique nationale

Sources du droit international Coutume: Pratique des Etats Opinio juris: perception que la pratique est une obligation Traités et conventions internationales Principes généraux: Bonne foi, équité; Jurisprudence, travaux de juristes Décisions et recommandations dorganisations universelles (Conseil de sécurité de lONU)

Comment comprendre le rôle des institutions internationales? Lexemple des relations économiques internationales

Intégration économique: une interdépendance source de soucis Ajustements économiques (restructurations sectorielles en particulier) sont difficiles à gérer politiquement: Dautant plus que les pays ont une structure pré-industrielle Dautant plus quils ont des groupes de pression bien organisés et même avantagés par le système politique Dautant plus que léconomie manque de flexibilité (notamment sur le marché de lemploi) Dautant plus que les pays sont démocratiques Dautant plus quils nont pas de mécanisme de concertation sociale Pour alléger le fardeau des ajustements, les pays peuvent chercher à discrètement tricher sur leurs engagements internationaux. Le risque est que cela déclenche des réactions conflictuelles économiques (protectionnisme), avec un risque descalade vers des guerres.

Intégration économique: une interdépendance source de soucis En conséquence, la poursuite de lintégration économique nécessite de: Trouver en commun des solutions à des problèmes dajustement nationaux Mettre sur pied des mécanismes qui rassurent dans un contexte radicalement nouveau. Mais ceci amène une troisième difficulté type, à savoir la difficulté du partage des tâches et du fardeau en cas dajustements collectifs ou de système dassurance collective.

Réponses informelles, sans institutionnalisation, possibles si: Interactions répétées entre un groupe restreint et bien défini dacteurs Volonté des Etats de parier sur des échanges à moyen ou long terme Conflits de redistribution pas trop élevés Surveillance possible à moindre coût Sphère politique en isolement ou propice à la concertation Exemples?

Linstitutionnalisation à quelles fins? Institutions en tant que canaux pour le respect des engagements: Surveillance: Sanction: Privation: Institutions pour répondre aux problèmes de redistribution Forum de discussion et de négociation: Définition de lagenda: Institutions pour rassurer et inciter à la coopération Fonds communs de ressources: Améliorer la connaissance et les capacités:

La Suisse dans tout cela? Elaboration et mise en œuvre de la politique extérieure

Une difficulté majeure: concilier cohérence et efficacité

Un exemple délaboration de politique extérieur: politique européenne

Un petit/moyen Etat doit-il toujours subir ou peut-il influencer son contexte international? Travail de groupe de 15 min: en cas de vue positive sur linfluence, comment peut-il exercer de linfluence?

Questions de discussion générale Le système politique suisse est-il un avantage ou un inconvénient pour une politique étrangère efficace ? Quel est selon vous un exemple de grand succès en politique étrangère ? A contrario quel est un exemple de fiasco en politique étrangère ?

La politique extérieure peut être de « proximité »: la coopération transfrontalière Lenchevêtrement des traités internationaux et les relations cantons-confédération

Contexte historique: Au-delà du Sonderfall ? Association de droit privé, « la Regio » reçoit un mandat officiel de la part des cantons concernés en Elle est rapidement suivi par lapparition de diverses commissions et organismes : Internationale Bodenseekonferenz (1972) Comité régional franco-genevois (1973) Conférence du Rhin supérieur (1975) Contrairement à ce que sa politique européenne pourrait laisser supposer, la Suisse nest pas en retard dans le domaine transfrontalier Concernant plus spécifiquement larc alpin, la coopération ne tarde pas à prendre un certain essor : Arbeitsgemeinschaft Alpenländer (1972) Communauté de travail des Alpes adriatiques (1978) Communauté de travail des Alpes occidentales - COTRAO (1982)

Signée en 1991 par 6 gouvernements, la Convention alpine associe actuellement 8 Etats. Accompagnée de nombreux protocoles facultatifs, elle constitue un instrument inter- étatique classique Le transfrontalier dans larc alpin Convention alpine (1991) :

Instrument inter- étatique aussi, la CIPEL associe étroitement les cantons et départements à ses travaux Comme son nom lindique, la CIPEL soccupe spécifiquement des eaux du Léman CIPEL (1962) Le transfrontalier dans larc alpin

Lancées par la Commission européenne, les initiatives Interreg cherchent à favoriser la coopération transfrontalière régionale Dans un cadre défini au niveau européen (ou national pour la Suisse), les autorités régionales gèrent les programmes opérationnels Interreg (1990/1994/2000) Le transfrontalier dans larc alpin

Porté par 3 cantons et 2 départements, le Conseil du Léman na pas de personnalité juridique en droit international Cela ne lempêche pas davoir des objectifs très ambitieux. Conseil du Léman (1987) Le transfrontalier dans larc alpin

1)Conseil de lEurope Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière (Convention de Madrid, 21 mai 1980) … ratifiée par la Suisse en 1982 Art. 1 Chaque Partie contractante sengage à faciliter et à promouvoir la coopération transfrontalière entre les collectivités ou autorités territoriales relevant de sa juridiction et les collectivités ou autorités territoriales relevant de la compétence dautres Parties contractantes. Elle sefforcera de promouvoir la conclusion des accords et arrangements qui savéreront nécessaires à cette fin dans le respect des dispositions constitutionnelles propres à chaque Partie. Art. 3 1 (…) Les arrangements et les accords à conclure pourront notamment sinspirer des modèles et schémas daccords, de statuts et de contrats annexés à la présente Convention numérotés de 1.1 à 1.5 et de 2.1 à 2.6 moyennant les adaptations rendues nécessaires par la situation particulière propre à chaque Partie contractante. Contexte juridique (1) : les accords internationaux Actuellement en vigueur pour 16 Etats, dont 6 ont toutefois émis des réserves. Tous les voisins de la Suisse ont ratifié la Convention.

1)Conseil de lEurope Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière (Convention de Madrid, 21 mai 1980) … ratifiée par la Suisse en 1982 Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne (Protocole n°1, 9 novembre 1995) Art. 1 1 Chaque Partie contractante reconnaît et respecte le droit des collectivités ou autorités territoriales soumises à sa juridiction et visées aux art. 1 et 2 de la Convention-cadre de conclure, dans les domaines communs de compétence, des accords de coopération transfrontalière avec les collectivités ou autorités territoriales dautres Etats, selon les procédures prévues par leurs statuts, conformément à la législation nationale et dans le respect des engagements internationaux pris par la Partie en question. 2 Un accord de coopération transfrontalière engage la seule responsabilité des collectivités ou autorités territoriales qui lont conclu. Art. 3 Les accords de coopération transfrontalière conclus par les collectivités ou autorités territoriales peuvent créer un organisme de coopération transfrontalière, ayant ou non la personnalité juridique. (…) Organisme de droit public ou de droit privé. Art. 4 1 Lorsque lorganisme de coopération transfrontalière a la personnalité juridique, celle-ci est définie par la loi de la Partie contractante dans laquelle il a son siège. Les autres Parties contractantes dont relèvent les collectivités ou autorités territoriales parties à laccord reconnaissent la personnalité juridique dudit organisme conformément à leur droit national. Contexte juridique (1) : les accords internationaux … ratifié par la Suisse en 1998 Art. 5FACULTATIF 1 Les Parties contractantes peuvent, si leur législation nationale le permet, décider que l'organisme de coopération transfrontalière est un organisme de droit public et que ses actes ont, dans l'ordre juridique de chacune des Parties contractantes, la même valeur juridique et les mêmes effets que s'ils avaient été pris par les collectivités ou autorités territoriales qui ont conclu l'accord.

1)Conseil de lEurope Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière (Convention de Madrid, 21 mai 1980) … ratifiée par la Suisse en 1982 Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne (Protocole n°1, 9 novembre 1995) … ratifié par la Suisse en 1998 Contexte juridique (1) : les accords internationaux Protocole n°2 à la Convention-cadre européenne (…) relatif à la coopération interterritoriale (Protocole n°2, 5 mai 1998) Art. 1 Au sens du présent Protocole, on entend par «coopération interterritoriale» toute concertation visant à établir des rapports entre collectivités ou autorités territoriales de deux ou plusieurs Parties contractantes, autres que les rapports de coopération transfrontalière des collectivités voisines, y inclus la conclusion d'accords avec les collectivités ou autorités territoriales d'autres Etats. Art. 5 Au sens du présent Protocole, l'expression «mutatis mutandis» signifie que dans la Convention-cadre et le Protocole additionnel le terme «coopération transfrontalière» doit se lire comme «coopération interterritoriale» et que les articles de la Convention-cadre et du Protocole additionnel seront applicables à moins que le présent Protocole n'en dispose autrement. … ratifié par la Suisse en 2003

Contexte juridique (1) : les accords internationaux 2) Accords bi- ou plurilatéraux pertinents pour la Suisse Réserve française Le Gouvernement de la République française, se référant à larticle 3, paragraphe 2, de la convention, déclare quil subordonne lapplication de celle-ci à la conclusion daccords interétatiques. Réserve(s) italienne(s) Le Gouvernement italien, se référant à larticle 3, paragraphe 2, de la convention, déclare quil subordonne lapplication de celle-ci à la conclusion daccords interétatiques. Le Gouvernement italien confirme également la déclaration suivante (…) : 1. Les entités qui (…) peuvent conclure les accords et arrangements visés par la présente convention sont : les régions, les provinces, les communes, les communautés de montagne, les syndicats (consorzi) communaux et provinciaux de services et de travaux. 2. La profondeur de la zone à lintérieur de laquelle doivent être situées les entités territoriales italiennes habilitées à conclure les accords et arrangements visés par la présente convention est de 25 km à partir de la frontière, à moins quelles ne soient directement limitrophes dEtats étrangers. De tels accords permettent daller plus loin que les instruments du Conseil de lEurope ainsi que de tenir compte des réserves formulées à légard de la Convention de Madrid

Contexte juridique (1) : les accords internationaux 2) Accords bi- ou plurilatéraux pertinents pour la Suisse Le Conseil fédéral suisse et le Gouvernement de la République italienne, dans le but de faciliter lapplication de la Convention-cadre européenne du 21 mai 1980 sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales et conscients des avantages liés à la coopération transfrontalière des collectivités et entités régionales et locales pour réaliser une coopération européenne toujours plus étroite, conviennent de ce qui suit : Art. 1 Les Parties sefforcent de favoriser les initiatives prises par les collectivités et entités régionales et locales tendant à établir et à développer la coopération transfrontalière. Art. 2 Dans le cadre du présent Accord, il faut entendre par collectivités et entités régionales et locales : (…) b) en ce qui concerne la Suisse : les cantons des Grisons, du Tessin, et du Valais, ainsi que leurs communes, les consortiums et les associations de communes, les consortiums de régions, les communes bourgeoises, les régions de montagne et les consortiums de services et douvrages. Art. 3 1 Les matières susceptibles de faire lobjet daccords et dententes dans le cadre du présent Accord sont les suivantes : a) développement urbain et régional (…) q) infrastructures sociales 2 Dans ce cadre et dans les limites des compétences attribuées par le droit interne de chaque Partie, les collectivités et entités régionales et locales peuvent conclure des accords et des ententes de coopération transfrontalière. En vigueur dès avril 1993 Accord-cadre entre la Confédération suisse et la République italienne sur la coopération transfrontalière (24 février 1993)

Contexte juridique (1) : les accords internationaux 2) Accords bi- ou plurilatéraux pertinents pour la Suisse Le Conseil fédéral suisse, le Gouvernement de la République fédérale dAllemagne et le Gouvernement de la République française, Conscients de la longue tradition des activités transfrontalières dans la région du Rhin Supérieur (…) Sinscrivant dans lesprit de lAccord entre les Gouvernements de la Confédération suisse, de la République fédérale dAllemagne et de la République française, signé à Bonn le 22 octobre 1975 (…) Désireux de concrétiser les objectifs fixés par la Convention-cadre européenne du 21 mai 1980 sur la coopération transfrontalière (…) Sont convenus des dispositions suivantes : Art. 1 1 Les Parties instituent une Commission intergouvernementale pour le Rhin Supérieur (ci-après «la Commission») chargée de promouvoir la coopération transfrontalière. 2 Le présent Accord naffecte en rien lactivité des organismes existants ou à créer en vertu daccords internationaux. Art. 2 Le présent Accord a pour objet la coopération transfrontalière dans les régions frontalières du Rhin Supérieur suivantes : – les cantons de Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Argovie, Jura et Soleure ; (…) – la région Alsace. En vigueur dès juin 2001 Accord-cadre entre la Confédération suisse et la République italienne sur la coopération transfrontalière (24 février 1993) Accord de Bâle (21 septembre 2000)

Art. 54 Affaires étrangères 1 Les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération. Art. 56 Relations des cantons avec létranger 1 Les cantons peuvent conclure des traités avec létranger dans les domaines relevant de leur compétence. 2 Ces traités ne doivent être contraires ni au droit et aux intérêts de la Confédération, ni au droit dautres cantons. Avant de conclure un traité, les cantons doivent informer la Confédération. 3 Les cantons peuvent traiter directement avec les autorités étrangères de rang inférieur ; dans les autres cas, les relations des cantons avec létranger ont lieu par lintermédiaire de la Confédération. « La pratique a néanmoins démontré que les mécanismes constitutionnels devaient être applicables non seulement aux accords de droit international public, mais aussi aux autres activités internationales des cantons. » Article 172 Relations entre la Confédération et les cantons 3 [L'Assemblée fédérale] approuve les conventions que les cantons ont conclues entre eux et avec l'étranger, lorsque le Conseil fédéral ou un canton élève une réclamation. Contexte juridique (2) : cadre constitutionnel

Article 7 Collaboration entre autorités 3 Les cantons contigus à la frontière nationale semploient à collaborer avec les autorités des régions limitrophes des pays voisins lorsque les mesures quils prennent peuvent avoir des effets au-delà de la frontière. 1) Loi fédérale sur laménagement du territoire (1979) 2) Loi fédérale sur lorganisation de ladministration (1997) Article 62 Conventions des cantons avec létranger 1 Avant de conclure une convention avec létranger, les cantons informent la Confédération. 2 Le département compétent examine si les conventions ne sont pas contraires au droit et aux intérêts de la Confédération ainsi quau droit des autres cantons et propose au Conseil fédéral, en cas de conflit, délever une réclamation auprès du canton. Si le conflit ne peut pas être résolu, le Conseil fédéral élève une réclamation devant lAssemblée fédérale. 3 LAssemblée fédérale statue sur lapprobation des conventions que les cantons entendent conclure avec létranger, lorsque le Conseil fédéral ou un canton élève une réclamation. Contexte juridique (3) : cadre législatif