La réforme comptable de l’Etat en France Séminaire sur la comptabilité de l’Etat AFRITAC CENTRE Douala - 26 au 29 Octobre 2009

Plan de l’intervention Présentation de la réforme comptable en France ; Les principes de la réforme comptable ; Les acquis de la réforme comptable : une comptabilité enrichie et fiabilisée ; L’évolution du rôle du comptable public ; Moments forts de la réforme comptable en France ; Conclusions et perspectives.

1. Présentation de la réforme comptable en France La Loi Organique relative aux Loi de Finances du 1er Août 2001 (LOLF) a complètement rénové des règles budgétaires et comptables datant de 1959. Elle a défini un nouveau cadre budgétaire et comptable pour une meilleure lisibilité des finances publiques et une orientation de l’action publique vers davantage d’efficacité et de performance. .

1. Présentation de la réforme comptable en France La réforme budgétaire et la réforme comptable ont des objectifs communs : - Donner de meilleurs outils de pilotage pour la gestion des finances publiques. Accroître l’efficacité de la dépense publique.

1. Présentation de la réforme comptable en France Cinq points clefs sur la réforme comptable : Le cadre de la comptabilité de l’Etat a été défini par une loi de niveau organique . Un chapitre entier de la LOLF (5 articles ) est consacré à la comptabilité de l’Etat et au comptable public ; La fonction comptable de l’Etat est enrichie et fiabilisée, et davantage partagée ; Le rôle du comptable public évolue dans le cadre confirmé de l’organisation financière en place ; La mise en œuvre de la réforme comptable a nécessité des travaux de grande ampleur afin mettre en place la nouvelle architecture comptable de l’Etat dès 2006 .

2. Les principes de la réforme comptable en France La LOLF introduit une vision comptable élargie fondée sur une comptabilité à trois dimensions : Une comptabilité budgétaire qui retrace l’exécution de la loi de finances selon les principes de caisse, (art 27 et 28). Une comptabilité générale, comptabilité d’exercice enrichie, qui obéit aux principes des droits constatés communs aux entreprises, mais sous réserve des spécificités de l’Etat (art.30) ; Une comptabilité destinée à analyser le coût des actions engagées dans les programmes (art.27 et 28).

2. Les principes de la réforme comptable en France Deux principes comptables structurants sont énoncés et fondent les principaux chantiers de la réforme comptable La constatation des droits et des obligations : approche patrimoniale, comptabilité d’exercice. - La référence de la comptabilité de l’Etat à des normes : aussi proches de celles des entreprises que le permettent le statut de l’Etat et les spécificités de son action.

2. Les principes de la réforme comptable en France Dans les dispositions d’ordre comptable, l’art 54 de la LOLF - chapitre de l’information - précise le nouveau contenu des comptes de l’état : « ….sont joints au projet de loi de règlement ……: 7°. Le compte général de l'État, qui comprend la balance générale des comptes, le compte de résultat, le bilan et ses annexes, et une évaluation des engagements hors bilan de l'État. Il est accompagné d'un rapport de présentation, qui indique notamment les changements des méthodes et des règles comptables appliqués au cours de l'exercice. …. »

2. Les principes de la réforme comptable en France Dans les dispositions d’ordre comptable, l’art 58 de la LOLF - chapitre du contrôle - précise le périmètre de la mission d’assistance du Parlement confié à la Cour des Comptes : « …5°. La certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'État. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées ; …»

2. Les principes de la réforme comptable en France Un troisième volet de la réforme comptable est ainsi posé : L’amélioration de la qualité comptable avec la modernisation des comptes de l’état , la certification des comptes.

2. Les principes de la réforme comptable en France 3 défis à relever pour la réforme comptable : Définition d’une nouvelle comptabilité au plus proche des standards internationaux ; Comptabilité reposant sur la notion de droits constatés ; Modernisation des comptes de l’état en vue d’améliorer la qualité comptable et de préparer la certification des comptes.

3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat Deux volets importants de la réforme : Une comptabilité enrichie ; Une comptabilité fiabilisée.

3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat Une comptabilité enrichie : Par des nouvelles normes comptables ; Le bilan d’ouverture de l’état ; Des nouveaux états financiers.

3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat: Une comptabilité enrichie Les nouvelles normes Référentiel comptable adapté au contexte et aux opérations de l’état ; Inspirées des normes IPSAS (International Public Accounting Standards) et des normes IFRS (International Financial Reporting Standards) ; 13 normes comptables ont été élaborées afin de rendre compte des activités de l’état selon une comptabilité en droits constatés (15 normes en 2009) ; Convergences avec le secteur privé : principe de régularité, de sincérité et d’image fidèle ; Spécialisation de l’exercice : comptabilisation des charges à payer, des charges constatées d’avance, et de provisions.. ; Méthode de comptabilisation des actifs : si le contrôle économique des avantages économiques futurs de l’actif est acquis ;

3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat: Une comptabilité enrichie Les nouvelles normes Spécificités de l’Etat : La détermination de l’actif : La situation nette de l’état est déterminé par différence entre l’actif et le passif mais l’état ne dispose pas de capitaux propres ; L’état dispose d’un actif incorporel qui n’est pas valorisé dans ses comptes : sa souveraineté et sa capacité à lever l’impôt. Les opérations de comptabilisation : L’état comptabilise des produits et des charges qui ne trouvent pas d’équivalent dans la sphère privé : produits régaliens, charges de transferts et d’intervention de l’état…

3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat: Une comptabilité enrichie Le bilan d’ouverture L’objectif est de reconstituer au 1 Janvier 2006 les états financiers de l’état selon le nouveau référentiel comptable ; La démarche de construction du bilan d’ouverture est pragmatique et interministérielle ; Recensement et évaluation des éléments significatifs et sur les enjeux essentiels ; Formations des personnels.

3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat: Une comptabilité enrichie Les nouveaux états financiers Application de la Norme N° 1 : Le bilan présente la situation nette de l’état soit la différence entre l’actif et le passif ; Le compte de résultat de l’état comporte 3 tableaux successifs qui représentent la totalité des charges et des produits de l’exercice comptable : Tableau des charges nettes, Tableau des produits régaliens, Tableau de détermination du solde des opérations de l’exercice, Le tableau de flux de trésorerie : flux de trésorerie lié à l’activité, liés aux opérations d’investissements, liés aux opérations de financement. Ce tableau permet de présenter les besoins de financement de l’Etat

3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat Une comptabilité fiabilisée : La qualité comptable ; Le renforcement du contrôle interne ; L’audit comptable et financier ; La certification des comptes ;

3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat: une comptabilité fiabilisée La qualité comptable La lolf confie au comptable public la responsabilité des procédures et des instructions comptables (art. 31) ; Découpage de l’activité de l’Etat en processus et mise en place de plans d’actions correctifs ; Démarche de contrôle interne comptable , à l’image des organisations privées et d’autres états ; Principe de bonne gouvernance loi sur la sécurité financière (2003).

3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat: une comptabilité fiabilisée La qualité comptable : Identification et typologie des risques comptables de l’Etat ; Risques liés à des défaillances dans l’organisation : lacune dans la séparation des tâches, insuffisance des contrôles, défaillance des systèmes d’informations ; Risques liés à l’absence ou l’insuffisance de la documentation des procédures ; Carence dans la traçabilité des opérations.

Le renforcement du contrôle interne 3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat: une comptabilité fiabilisée Le renforcement du contrôle interne Le contrôle interne est un processus permanent et interministériel ; Découpage de l’activité de l’Etat en processus et mise en place de plans d’actions correctifs ; Formalisation des processus avec démarche de simplification ;

3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat: une comptabilité fiabilisée Le renforcement du contrôle interne Trois actions principales ont été menées : La documentation du contrôle interne comptable ; La cartographie des risques comptables par processus avec plan d’actions annuels ; Processus d’évaluation régulière .

Le renforcement du contrôle interne 3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat: une comptabilité fiabilisée Le renforcement du contrôle interne Adaptation des organisations : rapprochement des services gestionnaires et des services comptables ; Création du Département comptable ministériel (DCM) ; Création du Contrôleur budgétaire et comptable (CBCM) ; 74 processus comptables ont fait l’objet d’une évaluation des risques .

Le renforcement du contrôle interne 3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat: une comptabilité fiabilisée Le renforcement du contrôle interne Les apports de l’analyse des risques : Réflexion critique par rapport à l’organisation et amélioration permanente des processus ; Outil de pilotage opérationnel au service de la transparence comptable ; Outil facilitant l’exercice de la mission de certification ; Outil de bonne gouvernance.

L’audit comptable et financier 3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat: une comptabilité fiabilisée L’audit comptable et financier Son rôle est d’évaluer la qualité comptable et de participer à l’efficacité du contrôle interne . Développement de la formation en audit comptable des personnels de la DGFIP Cette fonction est exercée en partenariat avec les ministères (corps d’inspection) ; Les premiers audits conduits ont portés sur le compte des participations de l’Etat , le parc immobilier, les charges à payer .

La certification des comptes 3. Les acquis de la réforme comptable de l’Etat: une comptabilité fiabilisée La certification des comptes Le rôle du certificateur est d’émettre une opinion sur le caractère régulier, sincère et fidèle des comptes ; L’opinion du certificateur se substitue à la déclaration générale de conformité anciennement délivrée par la Cour des Comptes ; Le certificateur assure le parlement de la fiabilité de l’information fournie.

4. L’évolution du rôle du comptable public La réforme comptable impacte le rôle du comptable public : La fonction comptable devient mieux partagée avec les ordonnateurs et les gestionnaires ; Le comptable est au centre de la mutation des dispositifs de contrôle ; Le socle de la séparation ordonnateurs-comptables reste confirmé ;

4. L’évolution du rôle du comptable public Une fonction comptable partagée : Le comptabilité d’exercice renforce le rôle des gestionnaires dans la production des écritures comptables ; Comptabilité d’exercice : recensement des immob, des charges à payer, évaluation des amortissements et provisions, stocks, engagements hors bilan..

4. L’évolution du rôle du comptable public Une fonction comptable partagée : L’exigence de qualité comptable implique de sécuriser les processus , intégrant tous les acteurs dont l’activité débouche sur une écriture comptable. Cette évolution est structurée autour des systèmes d’informations des PGI intégrant tous les acteurs ; Dans le PGI CHORUS, les écritures comptables sont initiées par les gestionnaires.

4. L’évolution du rôle du comptable public Le comptable au centre de la mutation des dispositifs de contrôle : La rénovation du contrôle interne comptable est adossée sur l’analyse des risques . La rénovation des contrôles traditionnels de la dépense favorise un allégement des contrôles sur pièces et proportionne les contrôles aux risques et enjeux : contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD), contrôle allégé en partenariat (CAP) ; L’audit interne comptable et financier est le garant de l’efficacité du dispositif de contrôle interne comptable .

4. L’évolution du rôle du comptable public Le socle de la séparation ordonnateurs et comptables est confirmé : La recherche de la qualité comptable suppose une organisation des processus et la responsabilisation de chacun des acteurs ; La séparation des ordonnateurs et des comptables est renforcé par l’impératif de qualité comptable ;

5. Les moments forts de la réforme comptable en France Le déploiement de la réforme Comptable de l’Etat a été réalisé dans un calendrier serré. Entre l’adoption de la LOLF Août 2001 et son entrée en vigueur au 1er Janvier 2006, 4 années se sont écoulées .

5. Les moments forts de la réforme comptable en France On distingue deux périodes clefs pendant ces 4 ans : * La période de lancement de la réforme comptable et d’expérimentations, entre 2001 et 2004 ; * La période de montée en charge et de mise en oeuvre, entre 2004 et 2006 ;

5. Les moments forts de la réforme comptable en France * La période de lancement (2001-2004) a permis notamment : - l’identification des chantiers, - la création des instances et structures nécessaires à la réforme, - l’élaboration des 13 normes comptables (2004).

5. Les moments forts de la réforme comptable en France * La période de montée en charge (2004-2006) a connu la mise en œuvre des actions de la réforme comptable : - la déclinaison du nouveau référentiel comptable - la construction du bilan d’ouverture ; - la fiabilisation de l’environnement de contrôle ; - la formalisation des nouvelles procédures ; - le déploiement des dispositifs de contrôle et d’audit interne ; - l’adaptation des systèmes informatiques

6. Conclusions et perspectives de la réforme comptable en France La réforme comptable de l’état a été assez rapide et complète en France A comparer au Royaume-Uni : début en 1990 et Ministère par Ministère , premiers comptes rendus en 2000 ; A l’Australie : début en 1995 , avec reddition des comptes aux normes IFRS en Janvier 2005 ; Au Canada : réforme comptable adoptée en 1999 et comptabilité en droits constatés respectée depuis 2003

6. Conclusions et perspectives de la réforme comptable en France 2008 a été une année de progression importante - Extension du périmètre de comptabilisation des actifs et du passif : quotas de gaz à effet de serre, spectre hertzien, fonds d’épargne détenus par la CDC.. Avancées notables du dispositif de contrôle interne (PAM) : Soutien des cellules qualité comptable ; Développement d’outils de pilotage de la qualité ; Renforcement du dispositif d’arrêtés intermédiaires des comptes.

6. Conclusions et perspectives de la réforme comptable en France Les comptes de l’Etat ont été certifiés (avec réserves) depuis 2006 ; En 2008, 12 réserves ont été émises, dont 9 substantielles comprenant 1 réserve sur les système d’information .

6. Conclusions et perspectives de la réforme comptable en France Il faut disposer d’une ambition importante afin de placer la comptabilité comme vecteur d’une plus grande transparence dans la gestion des finances publiques.

6. Conclusions et perspectives de la réforme comptable en France Trois atouts importants nous ont permis de mener à bien la réforme comptable : L’existence d’un réseau professionnel et spécialisé de comptables publics , L’existence de procédures de centralisation comptable robustes au niveau de l’Etat ; La séparation de l’ordonnateur et du comptable .

Juillet 2006 : la lolf, une révolution silencieuse. Bibliographie Gestion et Finances publiques : la Revue Juillet 2006 : la lolf, une révolution silencieuse. Octobre 2008 : la dynamique de la réforme comptable de l’état. Avril 2009 : la réforme comptable de l’état

Bibliographie La Revue française des finances publiques : N°91 – Septembre 2005 – Le budget 2006 en régime LOLF Regards sur l’actualité (la documentation française) : LOLF : Ce qui change Les normes IPSAS et le secteur public – Dunod – 2008- JF Des Robert – J-Colibert

Bibliographie Publications du Ministère des Finances : La réforme des comptes de l’état Mémento sur les comptes de l’état Les comptes de l’état en 2008 Site WEB : www.performance-publique.gouv.fr