Droit institutionnel de lUnion européenne (4ème série) Nicolas de Sadeleer Professeur aux FUSL

Première partie Répartition des compétences Art 5 TCE: « La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui sont assignés par le traité » Art 7(1)(2) TCE: « Chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont confiées par le présent traité » Art 47 TUE: «aucune disposition du présent traité naffecte le TCE.... »

Compétences réservées aux Etats La CE ne peut intervenir : - dans certaines questions sociales (art. 137(5)) - dans le régime de propriété (art. 295) - dans les questions de sécurité (art. 296) Voy. aussi le maintien de lOP et de la sécurité intérieure (art. 30, art. 64)

Pouvoirs implicites Les institutions sont habilitées à exercer non seulement les pouvoirs qui leurs sont attribués, mais aussi ceux qui sont nécessaires pour donner effet utile aux obligations prévues par le TCE. Voy. jurisprudence AETR -consécration des pouvoirs implicites dans le domaine des relations extérieures

Jurisprudence AETR La compétence de la CE pour conclure des accords internationaux « résulte non seulement dune attribution explicite par le traité....mais peut découler également dautres dispositions du traité et dactes pris, dans le cadre de ses dispositions par les institutions de la Communauté »

Jurisprudence AETR Parallélisme des compétences internes et externes: la CE peut se voir reconnaître des compétences externes chaque fois quelle a pris, pour la mise en oeuvre dune politique commune, des dispositions instaurant des règles communes.

Clause de flexibilité: art. 308 CE Compte tenu du caractère fonctionnel de la CE, le TCE na pu octroyer à celle-ci de manière expresse tous les pouvoirs nécessaires. Il existe donc des hypothèses dans lesquelles le TCE assigne à la CE un objectifs, mais où lon ne trouve pas trace de dispositions permettant datteindre cet objectif.

Clause de flexibilité: art. 308 Laction envisagée doit tendre à réaliser lun des objets de la CE Laction doit être nécessaire à la réalisation de cet objet Le TCE na pas prévu les pouvoirs daction à cet effet (compétence législative résiduelle)

Clause de flexibilité: art. 308 Dans la pratique, la clause a joué un rôle majeur dans le processus dintégration, notamment en matière denvironnement, de consommateurs, de recherche. Linsertion expresse de nouvelles compétences dans le TCE réduit lintérêt de la clause. Le Conseil statue à lunanimité et le Parlement est consulté, ce qui éveille les soupçons de sa part.

Art. 308: pratique CJCE, arrêt du 2 mai 2006, PE & Commission c Conseil, aff. C-436/03 Selon le PE et la Commission, l e r è glement (CE) n° 1435/2003 du Conseil, du 22 juillet 2003, relatif au statut de la soci é t é coop é rative europ é enne aurait d û être adopt é sur le fondement de l article 95 CE (disposition relative au march é int é rieur) et non par sur la base de l article 308 CE, car il met en place un statut unique, applicable à la soci é t é coop é rative europ é enne (SEC), afin, notamment, de supprimer les obstacles à la coop é ration transfronti è re des soci é t é s tout en prenant en compte la sp é cificit é des coop é ratives. Pour la CJCE, le r è glement attaqu é, « qui laisse inchang é s les diff é rents droits nationaux existant, ne saurait être regard é comme ayant pour objet de rapprocher les droits des É tats membres applicables aux soci é t é s coop é ratives, mais a pour objet de cr é er une forme nouvelle de soci é t é coop é rative qui se superpose aux formes nationales. » (point 44). Le r è glement est donc bien fond é sur l article 308 CE. Il r é sulte de ce qui pr é c è de que l article 95 CE ne pouvait constituer une base juridique appropri é e pour l adoption du r è glement attaqu é, qui a é t é adopt é à bon droit sur le fondement de l article 308 CE (point 45).

Art. 308: pratique CJCE, arrêt du 2 mai 2006, Royaume-Uni c PE & Conseil, aff. C-217/04 Selon le RU, lAgence européenne de sécurité des réseaux ne pouvait être crée sur la base de larticle 95CE (marché intérieur) mais bien de larticle 308CE (unanimité au Conseil, et donc droit de veto britannique) Selon la CJCE, larticle 95CE constitue la base juridique idoine: « létablissement de lAgence est un moyen approprié de prévenir lapparition de disparités susceptibles de créer des obstacles au bon fonctionnement du marché intérieur » (point 62).

Art. 308: pratique Gel des fonds dorganisations terroristes - mesures urgentes nécessaires en ce qui concerne les mouvements de capitaux Décision du Conseil reposant sur les articles 60, 301 et 308 CE. Les deux premières dispositions ne traitent pas des avoirs des individus. Larticle 308 permet détendre le régime de contrôle. (aff. T-315/01, Kadi; T-306/01, Yusuf)

Compétences exclusives Compétences exclusives par nature PCC (art. 133) Conservation des ressources de la pêche (art. 102 de lActe dadhésion) Union douanière (art. 25) Politiques monétaire et de change uniques (art. 105 (2))

Compétences exclusives Compétences progressivement exclusives PAC (art. 33) Suppression des obstacles à la libre circulation des marchandises, services, capitaux et personnes (art. 14) (Le T de Lisbonne considère quil sagit là dune compétence partagée) Règles générales de la concurrence (art.81 et sv.) (Le T de Lisbonne considère quil sagit là dune compétence exclusive) Eléments essentiels de la politique des transports (art. 71) (Le T de Lisbonne considère quil sagit là dune compétence partagée)

Compétences exclusives Le dessaisissement ne signifie pas que toute intervention nationale soit radicalement bannie Ex. Clause dhabilitiation autorisant lintervention de lEM

Compétences concurrentes ou partagées Marché intérieur Politique sociale Cohésion économique et sociale Environnement Consommation Transport Energie Réseaux transeuropéens Cohésion économique, sociale et territoriale

Compétences concurrentes ou partagées EM restent compétents aussi longtemps que la CE nest pas intervenue (harmonisation négative) Les mesures dharmonisation en matière de santé et denvironnement ne peuvent pas empêcher les EM de maintenir ou détablir des mesures plus strictes (art. 153, 5 et 176 CE)

Compétences concurrentes ou partagées Dès que la CE intervient de manière exhaustive, les EM perdent la possibilité dintervenir (harmonisation positive) Difficulté de fixer avec précision létendue du domaine préempté

Compétences concurrentes ou partagées Panoplie fort étendue de réglementations en droit CE, allant de: -lharmonisation totale (règlements au contenu fort technique) -lharmonisation minimale (la directive-cadre) -la reconnaissance mutuelle -les mesures de soutien (programmation,...)

Compétences concurrentes ou partagées Difficulté de fixer avec précision létendue du domaine préempté Au sein du domaine préempté, il peut subsister une place pour une intervention des EM Il faudra déterminer si la CE a entendu exercer complètement ou non sa compétence concurrente En cas de réponse négative, lEM peut intervenir sans compromettre pour autant lharmonisation CE

Compétences complémentaires ou dappui Emploi (127) « La CE contribue à la réalisation dun niveau demploi élevé en encourageant la coopération et en soutenant et, au besoin, en complétant leur action ». Formation professionnelle 150(1)) Culture (151) Santé publique (152)

Bases juridiques La base juridique détermine : Les compétences matérielles (répartition des compétences de nature verticale) Les moyens pour exercer les compétences (répartition des compétences horizontales): Type dinstruments Procédure de décision (à chaque compétence correspond une procédure permettant à la CE dadopter lacte) Ex. Art. 33 TUE permet au Conseil dadopter, à lunanimité (procédure),des décisions-cadres (type dinstrument) en ce qui concerne la coopération policière et judiciaire en matière pénale (compétence matérielle) Lacte est vicié si la base juridique est erronée (annulation)

Bases juridiques Harmonisation des sanctions pénales dans le domaine environnemental Aff. C-176/03, Commission/Conseil Point 46 En ce qui concerne la finalité de la décision-cadre, il ressort tant de son intitulé que des trois premiers considérants que celle-ci poursuit un objectif de protection de lenvironnement. Point 47 Quant au contenu de la décision-cadre, celle-ci dresse, à son article 2, une liste dagissements particulièrement graves au détriment de lenvironnement que les Etats doivent sanctionner pénalement. (…)

Point 48 Cette dernière constatation ne saurait cependant empêcher le législateur communautaire, lorsque lapplication de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les autorités nationales compétentes constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à lenvironnement, de prendre des mesures en relation avec le droit pénal des Etats membres et quil estime nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes quil édicte en matière de protection de lenvironnement. » Point 51 »Il résulte de ce qui précède que, en raison tant de leur finalité que de leur contenu, les articles 1 à 7 de la décision-cadre ont pour objet principal la protection de lenvironnement et auraient pu valablement être adoptés sur le fondement de larticle 175 CE. »

Limites à lexercice des compétences Principe de subsidiarité Principe de proportionnalité

Pr. Subs.: les raisons de lintroduction du principe Mouvement inéluctable dextension ad infinitum du droit CE AUE: unanimité remplacée par le VMQ Risque dune harmonisation complète Nécessité de substituer au régulateur politique de lutilisation des compétences (unanimité au Conseil) un régulateur juridique (pr. subs.)

Principe de subsidiarité Préambule TUE Article 2 TUE (applicable à la PESC,3ème pilier, CE) Article 5 TCE Protocole sur lapplication du principe

Principe de subsidiarité Consacré par la CJCE en tant que PGDt Comité des régions (art ) Concrétisations éparses (art. 149(4); éducation; 151(5) culture; 152(4) santé publique; 153(3) consommateurs) PESC: principe est sous-jacent

Dimension duale du principe Politique sociale: A) complémentaire aux politiques menées par les EM (art. 138(1)) B) efficacité recherchée au niveau des EM: conclusion daccords avec les partenaires sociaux (art. 139)

Principe de subsidiarité Directive 89/48/CE relative à la reconnaissance mutuelle des diplômes denseignement supérieur - comparabilité des formations Règlement 1408/71 sur la sécu des travailleurs migrants: coordination des régimes nationaux sans en modifier le contenu

Pr. Subs.:principe régulateur des compétences Aucune incidence sur lexistence des compétences Permet de déterminer si la compétence peut être ou non exercée Le principe nest pas applicable aux compétences exclusives par nature La formulation est négative « la Communauté nintervient que... »

Application Pr. Subs. 1er critère (décentralisation) : la Communauté nintervient que dans la mesure où les Etats membres ne sont pas en mesure dintervenir 2ème critère (efficacité) : la Communauté nintervient que si son action présente une plus-value

Protocole n°30 Pour d é terminer si la condition susmentionn é e est remplie, il convient de suivre les lignes directrices suivantes: - la question examin é e a des aspects transnationaux qui ne peuvent pas être r é gl é s de mani è re satisfaisante par l'action des É tats membres; - une action au seul niveau national ou l'absence d'action de la CE serait contraire aux exigences du trait é ou l é serait grandement d'une autre mani è re les int é rêts des É M; - une action men é e au niveau communautaire pr é senterait des avantages manifestes, en raison de ses dimensions ou de ses effets, par rapport à une action au niveau des É tats membres.

Pr. Subs.:principe régulateur des compétences La subsidiarit é est un concept dynamique qui devrait être appliqu é à la lumi è re des objectifs é nonc é s dans le trait é. Il permet d' é tendre l'action de la Communaut é, dans les limites de ses comp é tences, lorsque les circonstances l'exigent et, inversement, de la limiter et d'y mettre fin lorsqu'elle ne se justifie plus (Protocole n°30, point 3)

Néanmoins, le mouvement dans chacune de ces directions est limité: - obligation datteindre les objectifs assignés par le TCE - principe de proportionnalité -obligation de choisir la base juridique appropriée

Principe de subsidiarité Contrôle restreint du juge communautaire La portée du principe est sans doute plus politique que juridique

Arrêt du 13 mai 1997, Allemagne c PE et Conseil, aff. C-233/94 La garantie des dépots est un élément essentiel de l'achèvement du marché intérieur et un complément indispensable du système de surveillance des établissements de crédit en raison de la solidarité qu'elle crée entre tous les établissements d'une même place financière en cas de défaillance de l'un d'entre eux. L'harmonisation doit se limiter aux principaux éléments des systèmes de garantie des dépôts et doit assurer, dans un délai très bref, un versement au titre de la garantie calculé en fonction d'un niveau minimal harmonisé. Les systèmes de garantie des dépôts doivent intervenir dès qu'il y a indisponibilité des dépôts. »La directive 94/19 impose en principe à tous les établissements de crédit d'adhérer à un système de garantie des dépôts. »COUVERTURE de lensemble des dépôts dun déposant jusquà concurrence de Euro en cas dindisponibilité.

Arrêt du 13 mai 1997, Allemagne c PE et Conseil, aff. C-233/94 Le Parlement et le Conseil, bien qu'ils n'aient pas fait express é ment mention, dans la directive 94/19 relative aux syst è mes de garantie des d é pôts, du principe de subsidiarit é, se sont n é anmoins conform é s à l'obligation de motivation leur incombant en vertu de l'article 190 du trait é (nouvel art. 253), d è s lors qu'ils ont pr é cis é les raisons pour lesquelles ils estimaient que leur action é tait conforme à ce principe, en soulignant que l'objectif de leur action pouvait, en raison de ses dimensions, être mieux r é alis é au niveau communautaire et ne pouvait l'être de mani è re suffisante par les É tats membres.

Arrêt du 9 octobre 2001, NL c. PE et Conseil, aff. C-377/98 Annulation - Directive 98/44/CE - Protection juridique des inventions biotechnologiques - Subsidiarit é » Point 30. Le requérant soutient que la directive méconnaît le principe de subsidiarité énoncé à larticle 5 CE ». Point 31. « Il y a lieu de rappeler que, au terme de larticle 5, la Communauté nintervient, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, que si et dans la mesure où les objectifs de laction envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de laction envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ».

Point 32. « Lobjectif recherché par la directive, consistant à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur en prévenant, voire en éliminant, des divergences entre les législations et pratiques des différents Etats membres dans le domaine de la protection des inventions biotechnologiques, naurait pas pu être atteint par une action entreprise au niveau des seuls Etats membres. Létendue de cette protection ayant des effets immédiats sur le commerce et par conséquent sur le commerce intracommunautaire, il est par ailleurs patent que lobjectif en question pouvait, en raison des dimensions et des effets de laction envisagée, être mieux réalisé au niveau communautaire ». Point 33. « Quant à la justification du respect de la subsidiarité, elle est implicitement mais nécessairement rapportée par les cinquième, sixième et septième considérants de la directive qui constate que, en labsence dune intervention communautaire, lévolution des législations et pratiques nationales fait obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur. La directive apparaît ainsi suffisamment motivée sur ce point. »

Principe de proportionnalité Particulièrement désigné pour arbitrer et trancher les conflits qui surgissent à l'occasion de l'exercice d'un pouvoir déterminé, en mettant dans la balance la poursuite de l'objectif et les intérêts généraux ou privés qui se trouvent menacés. Autorise le contrôle des moyens employés (mesures dinterdiction) par rapport au but poursuivi (ordre public, santé,...) afin de ménager le mieux possible les autres intérêts légitimes (intérêts des entreprises à faire circuler librement leurs marchandises).

Principe de proportionnalité Ce faisant, il permet au juge d'invalider la mesure qui s'avère excessive par rapport à l'objectif poursuivi. Le principe de proportionnalité permet aux juridictions d'aborder dans un cadre de référence juridique reposant sur des éléments contrôlables, les conflits récurrents entre les intérêts généraux et privés.

Premier test : l'adéquation de la mesure par rapport à l'objectif poursuivi. - Puisqu'il ne sert à rien d'écraser des mouches avec un marteau-pilon, la mesure ne peut se révéler démesurée par rapport au problème posé. Le principe de proportionnalité requiert qu'elle soit adéquate, c'est-à-dire apte à atteindre l'objectif assigné par son auteur.

Deuxième test : le contrôle de la nécessité de l'intervention de l'autorité publique. Le principe de proportionnalité implique que l'on compare les mesures qui sont susceptibles d'atteindre le résultat envisagé et que l'on retienne celle qui présente le moins d'inconvénients. La mesure nationale doit, par conséquent, s'avérer indispensable pour atteindre son objectif. S'il apparaît qu'une mesure concurrente permet d'atteindre le même but en provoquant moins d'entraves, la mesure litigieuse n'est plus indispensable et peut donc être censurée.

Troisième test : le caractère proportionné stricto sensu de la mesure. - la mesure n'est plus comparée à une autre mesure envisageable, mais où elle est analysée en elle-même pour voir si l'avantage qu'elle procure n'est pas disproportionné par rapport au préjudice qu'elle entraîne pour le commerce intracommunautaire

Proportionnalité: applications LCM, capitaux, services >< mesures nationales Libertés économiques fondamentales >< droits fondamentaux Droit de la concurrence (art. 81(3))

Aff. 120/78, Rewe (Cassis de Dijon), point 13 Point 13 attendu que la fixation des valeurs limites en matière de taux alcoométriques des boissons eut servir à la standardisation des produits commercialisables et de leur dénominations, dans lintérêt dune plus grande transparence des transactions commerciales et des offres au public; Que, pour autant, on ne saurant cependant aller jusquà considérer la fixation impérative de taux minima dalcoolisation comme étant une garantie essentielle de la loyauté des transactions commerciales alors quil est facile dassurer une information convenable de lacheteur par lexigence dune indication de la provenance et du titre alcoométrique sur lemballage des produits.

Le principe de proportionnalité doit être respecté tant par les Etats membres que par les institutions. La CJCE exerce un contrôle marginal sur les mesures prises par les institutions CE. En revanche le contrôle est plus sévère à légard des Etats membres

Arrêt du 12 novembre 1996, RU c Conseil, aff. C-84/94 L adoption par le Conseil de la directive 93/104 concernant certains aspects de l am é nagement du temps de travail n a pas constitu é une violation du principe de proportionnalit é.

Arrêt du 12 novembre 1996, RU c Conseil, aff. C-84/94 En effet, le contrôle limit é qu exerce le juge sur l exercice par le Conseil du large pouvoir d appr é ciation qu il d é tient dans le domaine de la protection de la s é curit é et de la sant é des travailleurs, o ù interviennent des choix de politique sociale et des appr é ciations complexes, n a fait appara î tre ni que les mesures que comporte la directive, …, ne seraient pas aptes à r é aliser l objectif de s é curit é et de sant é des travailleurs vis é, ni que ces mesures, caract é ris é es par une souplesse certaine, iraient au-del à de ce qui est n é cessaire pour atteindre ledit objectif.