INTRODUCTION TO PUBLIC FINANCE MANAGEMENT Module 5.3: Mesurer la Performance des Systèmes de GFP

Plan du cours 1.2 Le budget 1.1 Introduction 2.2 & 2.3 Programmation et préparation du budget 3.1. Cycle de la dépense 5.2 Décentralisation 1.1 Introduction 2.1 Macroéconomie et budget 4.1 Administration des recettes 3.2 Gestion de la paie, passation des marchés & informatique 1.3 Classification budgétaire 4.3 Comptabilité & rapports 4.2 Gestion de la trésorerie 1.2 Le budget 5.3 Évaluation de la GFP & récapitulatif 3.3 Contrôle interne & audit 5.1 Contrôle & supervision externes

Plan du module Présentation du PEFA La conception du cadre de mesure de la performance de la GFP La méthode de notation Les indicateurs du PEFA

Comment apprécier la performance d’un système de GFP? La performance d’un système de GFP peut être définie comme étant sa capacité d’atteindre les objectifs de la GFP de la manière la plus efficace compte tenu du contexte du pays concerné Les objectifs de la GFP (rappel) Discipline financière (régularité, probité) Discipline financière globale Allocation des ressources conformément aux objectifs Prestation efficiente des services publics Dimension sociétale (Rôle du Parlement, redevabilité, transparence)

Organisation du PEFA Créé en 2001, le PEFA est un partenariat entre la Banque mondiale, la Commission européenne, DFID, le secrétariat d'État suisse pour les affaires économiques, le ministère français des affaires étrangères, le ministère norvégien des affaires étrangères et le FMI. Un Comité directeur composé de représentants de ces institutions gère le Programme,  et le Secrétariat met en œuvre les activités du PEFA. Le Secrétariat du PEFA est situé dans les locaux du siège de la Banque mondiale à Washington.

Le cadre de mesure de la performance du PEFA (1) Le cadre du PEFA vise à mesurer la performance des systèmes de GFP et, plus précisément, à: Permettre une évaluation intégrant l’ensemble des fonctions GFP de manière cohérente, basée sur la documentation et les données Réduire le nombre de diagnostics réalisés Mesurer les résultats atteints en terme de performance de la GFP Mesurer l’impact des pratiques des bailleurs sur la GFP

Le cadre de mesure de la performance du PEFA (2) Il vise (suite) à Fournir une base permettant de déterminer si une réforme de la GFP apporte des résultants dans le temps Faciliter l’harmonisation du dialogue bailleurs – gouvernement (réduisant les coûts de transaction) sur: Les performances, les force et les faiblesses de la GFP Les besoins de réforme et les priorités Le soutien des bailleurs à l’effort de réforme

Plan du module Présentation du PEFA La conception du cadre de mesure de la performance de la GFP La méthode de notation Les indicateurs du PEFA

Le cadre du PEFA – Principes (1) Utilisation d’indicateurs de performance “haut niveau” appliqué au gouvernement central Applicable à un pays quel que soit son niveau de développement Évaluation sur des bases probantes: documentation et données Permet un étalonnage pour mesurer les progrès dans le temps Basé sur des données pouvant être obtenues facilement et sans engendrer de surcoûts Définit les résultats attendus d’un système de GFP transparent et organisé (cf. les objectifs susmentionnés)

Le cadre du PEFA – Principes (2) Définit six dimensions d’un système de GFP transparent et organisé: Crédibilité du budget Exhaustivité et transparence du budget Formulation Budgétaire fondée sur les politiques publiques Prévisibilité et contrôle de l’exécution budgétaire Enregistrement des informations, Comptabilité et rapports financiers Audit et contrôle législatif Inclus une mesure de l’impact des pratiques des bailleurs sur la performance de la GFP

Ce que le cadre du PEFA ne traite pas Une mesure directe de l’impact du cadre légal et réglementaire sur les performances de la GFP (une description succincte est donnée) Une mesure directe de l’impact du cadre institutionnel sur les performances de la GFP (croisement des lignes de responsabilité et des processus de GFP) bien que qu’une description succincte soit donnée Un évaluation des capacités Une mesure de la performance des fonctionnaires ou des unités Une mesure des performances des politiques budgétaires: le cadre PEFA s’attache à vérifier si le système de GFP permet d’atteindre les objectifs de ces politiques Ce que le cadre du PEFA ne traite pas

PEFA Analytical Framework

Dimensions de la performance de la GFP

Champ initial du PEFA Elargissement du champ initial

Plan du cours L’approche renforcée Présentation du PEFA La conception du cadre de mesure de la performance de la GFP La méthode de notation Les indicateurs du PEFA

Étalonnage et notation des indicateurs Étalonnée sur l’échelle ordinale à quatre points (A, B, C, D) Reflète la norme internationale de la “bonne pratique” Détermine la notation de “D” en montant Ne porte pas de note si les éléments de preuve ne sont pas suffisants La flèche ▲ peut indiquer une amélioration qui n’est pas reflétée par un changement de la notation de l’indicateur Le système de notation est basé sur une échelle ordinale à quatre points (A, B, C, D). La performance est mesurée par rapport à un étalonnage basé sur une “bonne pratique internationalement reconnue” représentant la note “A”. Elle n’est pas nécessairement l’équivalent de la “meilleure pratique” internationale. Des réformes sophistiquées telles que la budgétisation basée sur la performance ne sont pas intégrées dans le Cadre, puisque les traits saillants de ces réformes ne bénéficient pas du consensus international. Ainsi, la note “A” n’a rien à voir avec le système en usage en Nouvelle Zélande. ‘D’ représente une performance médiocre/insatisfaisante. ‘C’ représente un système rudimentaire, mais un système de fonctionnement archaïque. La performance n’est pas mesurée par rapport à la législation local, puisque ladite législation ne représente pas toujours les bonnes pratiques internationalement reconnues. Par ex. PI-11(iii) sur l’approbation du budget avant le début de l’année budgétaire. On a délibérement évité une échelle numérique pour décourager la méthode simpliste d’agrégation des chiffres, qui ne peut être utile que pour établir une comparaison entre pays. L’objectif de l’élaboration du Cadre PEFA, et donc la base de sa conception, n’était pas de procéder à une telle comparaison. Regardez un exemple d’indicateur dans la brochure, par ex. PI-19 pages 38-39. Remarquez les 4 parties de chaque indicateur: description générale; définition des composantes; barème d’étalonnage avec les critères de chaque notation; méthode d’agrégation des notes. Il est utile de commencer la notation en examinant la description de “D” et si le système GFP satisfait aux exigences de la note “C”. Si tel est le cas, pourrait-on aussi estimer qu’il satisfait aux critères de la note “B”, etc. De cette façon, aucune des exigences ne sera négligée. Ne donnez pas de note si les éléments probants sont insuffisants. La mention “pas de note” indique un sérieux manque d’informations que le gouvernement devrait normalement détenir. Il faudrait donc insister sur cette lacune et y rémedier avant que la prochaine évaluation. Ne donnez pas la note “D” si les informations ne sont pas disponibles Utilisation de la flèche: i) une évolution de la performance, mais qui n’apparaît pas dans la notation ii) un changement récent de système qui va va certainement apporter une amélioration, mais dont les éléments probants ne sont pas encore disponibles à cause du manque de temps pour obtenir ces informations – on utilisera davantage de flèches au fur et à mesure qu’il y aura des évaluations répétées.

Composantes des indicateurs La plupart des indicateurs ont 2, 3 ou 4 composantes Chaque composante doit être notée séparément Associer la notation des composantes des indicateurs; deux méthodes M1 ou M2, tel que spécifié pour chaque indicateur Les notations intermédiaires (B+, C+, D+) pour les indicateurs multi-dimensionnels, où les notes varient d’une composante à l’autre La plupart des indicateurs ont 2, 3 ou 4 composantes (ou sous-indicateurs). Chaque composante doit être notée séparément, c’est-à-dire qu’un total de 76 notes doivent être déterminées dans une évaluation. Le choix de la méthode de notation (M1 ou M2) est fixée pour chaque indicateur et clairement indiquée au dessus du barème d’étalonnage de chaque indicateur (une fois de plus, se reporter à la page 39 de la brochure du Cadre). Remarquez que l’on ne peut attribuer un “+” directement. C’est le résultat de la combinaison des notes des composantes.

Méthode de notation M1 –maillon le plus faible. Exemple IP-4 note D+

Méthode de notation M2 – moyenne des composantes –Ex. PI-22 Note C

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Les indicateurs de haut niveau (1) CRÉDIBILITÉ DU BUDGET : RÉSULTAT DE LA GFP Total des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé Total des recettes réelles par rapport au budget initialement approuvé Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses Mesure essentiellement la crédiblité du budget qui est une réflexion des mesures politiques – y a-t-il des déviation du budget ? Les indicateurs de la crédibilité du budget sont quantitatifs. PI-1, 2 et 3 sont plutôt simples. Toutefois, il faut faire attention à respecter les objectifs de base – par ex. en général, les dépenses supplémentaires devraient être ignorées – elles peuvent être à l’origine d’anomalies telles que l’ajustement des dépenses par le gouvernement au cours d’un exercice, des suites d’une catastrophe naturelle – dans ce cas, la performance sera mauvaise, mais le texte en expliquera les raisons (et comme les indicateurs couvrent une période de trois ans, une circonstance inhabituelle au cours de l’une des années ne pourra trop peser sur la notation). PI-4 pose quelques problèmes. Cet indicateur essaie de mesurer quelque chose dont on ne sait souvent pas grand-chose. Il est essentiel de définir ce qu’on entend par arriérés. Le Cadre en fait une approche économique plutôt que comptable. Le manuel d’instructions en donne une bonne définition – “des obligations de l’administration centrale dont le paiement à l’employé, au fournisseur ou au créancier est en retard” – remarquez que cette définition parle des obligations contractuelles et non des obligations budgétisées – une subvention prévue dans le budget peut ne pas être une obligation contractuelle et son non-paiement ne sera donc pas enregistré dans le stock des arriérés.

Les indicateurs de haut niveau (2) EXHAUSTIVITÉ ET TRANSPARENCE Classification du budget. Exhaustivité des opérations contenues dans la documentation budgétaire. Importance des opérations non rapportées de l’administration. Transparence des relations budgétaires inter-administrations. Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public. Accès du public aux principales informations budgétaires. Les SFP fournissent un cadre d’analyse du budget en procédant à des classifications économiques et fonctionnelles – il n’y a cependant pas de norme internationale pour la classification programmatique du budget – si le budget démontre une classification programmatique, il faut l’évaluer minutieusement pour voir si une note plus élevée est justifiée – cette mesure est très importante dans les pays qui prévoient des dépenses budgétaires en faveur des pauvres. Certains pays ont de grandes structures budgétaires, mais sont incapables de les intégrer dans le plan comptable, ce qui pour le moins complique l’établissement des rapports et le suivi – tout changement dans la classification des structures budgétaires devrait tenir compte des systèmes comptables et d’établissement des rapports – les deux doivent toujours aller de pair. L’indicateur PI-7 est particulièrement difficle à évaluer. Il faut procéder à des recherches, car l’information requise n’est (de par la nature de l’indicateur) pas disponible dans les documents standards. Il est crucial de valider les informations obtenues auprès du ministère des Finances, des MDA, de l’ISC, du Parlement, de la société civile et des bailleurs de fonds. Il faudrait des éléments d’estimations quantitatives pour au moins quelques importants fonds extrabudgétaires dont les rapports sont incomplets, afin de donner un aperçu de leur magnitude globale. Compte tenu de la nature de l’indicateur, il est reconnu que les évaluateurs ne peuvent garantir que ces estimations soient complètes. Si l’on estime que tous les fonds extrabudgétaires ont été enregistrés, il faudrait expliquer les caractéristiques du système qui permettent que tous ces fonds apparaissent dans les rapports financiers principaux.

Les indicateurs de haut niveau (3) LE CYCLE BUDGÉTAIRE i. BUDGÉTISATION BASÉE SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES 10. Cohérence et participation dans le processus de préparation du budget annuel. Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire, la politique des dépenses publiques et la budgétisaton Même s’il n’y a que deux indicateurs sous cette rubrique, d’autres indicateurs y contribuent aussi: en particulier PI-5 classification, PI-6 exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire et PI-27 examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif.

Les indicateurs de haut niveau ii. PRÉVISIBILITÉ CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION DU BUDGET Transparence de l’assujettissement et des obligations des contribuables. Efficacité des mesures d’enregistrement des contribuables et des avis d’imposition. Efficacité du recouvrement des contributions fiscales. Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l’engagement des dépenses. Comptabilisation et gestion du solde de trésorerie, des dettes et des garanties. Efficacité des contrôles des états de paye. Appel d’offres, utilisation optimale des ressources et contrôle de la passation de marchés. Efficacité ds contrôles internes pour les dépenses non salariales. Efficacité du sytème de vérificaton interne. Remarquez que PI-13, 14 et 15 essaient tous les trois de donner une idée de l’aptitude des administrations fiscales à collecter les impôts suivant les mesures fiscales arrêtées par le gouvernement, à savoir, la conformité au taux de taxation général, qui constitue notre principale préoccupation. Les données directes sur les taux de conformité de manière générale n’existent presque nulle part,, aussi ces trois indicateurs en tiennent lieu. En Australie par exemple, à la suite de l’introduction de la TPS, la collecte des taxes de manière générale a fait un bond en avant, et le gouvernement a donc pu se prévaloir d’une réussite totale – pourtant, il est apparu que la nouvelle taxe a créé davantage d’opportunités d’évasion fiscale, et aujourd’hui, il est évident que plusieurs transactions échappent au régime fiscal (les commerçants vendent souvent moins cher pour les paiements en numéraires) – cette situation rend plus difficile la mesure de la conformité. Les questions de passation des marchés ne sont pas incluses dans le seul indicateur PI-19, mais sont incorporées dans plusieurs autres indicateurs, réf. plus tard au cours de la présentation.

Les indicateurs de haut niveau (4) iii. COMPTABILITÉ, ENREGISTREMENT DE L’INFORMATION ET RAPPORTS FINANCIERS Régularité et respect des délais des opérations de rapprochement des comptes. Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les cellules de prestation de services. Qualité et respect des délais de publication des rapports budgétaires produits en cours d’année. 25. Qualité et respect des délais des états financiers annuels. iv. SURVEILLANCE ET VÉRIFICATION EXTERNES Étendue, nature et suivi de la vérification externe. Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif. 28. Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif. Remarquez que plusieurs évaluations ont sauté l’indicateur PI-23 en dépit du fait qu’il mesure l’un des aspects qui nous intéresse précisément, à savoir, la part des ressources budgétaires qui parvient aux unités de prestation des services de base où les citoyens peuvent avoir accès aux services publics. L’outil de contrôle PETS est l’un des instruments qui peut permettre d’obtenir ces renseignements. Les enquêtes de suivi des dépenses publiques (PETS) – utilisés en Inde comme partie intégrante d’une étude générale d’impact et d’évaluation de l’administration d’un État. A partir de là, des budgets suffisants ont été disponibles pour des besoins éducationnels spéciaux, mais la prestation du service n’a pas suivi. Une enquête de suivi a découvert que les allocations budgétaires étaient syphonées à divers niveaux de l’administration, à tel point que les fonds qui parvenaient aux unités de prestation des services (écoles) étaient insuffisants – des recommandations ont été faites dans le sens de l’allocation directe des fonds à l’école, en contournant les unités administratives. Mettre de nouveau l’accent sur le fait que la vérification externe et la surveillance, bien que focalisées sur la probité, constituent aussi un mécanisme de retour de l’information pour les décideurs en termes d’impact de leurs mesures politiques – ces informations seront utilisées lors des prochaines assises de prise de décision ou du cycle budgétaire

Les indicateurs de haut niveau (5) D. Indicateurs des bailleurs de fonds D1. Prévisibilité de l’appui budgétaire direct. D2. Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgétisation de l’aide- projet et de l’aide-programme et établissement des rapports y afférents. D3. Proportion de l’aide gérée sur la base des procédures nationales Il s’agit d’indicateurs largement quantitatifs importants pour les seuls pays tributaires de l’aide Ces indicateurs reflètent les pratiques des donateurs aussi bien pour l’appui budgétaire (D-1) que pour l’aide-projet (D-2) ainsi que pour les deux combinés (D-3). Ils sont proches de certains indicateurs de suivi de la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris, par ex. Paris indicateur 5 fournit des données qui peuvent être utilisées directement pour la notation de PEFA D-3. Les indicateurs 3 et 7 de Paris sont proches des indicateurs PEFA D-2 et PI-7(ii). Parmi ses propres engagements, la Banque est disposée à mesurer la qualité de sa performance sur l’indicateur D3 – utilisation des procédures nationales – cependant, il n’est pas facile à mesurer, puisque la réponse ne peut pas être tranchée. Bien souvent, la Banque se plaît à utiliser les procédures nationales, mais arrête son choix sur un aspect particulier – dans ce cas, l’utilisation est partielle, mais comment la mesurer? Dans d’autres pays, la législation sur la GFP entraîne différentes procédures pour l’aide – doit-on considérer cela comme utilisation des procédures nationales bien qu’il ne soit couramment utilisé dans les systèmes budgétaires/comptables? Certains pays ont laissé entendre que la définition de l’utilisation des procédures nationales n’est rien d’autre que de l’aide budgétaire.

Principaux messages Le cadre du PEFA vise à mesurer la capacité des systèmes de GFP à réaliser leurs objectifs La majorité de ses indicateurs traitent des “bases” d’un système de GFP Il est utile pour suivre les progrès dans le renforcement de la GFP Il ne traite pas des politiques publiques Il y a un cours dédié au PEFA