INTRODUCTION À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES Module 5.2 – Contrôle et Supervision Externes

Plan du cours 1.2 Le budget 1.1 Introduction 2.2 & 2.3 Programmation et préparation du budget 3.1. Cycle de la dépense 5.2 Décentralisation 1.1 Introduction 2.1 Macroéconomie et budget 4.1 Administration des recettes 3.2 Gestion de la paie, passation des marchés & informatique 1.3 Classification budgétaire 4.3 Comptabilité & rapports 4.2 Gestion de la trésorerie 1.2 Le budget 5.3 Évaluation de la GFP & récapitulatif 3.3 Contrôle interne & audit 5.1 Contrôle & supervision externes

Plan du module En quoi consiste l’audit externe? Les types d’audit L’indépendance de l’Institution Supérieure de Contrôle (ISC) ISC et Parlement Recourir à l’ISC

En quoi consiste l’audit externe ? Assurer le Parlement (et/ou du Président) et les cioyens de: la régularité et la probité des transactions financières la fiabilité des contrôles financiers internes. Examen indépendant et objectif des transactions financières et des rapports financiers Certification des états financiers annuels Peut offrir une vision sur la performance (efficience et efficacité) Effectué par l’Institution Supérieure de Contrôle (ISC) What should auditors do? Is the budget complied with? Are the Financial Regulations followed?

Cycle de la redevabilité Législatif Autorise l’impôt et les dépenses ISC Audite Exécutif Lève l’impôt et dépense

Modèles d’institutions supérieures de contrôle Systèmes anglophones: Auditeur /Vérificateur général chien de garde" (watchdog) du Parlement rend compte au Parlement en général par le biais du Comité des Comptes publics Systèmes francophones: Cour/Chambre des Comptes fait partie du pouvoir judiciaire Juge les comptes, prononce des arrêts de débets à l'encontre des comptables publics (responsabilité financière du comptable), juge les comptables de fait Participe à la cour de discipline budgétaire et financière qui juge les irrégularités graves Characteristics of different external audit systems: Auditor General, Audit Court and Audit Board. A DfID briefing on the three approaches and their relative strengths (2004) http://www.train4dev.net/fileadmin/Resources/General_Documents/Characteristics_of_Different_SAIs_PFM.pdf French system clearly not audit of the accounts, but financial management and legality of Public Accountants records/work. Audit Board may politicise audit for example Argentina and France Normanton 1966: “as far as the scope, or coverage, of accountability is concerned… there is less public accountability in the UK than in France, the US or Federal Germany; and not merely slightly less but very considerably less.” (p 410) – little reporting to parliament for nationalised industries, local governments or universities. “if we admit that effective public accountability, with both wide coverage and deep penetration, is desirable in the general interest, then Great Britain is lagging behind.” (page 414)

Autres organismes de surveillance Commission anti-corruption Formation conseils en matière de contrôles internes enquêtes et poursuites Inspection générale d’Etat Afrique francphone, fait partie de l’exécutif Sont quelquefois membres de l’INTOSAI qui regroupe les ISC alors qu’il existe aussi une Chambre des Comptes Ombudsman - recours Variety of other types/names of agency: Inspector General of Government – may be an arm of the President Inspector General of Finance – arm of the Treasury/Ministry of Finance

Les défis que présente l’audit externe L’ISC doit contrôler l’ensemble du secteur public Indépendance par rapport à l’exécutif Comptes de fin d’année t-1 audités disponibles avant le vote du budget de l’année t+1 Rapports rendus public rapidement Une commission parlementaire aide à garantir la redevabilité et à la mise en œuvre des recommandations en matière d’audit In UK public sector audit independence better than private sector as independent body (Audit Commission) appoints auditors. Auditor-General's annual report is publicly available (as soon as it has been submitted to parliament) and editorially independent of Ministry of Finance and government Auditor-General is responsible for the audit of the whole of the public sector including all ministries, departments, agencies, parastatal organisations, regional and local government. An effective PAC ensures that audit recommendations are implemented promptly – so Auditor General independent of the executive, but good co-operation with the legislative (and judiciary).

Champ de compétences de l’ISC Comptes publics de toutes les institutions publiques y compris: Comptes de toutes les entreprises publiques créées par le Parlement & organismes qui reçoivent des fonds publics Administrations locales L’ISC doit avoir accès à tous les documents, bureaux et doit pouvoir rencontrer tout agent et responsable pour son travail de contrôle les tribunaux la Banque centrale les subventions PPP les organismes de surveillance les ambassades étrangères Status reduced if does not audit the whole of the public sector. In Nigeria 74 (Federal, 2 in each state (36) and FCT) Auditor’s General and cannot audit parastatal organisations. Pakistan unified model may be better. Following public money: private (profit or not for profit) entities receiving public monies

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Que font les auditeurs externes ? Approche intiale (“traditionnelle”) Examinent les transactions (toutes ?) afin de s’assurer que: le budget annuel a été suivi les réglementations financières ont été respectées les registres adéquats sont tenus Amélioration de l’approche: Échantillonnage d’audit Analyse systémique des problèmes rencontrés 1921 Audit Act in the UK allowed audit sampling – before that all transactions to be audited. If accounts not produced on time then audit report may be in two volumes (as Nigeria) If record keeping is poor, then AG should report that evidence not available, bank reconciliations not done etc.

Déclaration de LIMA de l’INTOSAI (1977) Deux aspects du contrôle qui revêtent une importance égale d’après cette déclaration: Contrôle classique de la légalité et de la régularité de la gestion financière Audit de la performance (économie, efficience et efficacité) de l’administration publique Il appartient à chaque ISC de déterminer l’importance relative de ces types de contrôle Section 4. Formal Audit and Performance Audit 1. The traditional task of Supreme Audit Institutions is to audit the legality and regularity of financial management and accounting. 2. In addition to this type of audit, the importance and significance of which is undisputed, there is another type of audit which is orientated towards performance, effectiveness, economy and efficiency of public administration. This audit includes not only specific aspects of management, but comprehensive management activities including organisation and administrative systems. 3. The auditing objectives of Supreme Audit Institutions – legality, regularity, efficiency, effectiveness and economy of financial management - basically are of equal importance; it is left to the Supreme Audit Institution to determine the relative prominence to be given to each.

Les différents types d'audit Audits de régularité: vérifient le respect des règles légales et administratives, la probité, l’adéquation des systèmes de gestion. Comprennent notamment, l'audit des comptes de fin d'année Audits financiers: examinent les états financiers et les systèmes comptables sur lesquels ces états sont fondés. Audits de performance. Deux formes: Examen de l’économie, l’efficience et l’efficacité avec lesquelles les ressources sont utilisés Audit des rapports de performance préparés par l'administration

Normes d’audit internationales Normes d’audit (1992 et Code de déontologie - 1998) élaborées par l’INTOSAI 2002 – Le Comité des normes d’audit de l’INTOSAI élabore des principes directeurs en matière d’audit financier Notes pratiques relatives à l’application de normes internationales du secteur privé sur l’audit ou principes directeurs distincts Definition of Performance Audit from INTOSAI Standards: Performance audit is concerned with the audit of economy, efficiency and effectiveness and embraces: (a) audit of the economy of administrative activities in accordance with sound administrative principles and practices, and management policies; (b) audit of the efficiency of utilisation of human, financial and other resources, including examination of information systems, performance measures and monitoring arrangements, and procedures followed by audited entities for remedying identified deficiencies; and (c) audit of the effectiveness of performance in relation to the achievement of the objectives of the audited entity, and audit of the actual impact of activities compared with the intended impact.

L’audit des comptes de fin d’année Audit de régularité essentiel –Vérification de la conformité au budget de l’exécution budgétaire. Dans les systèmes francophones Audit d’un projet de loi de règlement Vérification de la conformité des comptes de l’ordonnateur et du comptable public (Trésor) Evolution en cours: vers l’audit financier et la certification Un problème majeur: les délais de transmission au Parlement et de publication des comptes audités Definition of Performance Audit from INTOSAI Standards: Performance audit is concerned with the audit of economy, efficiency and effectiveness and embraces: (a) audit of the economy of administrative activities in accordance with sound administrative principles and practices, and management policies; (b) audit of the efficiency of utilisation of human, financial and other resources, including examination of information systems, performance measures and monitoring arrangements, and procedures followed by audited entities for remedying identified deficiencies; and (c) audit of the effectiveness of performance in relation to the achievement of the objectives of the audited entity, and audit of the actual impact of activities compared with the intended impact.

Respect des délais de la transmission des états financiers audités Les états financiers audités et le rapport d’audit pour l’année t-1 doivent être soumis au Parlement idéalement en même temps (ou avant) que le projet budget de l’année t+1 Mais ce délai est difficile à respecter dans plusieurs pays Le rapport d’audit doit être rendu public dès qu’il est soumis au Parlement Cash IPSAS recommends “within six months of the reporting date, although a timeframe of no more than three months is strongly encouraged” page 23 PEFA – audit report to parliament within 4 months of accounts receipt by Auditor General [A] (together with accounts production A=9mths; B=14mths IMF Code on Fiscal Transparency: 2.2.4 Audited final accounts and audit reports, including reconciliation with the approved budget, should be presented to the legislature and published within a year. In 2007 7/25 HIPC countries submitted audit report within 12mths. 2004 only 4. Africa 13 at 12 mths or less (9 more). 9 at 9mths or less (IBP 2008 report) Achieved by Mauritius, South Africa (6mth), Uganda law saws 9 months (done for 2002/03accounts and previous years). Kenya 24 mths (2000/01 audit in 2 years) – 2004/05 audit report within 10 mths. Tanzania 19 months (except 2004) – 2005/06= 9mths. Malawi until recently 2-3 years (2002/03 – one year?). Zambia within 12 months for 2002 financial statements (includes a balance sheet) – was 2yrs. Lagos State 4 months in 2009. Nigeria many years late – October 2009 within 10 mths. Pakistan One year (2007) Hong Kong 7 months Malaysia 9 months UK (all but 3 dept in 2007) 31/2 months

Audit financier: Certification des comptes publics Les avis d’audit sont généralement classifiés comme: “Sans réserves” “Avec réserves” – à l’exception de… “Défavorable” “Impossible d’émettre un avis” The financial statements should surely be the way the executive accounts to parliament for the use of the money which has been voted: what has it been spent on? was it spent properly in line with regulations? It is also the way the government accounts to the electorate for their management of the finances used to fund the services the government has provided.

Avis d’audit - 1 Avis classique : Sous réserve des observations contenues dans le présent rapport, les sommes dépensées ont été utilisées aux fins pour lesquelles elles ont été affectées par le Parlement et les dépenses sont conformes à l’autorité qui les régit UK 2001: “The appropriation account properly presents the expenditure and receipts of… In all material respects the expenditure and receipts have been applied to the purposes intended by Parliament and conform to the authorities which govern them”

Avis d’audit - 2 Avis «Moderne»: Il est de mon avis que les états financiers offrent une opinion fidèle et juste de la situation des affaires financières des administrations publiques au 31 décembre 200X et des transactions pour la fin de l’exercice, sous réserve des observations contenues dans mon rapport d’audit. It was only in the last 25 years that a formal T&F opinion was produced on the government accounts in the UK. UK 2002: “The financial statements give a true and fair view of the state of affairs of… [accounts] In all material respects the expenditure and receipts have been applied to the purposes intended by Parliament and conform to the authorities which govern them” [public financial management]

Problèmes en matière d’audit de performance Tension entre le contrôle des coûts et de qualité Pression pour entreprendre un travail de qualité mais différentes compétences sont requises Une approche qui nécessite une planification rigoureuse et une acquisition progressive des compétences. Les contrôles de régularité doivent avoir en général la priorité dans les pays en développement What are the priorities – regularity or efficiency? It is more difficult, complex and expensive. High risk of performance audit itself not providing value for money. NAO today: 25% staff and resources devoted to VFM VFM studies cost £250,000 each. UK National Audit Office claims to save £8 pounds for each pound it spends. US GAO says it saves $95 for each $1 of its budget In Nigeria VFM audit is seen as the audit of contracts for regularity. AFROSAI-E members – only 4% staff are performance auditors

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Déclaration de Mexico (2007) - 1 L’existence d’un cadre approprié et effectif constitutionnel/législatif/juridique et d’une application de facto des dispositions de ce cadre Indépendance des dirigeants et «membres» (d’institutions collégiales) des ISC, y compris l’inamovibilité et l’immunité dans l’exercice normal de leurs fonctions Un mandat suffisamment large et une entière discrétion dans l’exercice des fonctions de l’ISC Accès sans restriction à l’information Main aspects contained in the constitution. There is a recent audit law which protects the operational independence of the Auditor General. This is complied with in practice. The Auditor General is appointed by the parliament and can only be removed by a two thirds majority

Déclaration de Mexico (2007) - 2 Le droit et l’obligation de faire rapport sur leurs travaux La liberté de décider du contenu et de la date de leurs rapports de contrôle, de les publier et de les diffuser L’existence de mécanismes efficaces de suivi des recommandations des ISC Autonomie financière et de gestion/d’administration et accès aux ressources humaines, matérielles et financières appropriées The Auditor General considers they have a reasonable budget to  undertake the work.

Autonomie en matière de communication de rapport – pays en développement Selon une étude INTOSAI réalisée en 2000 et communiquée en 2001 Reporting: editorial freedom reporting direct to National Assembly free to publish report immediately after sent to National Assembly Management letter or public document, eg in Tanzania report may be 100s of pages long. No submission of accounts by executive undermines the function, the poor record keeping, filing and archiving is used to hide issues especially when links between procurement and payments are hard to make… Often external auditors sent in by donors find similar problems (weaknesses) as the internal and external auditor, but have more weight and / or independence to voice clearly issues and have them made public or semi-public, letting the leaks to the press happen naturally. But better to ensure AG works better. From INTOSAI survey carried out in 2000 reported in 2001.

Qu’est-ce qui sape l’indépendance de l’ISC ? Le pouvoir du Président de nommer ou de mettre fin aux fonctions du responsable de l’ISC (Vérificateur général, Président de la Cour des Comptes, etc.) Dépendance à l’égard d’un budget contrôlé par l’organe exécutif du gouvernement et débloqué par le ministère des Finances Interférence sur la conception et la mise en œuvre de plans d’audit Limites sur ce qui est publié Independence: appointed by National Assembly (not the reporting body) but may not be politically independent (Argentina and France) budget not agreed or released through Ministry of Finance adequate budget, staff and accommodation scope is all of public sector including parastatals and financial management, not just the financial statements freedom to act and access to information and documents

Redevabilité initiale Who should appoint the Auditor General? If not to Parliament then public access to AG reports may be shut off Central paradox that effectiveness depends both on independence from executive and effective linkages with Parliament. January 2008 John Bourn left over public exposure on expenses – set up NAO Board to advice the Auditor General February 2008 John Walker of GAO resigned day after staff union voted for pay increase. Figures from From INTOSAI survey carried out in 2000 reported in 2001.

Plan du module En quoi consiste l’audit externe? Les types d’audit L’indépendance de l’Institution Supérieure de Contrôle (ISC) Suivi des recommandations, ISC et Parlement Recourir à l’ISC

Suivi des rapports d’audit Les plans de travail d’audit incluent un suivi sur les conclusions de l’audit précédent Les ministères dopivent apportent des preuves de suivi Des sanctions doivent être prises (par les responsables des ministères) en cas de non mise en œuvre des mesures correctives

ISC et Parlement Il est fréquent que les ISC se contentent d’envoyer leurs rapports annuels au Parlement… la communication est habituellement limitée en ce qui concerne ses contenus, les pistes d’enquête à suivre ou les moyens de suivi des conclusions DfID (2005) Problem of incentives for the PAC: why interested in the role (in Nigeria) will they uncover corruption or maladministration? will they protect their political masters? will they use PAC as a source of rent?

Commission des comptes publics – ou commission des finances du Parlement La commission des finances ou le Public Account Committee du Parlement doit : Examiner dans les meilleurs délais les rapports d’audit Interroger les comptables publics lorsque des anomalies sont constatées Suivre l’application par l’exécutif des recommandations formulées dans les rapports d’audit PAC is independent of Government: suitable expertise, time and advice Accounting Officers can be held to account publicly follow-up of agreed recommendations. Scrutiny of audit reports within 3 months (A) or 6 months (B) – PEFA The Auditor General and/or senior audit staff play an active and collaborative role with the Public Accounts Committee during its consideration of the Auditor General’s annual report (A). The annual report of the Auditor General is considered by the Public Accounts Committee and formally reported back to the State House of Assembly within: <6 months = A <9 months = B >12 months = C.

Bonnes pratiques dans le Commonwealth Un membre de l’opposition dirige le Public Accounts Committee (PAC) Les membres ont des compétences & une formation appropriées Les réunions font l’objet d’une publicité et sont généralement accessibles au public Les recommandations du PAC sont mises en œuvre Les sanctions pour les parties défaillantes sont suivies Sactions by police, disiplinary action within ministry etc, Anti-corruption agency Auditor General not to be police, judge jury and executioner

Appui de l’ISC à la commission du Parlement L’appui de l’ISC peut comprendre: La formation des membres de la commission des comptes publics ou des finances Un appui lors des auditions de la commission L’appui au suivi des recommandations des rapports d’audit Par ailleurs l’ISC peut consulter la commission lors de la préparation de son programme d’audit

Recours à l’ISC par les donateurs L’ISC est une source d’informations sur la qualité de la gestion des finances publiques Elle fournit une évaluation indépendante par des experts connaissant le système de GFP du pays Elle peut engager des missions spécifiques Use of AG by donors: Read the latest Ags report talk to the AG about possible co-operation especially with budget support

MESSAGES CLÉS Un contrôle efficace est essentiel pour une gestion des finances publiques cohérente L‘ISC peut offrir un avis indépendant valable sur les finances de l’administration publique La publication des comptes et du rapport de l’ISC dans l’année qui suit la fin de l’exercice est essentielle Les mérites de l’audit de performance) peuvent être exagérés L’indépendance et la relation avec la commission du Parlement chargée des comptes sont essentielles L’INTOSAI offre des normes et un renforcement des capacités Also regional bodies for training etc eg AFROSAI-E, CREFIAF AG move from identifying irregularities to facilitating improvements to internal control.