La politique budgétaire de l’Etat Bernard Ruffieux FEE 2005-2006

Plan du chapitre 1. Un outil de politique économique contesté A. Un instrument de stabilisation conjoncturelle B. La contestation de la relance budgétaire 2. Les contraintes actuelles impliquent une nouvelle conception de la politique budgétaire A. Les conséquences de l’aggravation des déficits B. La nouvelle conception de la politique budgétaire : la réduction des dépenses publiques

Introduction Jusqu’aux années 1930 : le budget assure le financement des services publics régaliens – sécurité, justice, etc. L’impact sur la croissance n’est pas en question : pas une variable économique. C’est Keynes qui bouleverse profondément les choses : le budget devient un instrument de régulation de l’activité économique (PIB). En particulier, le budget devient un instrument de relance de l’économie lors des phases de récession. L’idée est qu’en période de basse conjoncture, il convient de relancer l’économie par un déficit public issu de l’élévation des dépenses budgétaires.

Introduction L’usage de la politique budgétaire comme moyen de régulation de la croissance a été intégré avec succès jusqu’aux années 1970. L’instrument atteint ses limites avec la crise de 1974. L’instrument est critiqué en théorie et en pratique. Aujourd’hui, la politique budgétaire a inversé ses objectifs : On ne relance plus l’économie par le déficit … … on cherche plutôt à assainir le budget en réduisant les dépenses et en cherchant une meilleure qualité de son usage… … au moins dans les discours !

1. Un outils de politique économique contesté Classiquement, on distingue trois grandes fonctions à la politique budgétaire : (Musgrave 1959) 1. Une fonction d’allocation des ressources. Par ses dépenses, l’Etat influe sur l’allocation des facteurs de production entre les secteurs. 2. Une fonction de redistribution des revenus. Par la fiscalité et les dépenses, l’Etat modifie les revenus (et la patrimoine) des agents. 3. Une fonction de stabilisation de la conjoncture. Les équilibres macroéconomiques sont modifiés à court terme en fonction du solde des masses budgétaires.

1. Un outils de politique économique contesté A. Un instrument de stabilisation conjoncturelle La dépense publique a un effet multiplicateur sur la croissance L’effet de relance dépend du mode de financement du déficit. B. La contestation de la relance par le budget Contestation théorique : effets d’éviction L’échec des politiques de relance (non traité ici : TD)

A. Un instrument de stabilisation conjoncturelle Le multiplicateur budgétaire. La dépense publique engendre des revenus : salaires, profits. Une partie de ces revenus est consommée (c) et l’autre est épargnée (s=1-c). La partie consommée forme une demande additionnelle, qui elle-même engendre des revenus pour les producteurs des biens achetés. Les producteurs investissent et embauchent. Investissements et emploi créent une demande additionnelle… … un cycle économique de croissance est engendré.

A. Un instrument de stabilisation conjoncturelle Le multiplicateur budgétaire. Le supplément de revenu national engendré par l’intervention publique a des effets supérieurs aux surcroît de dépenses. Le coefficient d’accroissement est 1/(1-c) c’est le multiplicateur budgétaire. Il est la justification théorique des interventions publiques de conjoncture par le budget (politique de ‘soutien’ conjoncturel).

A. Un instrument de stabilisation conjoncturelle Le multiplicateur fiscal. Plutôt que d’accroître ses dépenses, l’Etat peut aussi diminuer ses recettes pour relancer l’économie. Le multiplicateur fiscal exprime alors l’augmentation des revenus qui découle d’une diminution des prélèvements sans que le niveau des dépenses soit modifié. Il est censé être moins efficace que le précédent du fait de ses effets accrus sur l’épargne. Les politiques de réduction de la fiscalité avec déficit sont à la mode depuis Reagan 1986.

A. Un instrument de stabilisation conjoncturelle La mode du soutien conjoncturel. Tous les pays occidentaux ont mis en œuvre des politiques de soutien de la demande. La théorie est élaborée dans les années 1930. Le New Deal des Etats-Unis est la première action de ce type. Le Stop and Go britannique durera grosso modo de 1945 à Thatcher.

A. Un instrument de stabilisation conjoncturelle La mode du soutien conjoncturel. En France, les périodes de relance budgétaire ont été nombreuses. Citons : 1966-68 : contraction des recettes (aides fiscales à l’investissement) et accroissement des dépenses (plans sectoriels informatiques et sidérurgie). 1975 : politique d’aide aux investissements des entreprises, en particulier nationales. 1981-1982 : plan massif de relance par déficit public.

A. Un instrument de stabilisation conjoncturelle Comment financer le déficit ? Il existe deux manières de financer une politique budgétaire expansionniste. 1. Par emprunt. Bons et obligations du Trésor. Le déficit public est alors en concurrence avec le besoin de financement de l’économie privée. Il s’en suit que le taux d’intérêt a tendance à s’accroître. Le niveau des investissements privés diminue. Réduit l’impact de la relance budgétaire.

A. Un instrument de stabilisation conjoncturelle Comment financer le déficit ? 2. Par la création monétaire. La Banque Centrale octroie des facilité de découverts plus importants à l’Etat. Il n’y a plus de substitution entre les besoins de financement publics et privés. Le surcroît de dépenses est absorbé par une masse de liquidités accrue. Dans ce cas : politiques budgétaires et monétaires sont liées.

A. Un instrument de stabilisation conjoncturelle Comment financer le déficit ? Le lien politique budgétaire et monétaire doit permettre de maximiser les effets de stabilisation conjoncturelle. En récession : l’Etat relâche sa politique monétaire et augmente ses dépenses sans les couvrir par des prélèvements supplémentaires. En surchauffe : il y a inflation. La création monétaire est freinée et le budget est mis en excédent (accroissement des recettes ou réduction des dépenses).

1. Un outils de politique économique contesté A. Un instrument de stabilisation conjoncturelle La dépense publique a un effet multiplicateur sur la croissance L’effet de relance dépend du mode de financement. B. La contestation de la relance par le budget Contestation théorique : effets d’éviction L’échec des politiques de relance

B. La contestation de la relance budgétaire Les contestations théoriques 1. le théorème d’équivalence de Ricardo. Barro (1975), puis Saeter (1993) reprennent les idées classiques de Ricardo. Vision à long terme des finances publiques. Idée : le multiplicateur est nul si au lieu d’investir ou de consommer, les agents économiques épargnent leurs revenus supplémentaires dus au déficit.

B. La contestation de la relance budgétaire Les contestations théoriques L’Etat devra in fine rembourser ses dettes. Il y aura donc un jour ou l’autre levée d’impôt pour couvrir les dépenses (le déficit). Si les agents anticipent cette hausse future, ils préfèrent accroître leur épargne de précaution. Le multiplicateur ne jour plus. Le agents établissent une ‘équivalence’ entre déficit d’aujourd’hui et alourdissement fiscal demain.

B. La contestation de la relance budgétaire Les contestations théoriques En France, les agents anticipent que les déficits publics ne pourront pas se maintenir indéfiniment. Les pouvoirs publics devront accroître l’impôt et/ou diminuer les dépenses… … Ce qui revient au même pour eux.

B. La contestation de la relance budgétaire Les effets d’éviction. Au-delà de l’équivalence, d’autres comportements des agents limitent ou annulent l’impact des relances budgétaires : les effets d’éviction. Eviction par le taux d’intérêt Eviction par l’inflation

B. La contestation de la relance budgétaire L’éviction par le taux d’intérêt. On a vu que l’Etat a deux moyens pour couvrir son déficit : l’emprunt ou la création monétaire. S’il emprunte, il introduit une demande supplémentaire sur les marchés des capitaux. Le taux d’intérêt augmente. Cette hausse décourage une partie des consommations financées par emprunt (voitures, logement). Il en va de même pour les entreprises : leur rentabilité devient insuffisante.

B. La contestation de la relance budgétaire L’éviction par le taux d’intérêt. L’effet d’éviction est la hausse du taux d’intérêt consécutif au déficit public. Il est d’autant plus sensible qu’est important, à un moment donné, l’élasticité des investissements aux taux d’intérêt. Cette élasticité n’est pas très importante et ne doit pas être surestimée.

B. La contestation de la relance budgétaire L’éviction par l’inflation. Selon les théoriciens monétaristes (Milton Friedman) le processus de relance budgétaire a pour seul effet de favoriser l’inflation. Dans un premier temps de relance, les ménages sont victimes de l’illusion monétaire. Ils révisent à la hausse leurs dépenses de consommation. Mais la carence de l’offre favorise la hausse des prix. Cette hausse des prix incite les salariés à négocier des hausses de salaires. L’inflation ramène le niveau initial de dépenses.

B. La contestation de la relance budgétaire L’éviction par l’inflation. Pour les tenants de la théorie des anticipations rationnelles (Muth 1961, Luca et Sargent 1972) la relance budgétaire en économie fermée débouche sur la seule inflation. Le point important est que l’inflation repose en grande partie sur les anticipations des agents. La politique monétaire laxiste conduit les agents à anticiper de l’inflation. La politique d’indépendance des Banques Centrales (notamment de la BC Européenne) sont directement issues de ce constat.

B. La contestation de la relance budgétaire L’éviction par l’international. L’ouverture internationale accroît le déséquilibre extérieur lors de politiques de relance selon deux canaux : 1. Les revenus additionnels distribués accroissent les importations. Cet effet est d’autant plus élevé que la relance a lieu dans un seul pays. Pour échapper à cet effet, les pays ont essayé de coordonner leurs politiques keynésiennes (Europe). Mais une logique de passager clandestin est à l’œuvre.

B. La contestation de la relance budgétaire L’éviction par l’international. 2. Si le déficit est financé par emprunt, l’Etat peut chercher à limiter les effets d’éviction en empruntant à l’étranger. De même l’Etat peut inciter les entreprises publiques à emprunter sur les marchés internationaux pour ne pas peser sur les taux interne. Le solde de la balance des paiements se trouve dégradé.