ENPC -15 novembre 2011 Modes contractuels de réalisation d’un projet d’infrastructure Laurent GUERIN

LES QUESTIONS A SE POSER SUR LE FINANCEMENT LES DIFFERENTS MODES DE FINANCEMENT LA CONCESSION LE CONTRAT DE PARTENARIAT LE CHOIX DU TYPE DE CONTRAT MODES CONTRACTUELS DE REALISATION D’UN PROJET D’INFRASTRUCTURE

La réalisation d’une infrastructure doit se concevoir selon une approche globale comportant plusieurs étapes : La décision politique de mise à l’étude du projet La conception L’obtention des autorisations administratives La question du financement La réalisation du projet L’exploitation L’entretien La question du financement conditionne souvent le mode contractuel de réalisation même si le problème est rarement présenté en ces termes… Le financement du projet… Les premières questions

A quel moment dois-je me poser la question du financement du projet ? les cofinanceurs Quels sont les partenaires financiers supposés de l’opération (les cofinanceurs) ? Quel est leur niveau d’engagement ? ressources budgétaires Quelles sont les ressources budgétaires dont peut bénéficier l’opération ? pérennes Sont-elles pérennes dans le temps ? Le financement du projet… Les premières questions

coût global Quel est le coût global de l’opération ? risques Quels sont les risques sur cette opération ? Quels sont ceux qu’une maîtrise d’ouvrage publique peut conserver ? constructeurl’exploitant Quels sont ceux qu’il vaut mieux transférer au constructeur, à l’exploitant ? Le financement du projet… Les premières questions

recettes Quelles sont les recettes potentielles du projet ? péage La mise en place d’un péage est-elle : Juridiquement possible ? Socialement acceptable ? Politiquement acceptable ? Justifiable par le service rendu à l’usager ? équilibrer financièrement Si tel est le cas, suffit-il à équilibrer financièrement l’opération ? Le financement du projet… Les premières questions

produits charges Si les produits tirés de l’exploitation ne suffisent pas à couvrir les charges (investissement y compris financement + exploitation + entretien) alors : subvention publique quel est le montant de la subvention publique nécessaire à l’équilibre financier du projet ? Le financement du projet… Les premières questions

Le financement budgétaire classique : Le maître d’ouvrage public et ses partenaires financent la totalité de l’investissement (par exemple dans le cadre d’un CPER ou d’un contrat de projet) : sur leurs ressources budgétaires propres en recourant à l’emprunt Il reste le plus fréquent pour les projets de petite et moyenne taille Les différents modes de financement…

La délégation de service public (concession) : A chaque étape des phases d’étude, jusqu’à la DUP, le maître d’ouvrage évalue la rentabilité prévisible de l’ouvrage dans l’hypothèse d’une concession substantiellement Le maître d’ouvrage public délègue le financement, la construction, l’exploitation et l’entretien de l’infrastructure à une société concessionnaire dont les ressources doivent être substantiellement liées aux produits de l’exploitation de l’ouvrage Les différents modes de financement…

Le contrat de partenariat : Le maître d’ouvrage public confie à un partenaire privé le financement, tout ou partie de la conception, la construction et tout ou partie de la gestion et/ou de l’entretien de l’ouvrage en contrepartie d’une redevance étalée dans le temps et versée par la personne publique La mission de service public n’est pas systématiquement déléguée Les différents modes de financement…

L’autorité délégante est une personne morale de droit public : l’Etat, une collectivité territoriale (OA) ou un établissement public L’acte contractuel est un acte administratif ayant pour l’objet l’exécution d’un service public, ce qui est le cas du transport quel que soit le mode Dans le domaine routier, elle ne peut être utilisée qu’en cas de mise à péage de l’infrastructure, laquelle est soumise à condition (cf. code de la voirie routière) La concession…

L’autorité délégante : Reste garante de l’intérêt public : o Qualité de service o Tarifs pratiqués o Protection de l’environnement o Respect des normes techniques Peut participer directement au financement grâce à une subvention financière d’équilibre ou un apport en nature Encadre le risque pour l’opérateur privé en garantissant la stabilité du cadre réglementaire et fiscal La concession…

Une juste rémunération du risque : Le risque doit être supporté par le partenaire le plus apte à le maîtriser Une allocation des risques conforme aux principes « des risques et périls » Le niveau de profit doit rester raisonnable o Introduction d’une clause de retour à bonne fortune ou de partage des fruits de la concession dans le contrat o Prévoir une durée de contrat cohérente avec les prévisions de recettes du concessionnaire et son plan de financement La concession…

L’allocation logique des risques : Risques politiques et juridiques  Risques politiques et juridiques  autorités publiques Risques économiques et financiers  Risques économiques et financiers  actionnaires et prêteurs Risques de construction  constructeurs et Concessionnaire Risques d’exploitation  exploitant et/ou Concessionnaire Risques commerciaux  exploitant et/ou Concessionnaire La concession…

Tous les risques ne peuvent supportés par le Concessionnaire, certains sont supportés par le Concédant, d’autres sont partagés: Risques d’interruption de chantier et/ou du service Risque de sous-utilisation de l’infrastructure et donc d’un mauvais choix d’aménagement, d’autant plus s’il est subventionné Risque de concertation partagé avec le concessionnaire (élus, associations, riverains…) Risque de faillite du concessionnaire (à bien encadrer dans le contrat) Risques liés aux procédures administratives (si blocage au niveau du Concessionnaire) La concession…

Structure financière la plus classique : Fonds propres : entre 10 et 20 % apportés par les actionnaires du projet* Dette (senior + mezzanine) : entre 80 et 90% apportée par les banques (senior) ou des actionnaires (mezzanine ou junior) Le cas échéant : subvention publique d’équilibre versée à l’avancement des travaux, à la mise en service ou de façon plus étalée * pourcentage qui tend à augmenter significativement en ce moment compte tenu des conditions de marché dégradées La concession…

Le modèle financier des candidats : Le nerf de la guerre : les prévisions de trafic sur l’infrastructure Ce risque doit être entièrement assumé par le candidat Le modèle financier doit résister à des trafics significativement moins élevés afin de protéger au mieux l’autorité publique d’une faillite du concessionnaire (clause de déchéance) Lors de l’analyse des offres, l’autorité délégante doit s’assurer du caractère réaliste des prévisions par rapport à ses propres estimations La concession…

Le modèle financier des candidats : Les autres paramètres : o La durée endogène de la concession o Les conditions de marché au moment de l’élaboration de l’offre et les perspectives (taux, swaps, niveau de liquidité des prêteurs… o Le niveau de risque accepté par les actionnaires par rapport à un taux de rentabilité nominal (cas de base de l’offre) La concession…

Le Le couple trafic/politique tarifaire : Il conditionne la chronique des recettes sur l’ensemble de la concession et donc sa rentabilité Les candidats doivent établir leur politique tarifaire en conciliant notamment : o les règles fixées par l’autorité concédante dans le cahier des charges o leurs obligations financières (service de la dette) o l’acceptabilité sociale du péage dans le secteur concerné o la recherche de l’optimum financier (élasticités tarifs / trafics) La concession…

Le contrat de partenariat est un contrat de longue durée (5 à 35 ans) par lequel une personne publique confie à un tiers : Le financement d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public La conception, la construction ou la transformation des ouvrages ou des équipements L’entretien et/ou la maintenance et/ou l’exploitation et/ou la gestion de ces ouvrages ou équipements Le contrat de partenariat…

Créé juridiquement par l’ordonnance du 17 juin 2004 Consolidé par la loi du 28 juillet 2008 Le contrat de partenariat ne constitue pas une délégation de service public Inspiré des PFI anglo-saxons et du concept de « value for money » Le contrat de partenariat…

La procédure de passation est très encadrée : Obligation d’une évaluation préalable démontrant que le projet est : o soit urgent o soit complexe o soit depuis la loi de 2008, qu’il présente un bilan avantages/inconvénients plus favorable à la commande publique Possibilité de recourir à un dialogue compétitif avec les candidats Le contrat de partenariat…

La notion de complexité : Elle s’attache spécifiquement au recours au dialogue compétitif, lequel est autorisé pour le contrat de partenariat La complexité s’entend comme la démonstration que « le pouvoir adjudicateur n’est pas objectivement en mesure de définir […] les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou à ses objectifs [ou] n’est pas en mesure d’établir le montage juridique et/ou financier d’un projet » Elle doit se déduire des seules caractéristiques du projet La notion de complexité de l’Ordonnance, puis reprise dans la loi de juillet 2008, reprend celle énoncée dans la directive européenne 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services Le contrat de partenariat…

La rémunération doit couvrir le remboursement de la dette souscrite pour financer l’investissement, rémunérer le capital investi et les coûts d’exploitation Elle est étalée sur toute la durée du contrat Elle est liée à des objectifs de performance fixés contractuellement : qualité du service rendu à l’usager, disponibilité de l’infrastructure, etc. Le contrat de partenariat…

Ses avantages : Conception/financement/construction/ exploitation et/ou maintenance en logique intégrée o Efficacité o Délais o Optimisation du coût global o Transfert des risques construction/exploitation Souplesse du financement o Durée o Etalement et déconsolidation de la dépense publique si le transfert des risques vers le partenaire privé est estimé suffisant Mise en service anticipée o Utilité socio-économique Le contrat de partenariat…

Ses inconvénients potentiels : Les inconnues d’un nouveau schéma contractuel à l’échelle d’une collectivité ou d’un établissement public La complexité de la procédure et sa durée Le cadre contraint des conditions d’emploi Les craintes légitimes quant à la préemption de l’avenir par des engagements budgétaires à moyen et long terme Le coût du financement Le contrat de partenariat…

Concession possible ? Concession Vérification de l’éligibilité au contrat de partenariat Comparaison avec les autres modes de réalisation possibles Marché public Contrat de partenariat Oui Non Conclusion non satisfaisante Favorable Défavorable Conclusion satisfaisante Le choix du type de contrat…

L’évaluation préalable : Elle est obligatoire pour le recours au contrat de partenariat Elle permet de vérifier l’éligibilité du projet à ce mode contractuel de réalisation Elle permet également de comparer les modes contractuels de réalisation entre eux, sur une base objective

Le choix du type de contrat… L’évaluation préalable : Doit déterminer l’optimisation du partage des responsabilités entre la personne publique et le partenaire privé Doit identifier l’ensemble des risques attachés à la prise de responsabilité au cours de chacune des grandes étapes de la vie du projet et dans chacun des montages contractuels Quantifie chacun des risques correspondants pour chaque montage contractuel et compare le coût global associé en valeur actuelle nette sur l’ensemble de la vie du projet Permet d’en déduire le meilleur rendement dans la durée pour la personne publique et de privilégier un cadre contractuel

Le choix du type de contrat… L’évaluation préalable : Un exercice « vérité » intéressant et révélateur pour le maître d’ouvrage dans la mesure où il permet : De raisonner en coût global D’intégrer en amont les logiques associées aux politiques de maintenance et de gros entretien De quantifier financièrement des retards en conception comme en travaux D’y ajouter la composante socio-économique (date optimale de mise en service d’une infrastructure)

Le choix du type de contrat… L’évaluation préalable : … Mais un exercice qui reste délicat et repose sur des appréciations « à dire d’experts » plus que sur des données incontestables Révèle des tendances plus que des vérités absolues Ne démontre que dans des proportions mesurées la supériorité économique des montages privés (quelques pourcents d’écart entre une VAN MOP et une VAN PPP (hors concession)) Ne peut être isolé et indépendant d’une vision plus globale du maître d’ouvrage sur ses infrastructures : Politique budgétaire d’investissement / entretien Savoir-faire / ingénierie publique Gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences

Concessions : Conclues : A28 (Rouen-Alençon), Viaduc de Millau, A19 (Artenay- Courtenay), A41 (Genève-Annecy), A65 (Langon-Pau),A88 (Falaise-Sées), A63 (Bordeaux-Bayonne), LGV Perpignan-Figueras et Sud-Europe-Atlantique En cours : Contournement de Strasbourg, A 150 Envisagées : A831, A45 Lyon – St-Etienne… Contrats de partenariats : Conclus : GSM-R, LGV BPL, construction des CEI routiers, Taxe PL, contournement de Tarbes… En cours : L2 à Marseille, Epinal-Saint-Dié, déviation de Jargeau, Canal Seine-Nord, Remplacement des barrages manuels de l’Aisne et de la Meuse, contournement de Vichy, Contournement ferroviaire Nîmes-Montpellier… Quelques exemples dans le domaine des infrastructures…

Merci de votre attention