Session 3.4. Quand (et Comment) appuyer la décentralisation et le développement local par des approches projets Jorge Rodríguez Bilbao DEVCO UNITE DEVCO B2 “ SOCIETE CIVILE-AUTORITES LOCALES” COMISSION EUROPEENNE SEMINAIRE REGIONAL décentralisation & Développement Local Pays de l'Afrique francophone (Nouakchott, Mauritanie, 19-22 Mai 2014)

Les projets don’t nous parlons ici…. Utilisés dans des contextes caractérisés par Une fragilité institutionnelle Ou la dimension expérimentale et la nécessité d'innover sont essentielles Project qui utilisent comme porte d'entrée "l'approche par le bas", tout en cherchant à avoir un impact en termes institutionnels et politiques

Pas n'importe quel approche projet Pas n'importe quel approche projet! L'ADN des projets dont nous parlons ici……. 1: UNE VISION CLAIRE 2: UNE CONCEPTION REALISTE EY COHERENTE 3: MISE EN ŒUVRE FLEXIBLE ET AVEC UNE APPROCHE "PROCESSSUS"

Basée sur une bonne analyse du contexte "au-delà de la rhétorique » Une vision claire Basée sur une bonne analyse du contexte "au-delà de la rhétorique »   Reflétant les apprentissages précédentes (parfois plusieurs années) des gestionnaires des projets. Construite dans le temps, à partir de l'analyses et capitalisation des expériences vécues; Associant les partenaires locaux (éviter le recours à des consultants apportant des rapports "clé en main!) Basée sur des analyses d'économie politique (avec ou sans études externes); Actualisée en permanence PEA: pas de consultants! Eviter le « copier-coller » Recours au « capital social » du pays

Contextes caractérisés par UNE VISION CLAIRE Contextes caractérisés par Des politiques et textes de lois existants mais non appliqués ou ignorées Incomplétude des textes, manque de cohérence ou contradictions Décalage entre les textes et les réalités de terrain Des faiblesses institutionnels à tous les niveaux 5

Programmes conçus comme une expérimentation »par le bas Programme= « Laboratoire » permettant de tester les conditions de viabilité de la MOC, des mécanismes d’appui financier auprès des CTD, des mécanismes d'appui conseil basés sur les institutions existantes (Administration territorial, STD) Les fruits de ses expérimentations ont pour ambition d’inspirer la mise en place/adaptation d’un cadre institutionnel et politique permettant aux CTD de jouer leur rôle dans le développement    6

Principes de base qui guident l'action Formulation Principes de base qui guident l'action Utilisation des systèmes, procédures et institutions nationales, autant que faire se peut, et de plus en plus au feu et à mesure que ces systèmes capacités sont construites et améliorées; Promouvoir les interactions entre les programmes et les processus politiques et institutionnels (dans les deux directions) Processus itérative de conception et mise en œuvre 7

Formulation: Composantes du Projet Mécanisme d'appui financier direct auprès des budgets des communes; Mécanisme de renforcement de capacités/développement Institutionnel Dispositif d’apprentissage et capitalisation d’expériences pour l’appui au dialogue Politique 8

Exemple concret: Programme ACORDS (Madagascar) LES PRINCIPES DIRECTEURS DU ¨PROGRAMME plus de chances d'efficacité qu'un système de substitution relevant d'une logique ‘projet’ influences sur la «décentralisation par le haut » peuvent être à double sens La commune comme «interlocuteur de principe » et « maître d’ouvrage public dans les domaines de compétences transférées par la loi 1 La commune est responsable des « choix » Le financement des actions s’inscrit au budget communal La commune est redevable Capacité d’adaptation de la démarche, des outils, des procédures au gré des évolutions du processus de décentralisation 2 Recherche d’une articulation avec la politique de décentralisation en lien avec les politiques sectorielles. 3 Inscription de la démarche dans les normes nationales

Administration STD territoriale Commune Entreprises et Société Civile LA COMMUNE COMME PIERRE DE BASE D’UN PROCESSUS DE CONSTRUCTION SOCIO-INSTITUTIONNELLE STD Administration territoriale Remplir les boîtes vides ! coordination des actions des communes et STD en déployant des actions d'appui et contrôle de légalité Planification, mise en œuvre, équipement et entretien des infrastructures; Gestion du service Planification et mise à disposition des personnels; Contrôle de la qualité de services aux administrés Commune Exécutif et conseil communal Etablir des connexions Maîtrise d’œuvre et exécution des travaux Entreprises et bureaux d’études Participation dans les différents phases (choix de la réalisation, exécution, entretien et gestion du service) selon des modalités convenues avec la commune Société Civile Locale

LES QUATRE DIMENSIONS DE L’APPUI-CONSEIL AUPRES DES COMMUNES District District Organisation de services de la commune, gestions de ressources humaines, procédures de gestion administrative, secrétariat d’état civil, organisation des archives… Dimension Institutionnelle Stratégie de mobilisation de ressources locales, appui à la mise en place des systèmes fiscaux durables, élaboration des BP et CA L’appui-conseil auprès des communes Ingénierie sociale Dimension budgétaire et financière STD Circulation de l’information, éducation de la citoyenneté, modes de gestion de services… Réalisation d’études techniques, référentiels de prix, supports didactiques, montage DAO, appui à la sélection des prestataires de services, suivi et contrôle de chantiers…… Dimension technique sectorielle Prestataires Privés/ STD

Une vision claire: Formulation Visionnaire dans son caractère et assez vague sur les détails pratiques ; Le programmes ont évité (autant que faire se peut!) l'adoption d'un cadre logique avec des indicateurs de réalisation et de résultat fixés en amont. Formulation permettant d'avoir une flexibilité afin prévoir des adaptations de la mise en œuvre à un contexte politique et institutionnel qui évolue en permanence Accepter que les cadres logiques ne soient pas gravés dans le marbre!! 12

Options pour assurer un financement direct auprès des budgets communaux Appui budgétaire “Pool funding”: Qui gère les fonds? Le gouvernement? Gestion Conjointe Governement-bailleurs Gestion par les bailleurs Quel systèmes et procédures? Systèmes nationaux (Trésor) Structures parallèles ou hybrides Approche projet: Appel à Propositions/ subvention directe  

Appel à propositions (??) Appel à propositions= Compétition entre communes Cette procédure présente des inconvénients majeurs eu égard aux principes de la décentralisation Un mécanisme basé sur la concurrence ne convient pas à un mécanisme de financement de CTD qui sont des démembrements de l’État et que celui-ci se doit de financer de manière équitable en lien avec les compétences qu’il leur a transférées. La procédure d’appel à propositions débouchant immédiatement sur un Contrat de subvention suppose que le "demandeur" sait faire, alors que dans le cas d’un programme d’appui on veut lui "apprendre à faire" à l'occasion de la réalisation des actions qui seront financées. Les critères de sélection en termes des capacités exigées auprès du demandeur sont en réalité les résultats auxquels ont veut parvenir à la fin de l’action. Certains critères de sélection appliqués peuvent se révéler contradictoires avec le respect des prérogatives des communes car ils introduisent la notion de pertinence de l’action. 14

How to hook EU financing into IGFTS? Option 0 CG ???????? Separate account Applying EU procedures Call for Proposals/Direct Granting LG

How to hook EU financing into IGFTS? Option 1 Financial Agreement CG Madagascar (ACORDS) Haiti (AGIL) Kenya (IDEAS) Separate account but applying government procedures Separate account applying EU procedures Direct Granting LG "Facilitation Unit" to support learning by doing process" Local planning, budgeting and procurement process

How to hook financing into IGFTS? Option 2 Financial Agreement CG EU funds (Direct Granting) May be mainstream government account or separate account but applying government procedures Mozambique (PRODEL) Transfer according to terms of Financial Agreement LG "Facilitation Unit" to support learning by doing process" Local planning, budgeting and procurement process

How to hook EU financing into IGFTS? Pool funding Financial Agreement CG New pilot system Option 3 Ghana (DACF (not EU)) Tanzania Mauritania Mainstream government fiscal transfer system Transfer according to terms of MoU LG Capacity building

How to hook EU financing into IGFTS? Budget Support Financial Agreement CG Option 4 The transfer of funds to the National Treasury (not into Sector or SN budget) Mali (ANICT) Benin (FaDeC) Mainstream government fiscal transfer system Transfer according to national systmes and procedures LG Capacity building

Formulation: Composantes du Projet Renforcement de capacités/développement Institutionnel: Renforcement des AL en tant que « Gouvernements Locaux » et pas seulement gestionnaires des projets (capacités interactives et gestionnaires) Appui élargit au dispositif institutionnel d’appui conseil et à une société civile citoyenne en tant qu’acteur de la Gouvernance Locale Basé sur un apprentissage « sur le tas », au jour le jour des situations vécues sur le terrain moyennant un accompagnement de ces acteurs dans l’exercice de leurs fonctions et le développement de leurs liens Promotion d'un changement d'attitudes au jour le jour (incluant citoyens et institutions au niveau central) Mise en relation avec d'institutions et politiques de gestion de ressources humaines au sein du secteur public 20

Formulation: Composantes du Projet La mise en place d’un dispositif d’apprentissage et capitalisation d’expériences pour l’appui au dialogue Politique; Ce dispositif contient: : Des mécanismes pour recueillir, analyser et documenter en permanence des changements d'ordre qualitatif (par exemple, capacité de perception des acteurs, motivations, , comportement, procédés…) ainsi que de changements concrets, plus quantitatives (changements dans la législation, implications sur le terrain etc… La dissémination des analyses réalisés » auprès des acteurs locaux, bailleurs de fonds et institutions nationales afin de (ii) stimuler un débat entre tous les acteurs concernés (dialogue multi-acteurs) et (ii) adapter le cadre légal/politique Elaboration d’outils et méthodes d’appui (i) à l’exercice de la maîtrise d’ouvrage communale t (ii) à l'appui-conseil et contrôle par les instances concernées Accompagnement du processus de mise en œuvre des Plans de Développement Locaux Diffusion des réflexions et des progrès réalisés par le programme autour des institutions impliquées dans la décentralisation Conceptualisation et capitalisation d’expériences Dispositif de mise en œuvre: « essayer, voir, adapter » Adaptations du dispositif testé 21

la route, et rien de plus; la route se fait en marchant Mise en œuvre Les projets ne disposent pas d’une stratégie de mise en œuvre « immuable ». Ils reposent sur une vision ouverte, qui consiste à « faire le chemin en marchant » de manière à rendre faisable l’adaptation de la démarche, des rythmes, voire des structures, au gré des évolutions du cadre politique et institutionnel Vos pas sont la route, et rien de plus; il n'y a pas de route, la route se fait en marchant   22

Mise en œuvre   Il ne faut pas planifier à partir de l’objectif, mais à partir des problèmes concrets que les acteurs vont trouver dans la mise en œuvre des actions financées. 23

Mise en ouvre L’objectif est, dans une certaine mesure, secondaire par rapport au chemin parcouru. Le chemin devant aboutir aux résultats attendus ne peut être prévu et planifié, il sera plutôt le résultat de changements de comportements, de leçons d’expériences, de tâtonnements, d’échecs et de succès successifs !   24

Il n’y a pas de modèles: le facteur humain est crucial! Il faut une vision claire et une volonté pour expérimenter, en laissant la place à son lot d'erreurs. Décaisser ou construire? : Les gestionnaires des projets ont trouvé des des moyens astucieux de résister aux pressions de décaissement Trouver le bon compromis entre l'exploration et l'expérimentation d'une part, et la nécessité d'avoir une certaine prévisibilité en en ce qui concerne les résultats Le passage d'un mode expérimental à un autre "institutionnel" est une question très complexe! C'est qui a marché une fois ne marche pas nécessairement ailleurs!   Souplesse de la programmation, absence de « planification »   de départ sous forme de programme anticipatif détaillé, procédé par tâtonnement, importance du suivi, présence locale permanente, dialogue permanent avec toute la gamme d’acteurs concernés, analyse approfondie du contexte local, rythme d’action adapté au tempo du changement endogène, intervention durable, etc.` Cela demande un personnel d’une grande qualité. .   25

Thinking out of the box needed!! Comment cela “colle” avec la culture managériale des institutions et bailleurs de fonds? Thinking out of the box needed!!

Merci !!