5è réunion du réseau des hauts responsables du budget - OCDE La conciliation du cadre de programmation à moyen terme et de la budgétisation à la performance Claude Wendling, sous-directeur, direction du budget Ministère du budget (France) 28 octobre 2008

2 Une première ébauche de pluriannualité avant 2008 : la Programmation à Moyen Terme (PMT) de la direction du budget Jusquau budget pour 2008, la direction du Budget menait chaque année : – un exercice de stratégies sectorielles (réflexions sur les politiques publiques) – un exercice de programmation à moyen terme (PMT), nourri par les stratégies sectorielles La PMT était construite sur les éléments suivants : – Pour chaque mission du budget général de lEtat était établi un tendanciel traduisant lévolution prévisible des dépenses – La PMT prenait en compte la nécessité de remettre à niveau certaines dotations ou de pallier les ressauts liés à des mesures « one off » (recettes exceptionnelles, etc.) – Enfin, elle appliquait une série de mesures déconomies, à la fois sur le titre 2 (schéma demplois) et sur le hors titre 2 Les résultats de la première année de la PMT permettaient détablir lesquisse budgétaire, cest-à-dire le mandat de négociation de la direction du budget lors des conférences budgétaires seule cette première année était réellement exploitée.

3 28 octobre 2008 Les avantages et les limites de la PMT Un budget pluriannuel avant lheure : projection fine des dépenses de lÉtat sur 3 ans, précédée dune définition des orientations stratégiques au niveau de chaque politique. Un exercice qui restait toutefois interne à la direction du budget, donc non endossé politiquement, et qui était mené sans concertation avec les ministères Un exercice qui ne présentait pas de lien spécifique avec la démarche de performance

4 28 octobre 2008 Travaux des équipes daudits RGPP Mise en œuvre RGPP Le budget pluriannuel, alimenté par la RGPP Lélaboration du budget pluriannuel fait partie des réformes issues de la RGPP (révision générale des politiques publiques – équivalent dune « revue des programmes » / « spending review ») : le choix du budget pluriannuel a été annoncé au 1 er Conseil de modernisation des politiques publiques. La RGPP a par la suite nourri la procédure budgétaire : les plafonds par missions sur 3 ans ont été arbitrés postérieurement au 3 ème CMPP, c.-à-d. une fois les réformes annoncées dans leur intégralité Elaboration du budget pluriannuel Juin 2007 lancement de la RGPP 12 déc CMPP1 4 avril 2008 CMPP2 11 juin 2008 CMPP3 Budget pluriannuel annoncé en CMPP1 Début juillet 2008 Arbitrage des plafonds par mission sur 3 ans 26 sept Adoption de la LPFP en conseil des ministres

5 28 octobre Principe du budget pluriannuel Une année sur deux, on se contente de répartir les plafonds par mission au niveau des programmes La dernière année du budget pluriannuel constitue le socle de la programmation suivante (2011 – 2013) En 2008, on élabore le budget pluriannuel 2009 – 2011 et le projet de loi de finances (PLF) pour 2009 En 2009, on élaborera le PLF 2010 en respectant les enveloppes par mission (lannée 2011 ne fait pas lobjet de modification) En 2010, on fixera les plafonds par mission et par programme pour le PLF 2011, dans le respect de lenveloppe globale; on élaborera la nouvelle programmation PLF 2010

6 28 octobre 2008 Financement des nouvelles dépenses par redéploiement Gestion des risques et des aléas prioritairement au sein du programme, puis de la mission et du ministère Budget pluriannuel / décisions RGPP Visibilité sur les moyens Principe dauto-assurance Lors de lexécution du budget pluriannuel, des contreparties à la responsabilisation Respect des plafonds Priorité donnée aux redéploiements au sein des missions/ministères. Caractère désormais automatique des reports de CP dans le respect des règles de la LOLF (3% par programme), sauf pour les missions ayant bénéficié douvertures non gagées en gestion

7 28 octobre 2008 Révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : introduction dune nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation, qui : Définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques » et « Sinscrivent dans lobjectif déquilibre des comptes des administrations publiques » La LPFP, dont le projet a été adopté en Conseil des ministres le 26 septembre conjointement au PLF 2009 et voté par lAssemblée nationale le 22 octobre 2008, contient : –12 articles de loi fixant notamment »la trajectoire des comptes publics (solde et dette) pour la période , sur lensemble des comptes publics (1000 Mds de dépenses, dont seulement 30% pour lÉtat), »les plafonds par mission du budget de lÉtat et lévolution de lobjectif national de dépense dassurance-maladie, »des règles de comportement ; –Un rapport annexé expliquant les hypothèses de construction de la trajectoire, les comptes de chaque sous-secteur et les règles de fonctionnement du budget pluriannuel. Le socle juridique du budget pluriannuel : une loi de programmation des finances publiques (LPFP)

8 28 octobre 2008 Les implications de la pluriannualité pour la performance : deux axes majeurs Chercher à stabiliser la maquette des objectifs et des indicateurs pour pouvoir apprécier les effets dune politique publique dans la durée Chercher à systématiser une vision à trois ans grâce à des indicateurs ayant une cible à horizon 2011 Cest pourquoi la procédure de préparation du volet Performance du PLF 2009 a prévu, en amont, "la définition d'une stratégie de performance pluriannuelle pour 2009" (circulaire du )

9 28 octobre 2008 Pluriannualité et performance : la maquette des objectifs et indicateurs La maquette objectifs/indicateurs nest pas figée pour 3 ans, mais nous recherchons la stabilisation en restant très vigilants sur les taux d'indicateurs qui changent : – 64 % des indicateurs PLF 2007 étaient déjà dans le PLF 2006 – 74 % des indicateurs PLF 2008 étaient déjà dans le PLF 2007 la pluriannualité signifie alors limiter fortement les modifications pendant les 3 ans, donc entre 2009 et 2010, puis entre 2010 et – un objectif de 80 % de non modification en régime de croisière ? Figer totalement pour 3 ans les objectifs et indicateurs peut apparaître contraire à la démarche de performance. Méthodologie : limiter les modifications de la maquette (création, suppression et modification dobjectifs et dindicateurs) à ce qui est justifié pour améliorer la performance,

10 28 octobre 2008 Pluriannualité et performance : la question de lannée-cible La Performance (objectifs et indicateurs) était déjà dans une dimension pluriannuelle, avec la mention d'une cible de moyen terme (année-cible à choisir) : le cadre méthodologique était prêt et na pas changé Toutefois, certains indicateurs, par construction, parce quils sont nouveaux, ou pas assez « mûrs » ou sur un domaine trop sensible ne permettent pas une projection à 3 ans. Certains indicateurs au contraire ont une projection plus lointaine mesurant des améliorations plus lentes. pour les PAP 2009 élaborés dans le cadre du budget triennal : Nous nous sommes posés systématiquement pour chaque indicateur la question de se projeter à 3 ans (année-cible = 2011) Lorsque lannée cible retenue nétait pas 2011, nous avons cherché à expliquer pourquoi nous constatons que le taux d'indicateurs ayant une cible à 3 ans et plus (2011 pour le PLF 2009) est passé de 65% à 80% : signe de la mise en cohérence entre léchéance budgétaire du budget pluriannuel et échéance du volet performance

11 28 octobre 2008 Bilan PLF 2009 : statistiques sur la maquette

12 28 octobre 2008 Bilan PLF 2009 : statistiques sur lannée-cible